Referendum als relevante democratische correctiemogelijkheid

Civis Mundi Digitaal #1

door Wim Couwenberg

Referendum als relevante democratische correctiemogelijkheid

Wim Couwenberg

Motivering

In een groot aantal democratieën tracht men de tekortko­mingen van de representatieve democratie te corrigeren door bepaalde elementen van directe democra­tie, zoals direct gekozen gezagsdragers, referendum, volksinitia­tief en zogenaamde mandaatsstemmingen[1] daarin als complement op te nemen om zodoende de democratische component ervan te versterken en wel in een viertal opzichten: door burgers met de introductie van referendum en/of volksinitiatief op concrete wijze bij het overheidsbeleid te betrekken en daarmee in concreto op hun politieke verantwoordelijkheid als staatsburger aan te spreken; door de bestaande instituties van de representatieve democratie op die manier responsiever te maken; door het publieke debat over bepaalde besluiten die het leven van burgers rechtstreeks raken met behulp hiervan te stimuleren; en door met een correctief referendum een nieuw democratisch controle-element toe te voegen aan het liberaal-democratische systeem van checks and balances, namelijk in de relatie tussen kiezers en gekozenen.

Aan dat laatste is te meer behoefte nu de media door allerlei factoren - concentratietendens in de media, commerciële invloeden, te weinig kritische afstand van de journalistiek ten opzichte van politiek-bestuurlijke elites e.d. - in hun democratische waakhondfunctie niet zelden tekort schieten. Daar komt bij dat het democrati­sche verantwoordingsbeginsel, - de openbare verantwoording van het beleid dat door politieke elites in naam van het volk gevoerd wordt -, in de relatie tussen kiezers en gekozenen onvoldoende tot zijn recht komt. Verkiezingen voor vertegenwoor­digende lichamen kenmerken zich steeds meer door het op uitgekiende wijze verkopen van politieke leiders, programma’s en partijen aan de kiezers in plaats van een zakelijke verantwoording van het gevoerde en te voeren beleid.

            De meeste westerse democratieën kennen een of andere vorm van directe democratie. Een van de schaarse uitzonderingen daarop is Nederland. Daar stuit alles wat zweemt naar directe democratie op principieel verzet. Democratie pleegt men daar nog altijd te vereenzelvigen met representatieve democratie. Dat heeft het karakter gekregen van een politiek dogma om het beleid van politieke elites zodoende af te schermen tegen interventies van burgers aan de basis. Vandaar dat over het referendum in dit land veelal geen discussie op intellectueel verantwoord niveau te voeren valt. In de geest van de eerder (p...) al gereleveerde verdragstheorie van Althusius zoals gefor­muleerd in diens Politica methodici digesta (1603) geldt de politieke en maatschappelijke regentenklasse hier nog altijd als de natuurlijke drager van de volks­soevereiniteit en wordt de uitoefening ervan daarom tot de exclusieve verantwoorde­lijkheid van die regentenklasse gerekend. Dat is ook de reden waarom volkssoevereiniteit als democratisch grondbeginsel in de Nederlandse grondwet nog steeds niet erkend is. Dat is daarom zo opmerkelijk, omdat het haaks staat op de egalitaire traditie als een van de stijlkenmerken van de Nederlandse identiteit. Opmerkelijk is dat de linkerzijde van de Nederlandse politiek tot nu toe niet geneigd is in de geest van die traditie een lans te breken voor die grondwettelijke erkenning en zich daar sterk voor te maken.

Bij die gangbaar geworden opvatting van democratie als identiek met representatieve democratie en afwijzing van het referendum als consequentie daarvan, ziet men wel over het hoofd dat Nederland sinds de grondwetsherziening van 1848 een systeem van grondwetsherziening kent waarin een verplicht grondwetsreferendum is ingebouwd via ontbinding van de volksvertegenwoordiging na eerste lezing, waarna die beoogde herziening aan de kiezers ter beoordeling wordt voorgelegd. Die volksraadpleging is echter na invoering van het algemeen kiesrecht in 1917 tot een paskwil gemaakt door verkiezingen over grondwetswijzigingen te laten samenvallen met periodieke Tweede Kamerverkiezingen.

Kritische terugblik op in Nederland gevoerde discussie

Bij een kritische terugblik op de discussie over het referendum zoals die in Nederland sinds de jaren ’80 opnieuw gevoerd is, valt een aantal dingen op, bijvoorbeeld de herhaling van allerlei argumen­ten die indertijd ook tegen het algemeen kiesrecht werden aangevoerd, zonder dat dit verwondering wekt. Zo werd onlangs nog als bezwaar tegen het referendum geopperd dat daarmee geappelleerd wordt op onderbuikgevoelens van burgers.[2] Dat werd indertijd ook betoogd door tegenstanders van het algemeen kiesrecht. Als dat bezwaar de doorslag geeft bij de oordeelsvorming hierover moet men consequent ook pleiten voor afschaffing van dat algemeen kiesrecht.

Critici van referenda, zoals nu Ian Buruma, gaan nog altijd uit van de rationele burger als democratisch mensbeeld. Dat mensbeeld is echter al door de grote socioloog Max Weber ter discussie gesteld in zijn bekende rede Politik als Beruf (1926-1964). Daarin wees hij erop dat de politiek veel demagogischer zou worden na invoering van het algemene kiesrecht, gegeven het feit dat de doorsnee mens veel meer door emoties te beïnvloeden valt dan door rationele argumenten. Ook de vermaarde econoom en socioloog Schumpeter ontmaskerde op zijn beurt de mythe van de rationele staatsburger. Evenmin als Weber had hij vertrouwen in het rationele karakter van het democratische proces. In tal van andere publicaties is met een beroep op de inzichten van de massapsychologie eveneens gewezen op het sterk irrationele karakter van het democratische proces. Dit is naar mijn indruk mede de reden geweest waarom in Nederland zolang de politieke lijdelijkheid van kiezers gecultiveerd is.[3] De politieke elite had weinig vertrouwen in het oordeelsvermogen van kiezers.

In hun strijd om de kiezersgunst, zo valt in de literatuur hierover veelvuldig te beluisteren, appelleren politici veel meer op het gevoel dan op het verstand en spelen zij doelbewust in op de lagere instincten, het egoïsme, de afgunst en de ijdelheid van de kiezersmassa. In de verkiezingsstrijd gaat het er derhalve niet zozeer om wie de kiezersmassa weet te overtuigen, zoals de theorie van de democratie veronderstelt, maar wie die massa het best weet te manipuleren. Marketingtechnieken spelen daarbij een steeds grotere rol evenals de groeiende invloed van televisie op het democratische proces. Vandaar dat politici hun kracht niet zoeken in rationele betogen en inhoudelijke argumenten, maar in een aansprekende presentatie en makkelijk in het gehoor liggende slogans en verhullende metaforen. Met het kleiner worden van ideologische en beleidsinhoudelijke verschillen wordt de politieke beeldvorming van partijen en politici steeds meer een beslissende factor.[4] Het enige wat te doen valt om het democratische proces een meer rationeel karakter te geven, is te werken aan constante versterking van democratisch burgerschap via burgerschapsvorming en anderszins. In Civis Mundi zijn daarvoor al ettelijke lansen voor gebroken.[5]

Regententraditie als achtergrond van het verzet tegen het referendum

In plaats van op de centrale vragen van de democratische theorie en praktijk in te gaan die hierbij in het geding zijn, spitst de discussie over het referendum zich veelal toe op detailproblemen die bij de toepassing van het referendum kunnen rijzen. De praktische problemen waartoe die toepassing kan leiden, worden breed uitgemeten tegen de achtergrond van een geïdealiseerde voorstelling van de representatieve democratie. De gemeenschappelijke achtergrond van alle verzet is de Nederlandse regententraditie, die in onze partijendemocratie onverminderd voortleeft. Men kijkt daarbij ook niet verder dan de nationale neus lang is. Zo blijven tegenstanders hardnekkig beweren dat het referendum niet valt in te passen in een parlementaire democratie. Maar ettelijke landen - o.a. Denemarken, Australië, Nieuw-Zeeland, Italië, Ierland, Noorwegen, Zweden, Griekenland en Spanje - hebben het referendum allang probleemloos ingevoerd als complement van hun parlemen­taire stelsel.

            Bij de bestrijding ervan duiken ook telkens andere argumenten op, al naargelang de inzet van de discussie. Pleit men voor een raadplegend referen­dum, dan doet men moeilijk over de vraagstelling en bagatelliseert men zo’n vrijblijvende raadpleging als een fopspeen voor de kiezers. Stelt men een correctief beslissend referendum voor, zoals het paarse kabinet-Kok dat deed in het voetspoor van de staatscommissie-Biesheuvel die dat in de jaren tachtig op de politieke agenda geplaatst had, dan kan men niet langer opponeren tegen een niet-objectieve vraagstelling, maar dan is weer het bezwaar dat het electoraat niet kiezen kan tussen alternatieven en slechts ja of neen kan zeggen tegen een bepaald besluit. Als men dit bezwaar wil ondervangen door degenen die zo’n referendum aanvragen het recht te geven zelf een alternatief voor het desbetreffende besluit voor te stellen en dat tegelijk met dit besluit aan de kiezers voor te leggen, is het op zijn beurt zo’n recht van volksinitiatief dat men niet pruimen kan.

Tekenend voor de opvatting van democratie die gangbaar is in de politieke klasse in dit land was de reactie van een VVD-prominent als de onlangs overleden Henk Vonhoff op juistgenoemd voorstel van de commissie-Biesheuvel. We zouden hiermee, zo vreesde deze progressief geheten liberaal, een principieel gevaarlijke weg inslaan, te weten die van erkenning van de volkssoevereiniteit. Dat is echter een weg die al in de liberale revoluties van de 18^e eeuw is ingeslagen, toen volkssoevereiniteit als een democratisch grondbeginsel geproclameerd is. En sindsdien is dat in bijna alle westers-liberale grondwetten bevestigd (in de grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland zelfs als onaantastbaar beginsel van de liberaal-democratische basisorde, zie art. 79 lid 3 jo. artt. 1 & 20 Gw.). In Nederland heeft men daar nog altijd grote moeite mee, want haaks staand op onze oude regententraditie in samenhang met het in confessionele kringen voortlevende premoderne idee dat alle gezag van boven komt.

Referendum Europese grondwet politieke misgreep

Vooralsnog is het afgezien van het in de kiem gesmoorde grondwetsreferendum, niet gelukt de representatieve democratie in Neder­land op nationaal niveau aan te vullen met de introductie van een adviserend of correctief beslissend referendum. Toch is dat het meest voor de hand liggende middel ter bestrijding van de kloof tussen de politieke klasse en de burgers die inherent is aan een representatieve democratie. Een heel goed onderwerp om ervaring op te doen met zo’n volksraadpleging was enkele jaren geleden de Wet op de Orgaantransplantatie. Die kwestie raakt niet alleen alle burgers rechtstreeks, maar is bovendien een onderwerp waar zij op zinnige wijze over kunnen oordelen.

            In plaats van kiezers over dergelijke begrijpelijke onderwerpen te raadplegen, is er op 1 juni 2005 op nationaal niveau een adviserend referendum gehouden over het al of niet goedkeuren van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. Men had geen minder geschikt onderwerp voor een referendum op dat niveau kunnen kiezen dan het al of niet goedkeuren van dit verdrag. Het uitschrijven ervan was een kolossale politieke blunder. Dat referendum werd in een vloek en zucht via een speciale wet georganiseerd zonder dat de kiezers er serieus op voorbereid waren zich uit te spreken over zo’n complexe materie als het voorgestelde verdrag en zonder dat we tot dan toe enige ervaring met referendum op dat niveau hadden opgedaan. De gevestigde politiek had zich daar - zoals gezegd - steeds principieel tegen verzet. Daar komt nog bij, dat de gevestigde politiek het publieke debat over Europa jarenlang sterk verwaarloosd had en minder welkome beleidseffecten waaraan zij zelf in Brussel had meegewerkt, placht af te schrijven op de anonieme Europese bureaucratie in Brussel.

Dat dat referendum resulteerde in een volstrekte afwijzing van dat verdrag, is in het licht hiervan niet verwonderlijk, al had de gevestigde politiek daar helemaal niet op gerekend. Dat bracht opnieuw de vertrouwenscrisis tussen die politiek en het volk aan de basis aan het licht, die in de Fortuyn-revolte van 2002 al op pijnlijke wijze aan de dag getreden was. Het referendum was niettemin in zoverre een succes dat daarmee ineens grote publieke belangstelling voor Europa opvlamde. De politiek interpreteerde dat aanvankelijk als het grote winstpunt. De uitslag ervan had echter tot gevolg dat de beduchtheid van de gevestigde politiek voor een directe volksraadpleging nog groter is geworden en dat het gesprek met de burger over Europa spoedig weer stilgevallen is. In enkele verkiezingsprogramma’s bij de Tweede Kamerverkiezingen van juni 2010 wordt het referendum opnieuw voorgesteld ter versterking van de democratische component van de representatieve democratie. In deze artikelenserie wordt hierover opnieuw een gedachtewisseling geëntameerd.

[1] Daarmee worden kiezers bij verkiezingen in de gelegenheid gesteld zich tevens uit te spreken over bepaalde beleidskwesties.

[2] Zie Ian Buruma, Met referenda hoor je vooral de onderbuik, NRC Handelsblad, 3 december 2009.

[3] Zie H. Daalder, Leiding en lijdelijkheid in de Nederlandse politiek, 1965.

[4] Zie wat Nederland betreft bijvoorbeeld M. Kramer e.a. (red.), Politieke marketing: winst of verlies?, 1997; en K. Brandts en Ph. Van Praag jr. (red.), Verkoop van de politiek, 1997

[5] Recent nog in het themanummer Burgerschapsproblematiek opnieuw ter discussie, Civis Mundi, 2, 2009.