Rechtspraak in opspraak

Civis Mundi Digitaal #3

door Wim Couwenberg

Rechtspraak in opspraak

Wim Couwenberg

Met het verloop van het strafproces tegen PVV-leider Wilders staat het gezag van onze rechtspraak ter discussie, aldus NRC Handelsblad in een recent hoofdartikel. (25-10-2010). Dat gezag is echter al eerder ter discussie gesteld. Alvorens dat toe te lichten eerst een citaat van gezaghebbende zijde.       

Terwijl twee andere klassieke overheidsfuncties, te weten wetgeving en bestuur, zwaar onder maatschappelijk vuur liggen en veel van hun prestige verloren hebben, is het aanzien van de rechtspraak nog onverminderd groot. Het is juist dankzij de onafhankelijkheid van heersende politieke verhoudingen en de daarmee samenhangende onpartijdigheid dat de rechtspraak nog altijd een gunstig imago geniet dat zowel de wetgeving als het bestuur node ontberen. Dat constateerde in 1995 nog het bekende Handboek van het Nederlandse Staatsrecht van Van der Pot - Donner (13^e druk, p. 566). Maar nadien is ook de functionering van onze rechterlijke macht ter discussie geraakt. Ook het vertrouwen in deze cruciale pijler van onze democratische rechtsstaat beweegt zich in dalende lijn. Gaf in 1981 nog 65 procent van de burgers uiting aan dat vertrouwen, eind vorige eeuw was dat percentage gedaald tot 48. En sinds de Schiedammer Parkmoord - de zaak-Nienke die volgens rechtspsycholoog H. Crombrag zeker geen incident is - de revisiezaak Ina Post en het lopende proces tegen Wilders, is dat ongetwijfeld nog verder gezakt. Verschillende oorzaken spelen daarbij een rol.

Benoemingsbeleid

Een klacht die al teruggaat tot begin jaren zeventig is de politieke beïnvloeding van benoemingen tot rechter. Zo werd tijdens de culturele revolutie van de jaren zestig en zeventig de eenzijdig confessionele en conservatieve achtergrond van de rechterlijke macht gesignaleerd en gekritiseerd.[1] Nadien is de samenstelling van de rechterlijke macht meer in links-liberale richting verschoven.[2] En die verschuiving is op haar beurt ter discussie gesteld en gekritiseerd. Dat gebeurde bijvoorbeeld naar aanleiding van de berechting van de moordenaar van Pim Fortuyn o.a. door de hoogleraar informatica en recht R. de Mulder[3] en ook als reactie op de liberalisering van het familierecht. Het was, zo stelt CDA-juriste Dorien Pessers, vooral de links-liberale bulldozer generatie van 1968 die, eenmaal aan de macht gekomen, die liberalisering afgedwongen heeft. En het was de rechterlijke macht met een oververtegenwoordiging van leden van D66 die die liberalisering met doorbraak- jurisprudentie ondersteund heeft.[4] Dit duidt erop dat ook de benoeming van rechters niet vrij is van politieke beïnvloeding, een tendens die in andere liberale democratieën zoals bijvoorbeeld in België en Italië allang ter discussie staat.

Bij de berechting van delicten met een sterk politiek karakter zoals die welke betrekking hebben op bestrijding van rassendiscriminatie is naar mijn indruk herhaaldelijk sprake geweest van politieke rechtspraak. Ik denk bijvoorbeeld aan de veroordeling van de Centrumdemocraat Janmaat wegens zijn uitroep Nederland is vol. Een verzoek tot herziening van die veroordeling werd door de Hoge Raad op 6 mei 2003 afgewezen. Het idee dat Nederland vol is gaat al terug tot de jaren vijftig toen onze regering met de socialist W. Drees als premier besloot met het oog op dat gevaar een actief emigratiebeleid te voeren, hoewel het aantal inwoners toen veel geringer was dan nu, te weten tien miljoen. De schrijver W.F. Hermans[5] riep toen al uit dat Nederland overbevolkt is, een thema waar hij daarna decennia lang op is teruggekomen. Ter bestudering van de bevolkingsproblematiek heeft het kabinet Biesheuvel op zijn beurt een staatscommissie ingesteld. Onder leiding van de socialist P. Muntendam stelde die commissie in haar rapport van 1977 een aantal maatregelen voor ter vermindering van de bevolkingsdruk, o.a. terugdringing van de migratiedruk. Een hardere opstelling tegenover de invasie van vreemdelingen in dit planologisch al hevig overbevolkte land, zo luidde een commentaar op dat rapport in ‘Beleid en Maatschappij’[6], is dringend gewenst. In 1974 werd dat laatste al bepleit in het DS’70 rapport Nederland mag geen immigratieland worden evenals door de oud-premier W. Drees. ‘Ons land is vol, ten dele overvol,’ verklaarde koningin Juliana in 1979 op gezag van het toenmalige kabinet in de troonrede van dat jaar. Centrumdemocraat Janmaat is ook nog vervolgd en berecht voor het ter discussie stellen van de multiculturele samenleving, terwijl gerespecteerde intellectuelen als Paul Schnabel van het Sociaal Cultureel Planbureau, Paul Scheffer, Maarten van Rossem e.a. dat eveneens gedaan hebben zonder strafrechtelijke consequenties.

Dat de eigen opvattingen van de rechter over politiek en maatschappij wel degelijk meespelen in zijn beslissingen, wordt blijkens een in 1988 gehouden enquête onderschreven door 69% van de bevolking. Ik verwijs hiervoor naar een stellingname van de rechtssocioloog F. Bruinsma in Nederlands Juristenblad, 7 november 2003. Hij kritiseert daarin onder andere het standpunt in het WRR-rapport De toekomst van de nationale rechtsstaat dat de bevolking veel vertrouwen heeft in de rechterlijke macht en dat dat vertrouwen zou steunen op de juristenlegitimatie van een onafhankelijke, onpartijdige en neutrale rechterlijke macht. Ter ondersteuning hiervan verwijst hij onder andere naar juist geciteerde enquête.

Belangenverstrengeling en haperende motivering vonnissen

Voorts speelt ook in ons land het probleem van ongewenste belangenverstrengeling binnen de rechterlijke macht. Dat is eind 1996 aan het licht gebracht door het IRM (Integriteit Rechterlijke Macht)-rapport. Dat heeft ertoe geleid dat rechters sindsdien verplicht zijn hun nevenfuncties openbaar te maken. Ook na dat rapport blijft de wijze waarop de rechterlijke macht zich van haar taak kwijt een punt van aanhoudende kritiek. Rechters kruipen te dicht aan tegen politiek en bestuur, signaleerde de rechtssocioloog L. de Groot-Van Leeuwen in haar intreerede als hoogleraar rechtspleging aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Zij doelde daarbij op het bekleden van ambtelijke of politieke nevenfuncties door rechters en deelneming aan adviescommissies van het Ministerie van Justitie; en omgekeerd op politici, officieren van justitie en advocaten die fungeren als rechter of raadsheer-plaatsvervanger. In zijn in 2005 gepubliceerde rapport over onze rechtsstaat hekelde ook het toenmalige Tweede Kamerlid J. Eerdmans die vermenging van publieke functies. Naar buiten toe wekt dat de indruk van rechters die als min of meer onderdeel van politiek of bestuur gezien worden.

Sinds lang is er ook kritiek op de wijze waarop vonnissen gemotiveerd worden. Daar valt veel op aan te merken. Dat blijkt ook uit internationaal vergelijkend onderzoek. Ook schort er nog veel aan de openbaarheid van rechtspraak. Dat geldt in het bijzonder voor de strafrechtspraak, zo betoogde een tweetal juristen in 2005 in NRC Handelsblad. Zij meenden zelfs dat onze strafrechtspraak de minst openbare in de westerse wereld is. Maar afgezien van het kort geding, stelt die openbaarheid in de civiele rechtspleging ook niet veel voor. Voor de administratieve rechtspleging geldt dat niet minder. En die openbaarheid is toch een voorwaarde om de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechtspraak te kunnen bewaken. In verband met die openbaarheid als fundamenteel rechtsbeginsel is al meermalen het zogenaamde geheim van de Raadkamer ter discussie gesteld. Dat door Nederlandse rechters zo gekoesterde geheim impliceert dat alleen de beslissing en de uiteindelijke motivering ervan openbaar gemaakt worden. Men motiveert dat met een beroep op de eenheid en autoriteit van de rechtspraak. In veel democratieën kent men echter hogere prioriteit toe aan openbaarheid als rechtsbeginsel, zij het in verschillende vormen en gradaties. Een daarvan is de publicatie van een minderheidsstandpunt (dissenting opinion) tegelijk met het vonnis. Deze vorm van judiciële openbaarheid die sinds lang bestaat in de VS, landen in Latijns-Amerika en op internationaal niveau bij het Internationaal Gerechtshof, het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en het Internationaal Strafhof, is ook hier al herhaaldelijk bepleit terwille van een betere legitimatie van vonnissen. In het licht van dit alles staat de integriteit, de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van rechters meer en meer ter discussie. De discussie over het lopende strafproces tegen Wilders is een nieuw hoofdstuk in die discussie.

De voornaamste rechter in het bestuursrecht is de Raad van State. En die staat ook al jarenlang ter discussie doordat hij tekortschiet in het verlenen van de nodige rechtsbescherming aan de burger. Onafhankelijke rechtsspraak wordt voorts bedreigd door de opmars van de bestuurlijke boete als instrument van publiekrechtelijke rechtshandhaving. Die boete wordt namelijk gegeven door bestuursorganen die zelf financieel belang hebben bij de opbrengst ervan. Een fundamentele discussie over deze ingrijpende verandering in de wijze waarop publiekrechtelijke regelingen gehandhaafd worden is van overheidswege tot nu toe bewust uit de weg gegaan.

Justitieel opportunisme

Door de groeiende werkdruk komt de nadruk in de rechtspraak meer op de productie dan op de kwaliteit ervan te liggen. Er is minder tijd voor een goede voorbereiding van zittingen. Steeds minder vonnissen worden meegelezen. Het vertrouwen in de rechtspraak kan daardoor verder geschaad worden. In de strafrechtspraak heeft de werkdruk al tot gevolg gehad dat inmiddels een wetsontwerp aangenomen is dat het OM de bevoegdheid verleent voor delicten waarvoor een maximum gevangenisstraf van zes jaar geldt, zelf als strafrechter op te treden en straffen op te leggen die variëren van boetes, ontzegging van rijbevoegdheid en straat- en contactverboden tot taakstraffen van maximaal 180 uur. Wie zijn OM-straf weigert te accepteren, moet zelf bezwaar daartegen aantekenen om alsnog behandeling door de gewone rechter mogelijk te maken. Dit alles past op zichzelf in een meer effectieve afhandeling van rechtszaken, maar het staat wel op gespannen voet met een grondbeginsel van onze rechtsstaat zoals geformuleerd in art. 6 van het Europees Mensenrechten Verdrag, inhoudende het recht op een eerlijke en openbare behandeling van rechtszaken door een onafhankelijke en onpartijdige instantie. Dat zal het vertrouwen in de rechtsbedeling eveneens ondergraven te meer omdat het vertrouwen in de kwaliteit van het OM in de laatste jaren ook een flinke deuk opgelopen heeft. De blunders van het OM van de laatste jaren hebben de staat, dus ons als belastingbetalers, heel wat geld gekost. Datzelfde OM heeft de politie inmiddels formeel toestemming verleend bepaalde misdrijven wegens capaciteitsgebrek niet te vervolgen. In de praktijk leidt dat ertoe dat kleine verkeersovertredingen zonder pardon aangepakt worden, maar misdrijven die een veel ernstigere inbreuk op de rechtsorde betekenen, niet. Dit alles op grond van justitieel opportunisme.

Dat opportunisme is trouwens al veel langer kenmerkend voor het justitiële vervolgingsbeleid zoals ik al eerder - in mijn boek Opstand der burgers (2004) - aan de kaak gesteld heb. Het OM handhaaft overheidsvoorschriften namelijk op nogal willekeurige en opportunistische wijze. Politieke overwegingen spelen daarbij niet zelden mede een rol. Links geweld is door het OM jarenlang meer gedoogd dan rechts geweld. Ik herinner bijvoorbeeld aan de beweging van dierenactivisten die jarenlang de wet aan hun laars lapten en aan de lopende band voor miljoenen schade aanbrachten aan de bezittingen van anderen zonder dat politie en justitie serieus optraden. Dat geldt ook voor de aanslag door linkse activisten op het hotel in Kedichem waar de centrumdemocraten van Janmaat bijeen kwamen. De daders daarvan zijn nooit opgespoord. Die nalatigheid van politie en justitie geldt niet minder voor criminaliteit waar ondernemers en hun bedrijven de dupe van zijn. Jarenlang gedoogde het OM voorts illegale praktijken van fraude en corruptie in de bouwnijverheid totdat dat niet langer kon door publicaties daarover in de media.

Onder druk van een linkse publieke opinie heeft het OM de kreet ‘Nederland is vol’ sinds de jaren tachtig tot een strafbaar feit verklaard. En centrumdemocraat Janmaat is voor die kreet zoals gezegd ook veroordeeld door de rechter. Van gemiddeld de zes miljoen misdrijven die jaarlijks gepleegd worden, wordt slechts een betrekkelijk klein deel vervolgd en berecht. Aan de hand van welke criteria het OM wel of niet seponeert is volstrekt onduidelijk. Met het opportuniteitsbeginsel als uitgangspunt van het vervolgings- en seponeringsbeleid kan de willekeur waarmee het OM optreedt niet goedgepraat worden. Het OM is in zijn beleid gebonden aan beginselen van behoorlijk bestuur, o.a. het gelijkheidsbeginsel. Inbreuken daarop maken al sinds jaren deel uit van de politiële en justitiële praktijk. De handhaving van verkeersvoorschriften biedt daarvan dagelijks talloze voorbeelden.

Grotere invloed burgers op rechtspraak

In zijn eerder genoemde rapport komt Eerdmans tot de conclusie dat het Nederlandse rechtssysteem in een viertal opzichten tekort schiet, te weten in toegankelijkheid, onafhankelijkheid, democratische legitimiteit en openbaarheid. Zijn remedie daartegen is de realisering van grotere invloed van burgers op de rechtspraak door evenals elders leken in die rechtspraak te betrekken. Hij kreeg voor dat idee in 2005 steun van het toenmalige PvdA Tweede Kamerlid Dubbelboer die nog verder gaat en ook voor invoering van juryrechtspraak was. Dat laatste vergt grondwetswijziging, dat eerste niet. Krachtens artikel 116 lid 3 is het namelijk mogelijk dat aan de rechtspraak ook deelgenomen wordt door personen die niet tot de rechterlijke macht behoren. Eerdmans doelt daarmee op de zogenaamde schepenrechtspraak. Het gaat daarbij om beroepsrechters die samen met leken beraadslagen en beslissen over het hele geding. Tal van landen - bijvoorbeeld Duitsland, Italië en Oostenrijk - kennen dat al. Een dergelijke mede door leken gedragen rechtspraak zou de toegankelijkheid, de openbaarheid en de democratische legitimiteit van onze rechtspraak zeker ten goede komen. Maar zij staat wel haaks op onze regententraditie die ertoe geleid heeft dat de Nederlandse rechtspraak in de regel een exclusief professioneel karakter draagt.

[1] Zie A.J. Cnoop-Koopmans, Rechter en politiek, Nederlands Juristenblad, 26 mei 1973

[2] Zie de enquête hierover in Vrij Nederland, 2 november 1991

[3] R. de Mulder, Vonnis over Folkert onder de maat, Algemeen Dagblad, 26 april 2003

[4] Zie D. Pessers, Verdwaalde Seksen, Thijmgenootschap, 2003

[5] Zie R. Havenaar, Muizenhol. Nederland volgens Willem Frederik Hermans, 2003

[6] Zie Beleid en Maatschappij, 1978, pp. 143-144