Libië als Lakmoesproef voor “Responsibility to Protect” als internationaal rechtelijk beginsel

Civis Mundi Digitaal #5

door Gelijn Molier

Libië als Lakmoesproef voor "Responsibility to Protect" als internationaal rechtelijk beginsel[1]

Gelijn Molier

We voted in favour of measures that are aimed at protecting the civilian population from imminent attacks by a Government that, through its actions and statements, has shown that it is not up to the international responsibility of protecting its population

Verklaring van Columbia in de Veiligheidsraad over Resolutie 1973

I Achtergrond en Context van "Responsibility to Protect"

Resolutie 1973 van de Veiligheidsraad (VR) is niet alleen een geschenk geweest voor de burgers in Benghazi en de opstandelingen in Libië, maar ook voor al diegenen die de responsibility to protect (R2P) een warm hart toedragen. Alle theoretische verhandelingen over het revolutionaire karakter van R2P ten spijt kon dit beginsel in de praktijk maar geen tanden krijgen. Resolutie 1973 waarin de Veiligheidsraad een machtiging tot geweldgebruik afgeeft ter bescherming van de burgerbevolking is in dit opzicht even revolutionair als de inmiddels historische Resolutie 678 (1990) waarin de VR voor het eerst in zijn bestaan een machtiging tot geweldgebruik verleende tot herstel van de internationale vrede en veiligheid, in concreto tot verdrijving van het Irakese leger uit Koeweit.[2] In laatstgenoemd geval was er sprake van een duidelijke inbreuk op de vrede, aangezien het Irak van Saddam Hoessein Koeweit was binnengevallen. De VR deed eigenlijk niets anders dan het systeem van collectieve veiligheid zoals dat is neergelegd  in het Handvest toe te passen. Pas toen de Koude Oorlog ten einde was, bleek dit mogelijk te zijn.

            In het geval van Libië hebben we echter niet te maken met een interstatelijk, maar met een binnenstatelijk conflict. Het systeem van collectieve veiligheid was oorspronkelijk slechts bedoeld om aan tussenstatelijke conflicten een einde te maken. Dat neemt niet weg dat de VR begin jaren negentig verscheidene malen interne situaties van mensenrechtenschendingen als bedreigingen van de vrede heeft aangemerkt en tot geweldgebruik ter beëindiging hiervan heeft gemachtigd (Bosnië, Somalië, Haïti). De enige situatie echter waarin daadwerkelijk grootschalig militair geweld werd ingezet ter voorkoming van ernstige mensenrechtenschendingen was Kosovo. En juist toen slaagde de VR er niet in tot overeenstemming inzake het gebruik van geweld te komen.

            Na de NAVO-bombardementen ter bescherming van de Albanezen in Kosovo verscheen er dan ook een enorme hoeveelheid literatuur, aanvankelijk over humanitaire interventie, maar sinds de verschijning van het rapport The Responsibility to Protect van de Internationale Commissie inzake Interventie en Staatssoevereiniteit (ICISS), steeds vaker over R2P.[3] Vele interessante beschouwingen werden gewijd aan de vraag of R2P nu wel of niet een beginsel was van internationaal recht, of het iets toevoegt aan bestaande regels en beginselen van internationaal recht en of dit onder omstandigheden geweldgebruik ter bescherming van mensenrechten zonder toestemming van de Veiligheidsraad mogelijk maakt.[4] Dit alles kon echter niet verhullen dat het met de implementatie of handhaving van R2P droevig gesteld was. Door sceptici werd in dit verband stelselmatig gewezen op de grootschalige mensenrechtenschendingen, zo niet genocide in Darfur. Als er nu één situatie was waarop R2P van toepassing was, dan was het wel Darfur. Echter juist inzake Darfur bleek R2P een dode letter: er werden weliswaar vele resoluties door de VR aangenomen en er werd een VN-vredesmacht naar Darfur gestuurd, maar van het daadwerkelijk beschermen van de bevolking van Darfur kwam in de praktijk weinig tot niets terecht.

II De Veiligheidsraadresoluties inzake Libië getoetst aan het beginsel van  "Responsibility to Protect"

In het licht van deze voorgeschiedenis zal het niet verbazen dat velen R2P als nieuwe doctrine of zelfs nieuw beginsel van internationaal recht reeds hadden afgeschreven. In dat opzicht komt Resolutie 1973 voor allen die zich inzetten voor de implementatie van R2P dan ook als een zege. Weliswaar bestaat R2P niet alleen uit het nemen van militaire maatregelen ter beëindiging van ernstige mensenrechtenschendingen, maar ook uit het nemen van vreedzame maatregelen ter voorkoming hiervan - de zogenaamde responsibility to prevent - maar het moge duidelijke zijn dat de ultieme lakmoesproef voor R2P bestaat uit de militaire component, in ICISS-jargon: de responsibility to react. In het World Summit Outcome Document dat in 2005 door alle lidstaten van de Verenigde Naties is aanvaard en dat mede om die reden als de meest gezaghebbende tekst inzake R2P geldt, wordt het als volgt geformuleerd:

"Each individual State has the responsibility to protect its populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. (...)

The international community, through the United Nations, also has the responsibility to use appropriate diplomatic, humanitarian and other peaceful means, (...) to help to protect populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. In this context, we are prepared to take collective action, in a timely, and decisive manner, through the Security Council, in accordance with the Charter, including Chapter VII, on a case-by-case basis and in cooperation with relevant regional organizations as appropriate, should peaceful means be inadequate and national authorities are manifestly failing to protect their populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity."[5]

Wanneer we nu de Resoluties 1970 en 1973 nader bestuderen dan kunnen we niet anders dan concluderen dat de internationale gemeenschap -de motieven van individuele landen voor hun handelwijze buiten beschouwing gelaten - geheel in overeenstemming met de letter en geest van genoemde passage uit het Slotdocument heeft gehandeld. Immers, nadat het regime van Khadafi willens en wetens militair geweld inzette tegen zijn eigen burgerbevolking om een einde te maken aan vreedzame demonstraties, nam de Veiligheidsraad op 26 februari 2011 Resolutie 1970 aan. Hierin worden vooralsnog niet-militaire dwangmaatregelen - overeenkomstig artikel 41 van het VN-Handvest - afgekondigd tegen het regime van Khadafi, zoals een wapenembargo, een reisverbod voor  met name aangewezen personen van Khadafi’s familie en regering, alsmede het bevriezen van financiële tegoeden van het regime en van daartoe aangewezen instanties. Tot slot wordt de situatie in Libië sinds 15 februari 2011 naar de openbare aanklager van het Internationaal Strafhof verwezen.[6]  In de preambule van de Resolutie wordt expliciet gesteld dat de Libische autoriteiten de verantwoordelijkheid hebben om hun bevolking te beschermen. Tevens wordt gesteld dat de grootschalige en systematische aanvallen tegen de burgerbevolking als misdrijven tegen de mensheid zouden kunnen worden aangemerkt. Door expliciet naar één van de vier in het Slotdocument genoemde misdrijven te verwijzen is de bemoeienis van de internationale gemeenschap bij monde van de Veiligheidsraad gerechtvaardigd. Het idee achter R2P is zoals gezegd dat de staat primair verantwoordelijk is om zijn bevolking te beschermen. Deze beschermingsplicht geldt echter niet alleen ten opzichte van zijn bevolking, maar ook ten opzichte van de internationale gemeenschap als geheel. Het gaat hier derhalve om een duale verantwoordelijkheid. Op het moment dat een staat niet in staat of niet bereid is om zijn bevolking te beschermen, tot uiting komend in één van de vier genoemde misdrijven, schendt hij derhalve ook zijn beschermingsplicht ten opzichte van de internationale gemeenschap. Die neemt in dat geval die beschermingsplicht als het ware over van de staat die hierin heeft gefaald en gaat in diens plaat over tot de handhaving daarvan. Aanvankelijk met vreedzame middelen, maar als die onvoldoende blijken te zijn, ook - zij het als ultimum remedium - met militaire maatregelen.[7] En dit is precies wat inzake Libië is gebeurd,  aangezien het regime van Khadafi - de door de VR ingestelde maatregelen ten spijt - de eis tot beëindiging van het geweld tegen de burgerbevolking volkomen negeerde.

            In deze algehele verslechtering van de situatie vroeg de Arabische Liga op 12 maart, nadat zij had vastgesteld dat het regime van Khadafi zijn legitimiteit had verspeeld, om de instelling van een vliegverbod en ‘safe areas’ ter bescherming van de burgerbevolking. Ook de Conferentie van Islamitische Staten sprak zich in vergelijkbare bewoordingen uit. Hoewel China en Rusland zich aanvankelijk tegenstanders hadden betoond van een militaire interventie, in de vorm van het (afdwingen van) een vliegverbod of anderszins, zorgde het verzoek van de Arabische Liga voor een omslagpunt in het denken bij met name de Verenigde Staten. Tot dan toe hadden de Verenigde Staten weliswaar gesteld dat Khadafi moest terugtreden, maar het laatste waar zij op aanstuurden was een met militaire middelen afgedwongen regime change. Voor zover de Verenigde Staten al iets zouden ondernemen zou dat met mandaat van de Veiligheidsraad zijn en in de vorm van een multilaterale actie. Geheel tegen de verwachting van de Verenigde Staten in werd dit mogelijk als gevolg van de oproep van de Arabische Liga en het doortastende optreden van de Franse president Sarkozy. Op 17 maart nam de VR resolutie 1973 aan met tien stemmen voor en vijf onthoudingen (Brazilië, China, Duitsland, India en de Russische Federatie).  In de preambule van de Resolutie stelt dat VR dat hij het betreurt dat de Libische autoriteiten gefaald hebben in de naleving van Resolutie 1970, dat zij primair verantwoordelijk zijn voor de bescherming van Libische bevolking en geeft hij aan vastbesloten te zijn om de bescherming van burgers en ‘door burgers bevolkte gebieden’ te verzekeren, alsmede een snelle en onbelemmerde doorgang van humanitaire hulpverlening. Nadat hij vervolgens heeft bepaald dat de situatie in Libië nog altijd een bedreiging voor de internationale vrede en veiligheid vormt, eist hij, optredend onder Hoofdstuk VII van het VN-Handvest, de onmiddellijke instelling van een staakt-het-vuren en een compleet einde aan het geweld en aan alle aanvallen tegen en mishandelingen van burgers. In paragraaf 4 wordt vervolgens een uitdrukkelijke machtiging tot geweld verleend ter bescherming burgers. Tegelijkertijd wordt de aanwezigheid van een vreemde bezettingsmacht uitdrukkelijk uitgesloten. Dit om ‘Irak-achtige toestanden’ te voorkomen.  De paragrafen 6-12 handelen over de no-fly zone die eveneens tot doel heeft burgers te beschermen. De paragrafen 13-16 hebben betrekking op de handhaving van het wapenembargo en de paragrafen 19-21 ten slotte op de bevriezing van de financiële tegoeden van de Libische machthebbers.

            De inkt van Resolutie 1973 was nog niet droog of Franse gevechtsvliegtuigen stegen op richting Benghazi - de belangrijkste stad in handen van de opstandelingen met een kleine miljoen inwoners - en bombardeerden in een precisie bombardement tanks en ander wapentuig dat op het punt stond tegen de bevolking van Benghazi te worden ingezet. Khadafi had aangekondigd dat ieder huis in Benghazi zou worden doorzocht en dat er geen genade voor de bevolking zou zijn. Met het oog op het feit dat hij al vliegtuigen tegen de burgerbevolking had ingezet, moest zijn dreigement serieus worden genomen. De Franse bombardementen kwamen dan ook precies op tijd en waren in termen van het Slotdocument aan te merken als ‘collective action in a timely and decise manner’. De Franse actie heeft daarmee daadwerkelijk voorkomen dat er misdrijven tegen de mensheid werden gepleegd en vormt derhalve een schoolvoorbeeld van de toepassing van de responsibility to react in de praktijk.

            De rest van het verhaal is bekend. Nadat de VS de luchtafweer van het regime van Khadafi hadden uitgeschakeld, droegen zij de leiding over operatie ‘Odyssey Dawn’ over aan de NAVO en sindsdien lijkt de strijd tussen de rebellen en de aanhangers van Khadafi in een patstelling te verkeren. De discussie spitst zich nu toe op de vraag of de rebellen al dan niet van wapens moeten worden voorzien. Het moge duidelijk zijn dat dit in ieder geval naar de letter in strijd is met Resolutie 1973. Maar zelfs wanneer dit naar de geest niet zo zijn en de rebellen zouden worden bewapend en aan de overwinning geholpen dan nog zijn er nog vele vragen over het vervolg van de operatie. Dient de internationale gemeenschap het nieuwe bestuur bij te staan in het opbouwen van een democratische rechtsstaat? Is termen van de R2P-doctrine heeft de internationale gemeenschap naast een ‘responsibility to react’ ook een ‘responsibility to rebuild’?[8]  Hoe dit de iure of de morale ook moge zijn, duidelijk is dat de westerse staten, de Verenigde Staten voorop, zich op dit moment financieel en militair gezien geen nieuwe langdurige avonturen in andere landen meer kunnen permitteren. Dit alles neemt echter niet weg

dat de luchtbombardementen van de coalitie van staten en de NAVO als een belangrijk precedent kunnen worden aangemerkt inzake de toepassing van R2P.

III Kanttekeningen bij de Inzet van het Luchtwapen als Instrument ter Bescherming van Burgers

Hierbij moeten echter wel twee kanttekeningen geplaatst worden. De eerste is dat vraagtekens gezet kunnen worden bij het middel dat wordt ingezet om het beoogde doel - de bescherming van de burgerbevolking - te bereiken. Door van begin af aan de optie van grondtroepen uit te sluiten en exclusief te kiezen voor luchtbombardementen, dreigt een herhaling van het scenario dat zich in 1999 in Kosovo afspeelde. Indertijd startte de NAVO de ‘luchtcampagne’ in de veronderstelling dat Milosevic na een paar dagen zou inbinden, een staakt-het-vuren zou voorstellen en bereid zou zijn aan de eisen van de NAVO en de internationale gemeenschap te voldoen. Niets bleek minder waar te zijn: na vier weken van intensieve bombardementen had Milosevic nog altijd in het geheel niet gereageerd op de onderhandelingsvoorstellen van de Westerse leiders en de NAVO. Hierop besloot de NAVO dat de luchtacties geïntensifeerd zouden worden en het industriële complex, de media en de infrastructuur van de Federale Republiek Joegoslavië eveneens als legitieme doelwitten zouden worden beschouwd. Deze uitbreiding en intensivering leidde echter geenszins tot het gewenste gevolg. Integendeel: de Serviërs beschouwden de bombardementen, in tegenstelling tot wat de NAVO beweerde, wel degelijk als gericht tegen Servië en het Servische volk met als gevolg dat Milosevic’ populariteit weer toenam. En hoewel de NAVO trachtte te voorkomen dat er burgerslachtoffers zouden vallen onder de Servische bevolking, slaagde zij daar evenmin in.

            Een tweede belangrijke miscalculatie van de Westerse politici en NAVO-beleidsmakers was dat zij een achteraf zeer voor de hand liggende reactie van Milosevic niet (goed) hadden voorzien, te weten dat hij op het moment dat de bombardementen zouden beginnen een reden zou hebben om tot een algehele zuivering van Kosovo over te gaan. Op deze manier kon de zeer ongelukkige beeldvorming ontstaan dat de NAVO-bombardementen in plaats van een einde te maken aan de mensenrechtenschendingen en etnische zuiveringen van de Albanezen in Kosovo, juist tot een toename hiervan leidden. De wijze waarop de NAVO uitvoering aan de operatie gaf, leidde indertijd dan ook tot veel kritiek bij juristen, diplomaten en wetenschappers. Zo stelde John Swift in een artikel in de Internationale Spectator dat de NAVO niet eens een poging zou hebben ondernomen om consequent na te streven wat toch het officiële hoofddoel van de oorlog was: de bescherming van de Kosovaarse Albanezen: "de cijfers zijn tekenend 2.500 doden in de burgeroorlog in Kosovo vóór de NAVO-bombardementen, zo’n 10.000 volgens de eerste cijfers van de NAVO tijdens die 78 dagen; in het begin 230.000 Kosovaren die huis en haard hadden moeten verlaten; aan het eind 1,4 miljoen verdreven Kosovaren."[9]  Volgens hem heeft dit tot gevolg dat de oorlog niet alleen onrechtmatig was, maar ook in strijd met ethische principes. Hiermee bedoelt hij dat ethisch handelen zich niet alleen op goede bedoelingen kan baseren. Temeer niet nu het vermogen aanwezig was om die goede bedoelingen ook daadwerkelijk te realiseren. Doordat de NAVO slechts vanaf 5000 meter hoogte bombardeerde is de Kosovo-oorlog weliswaar de eerste in de geschiedenis geworden met nul doden aan de kant van een van de strijdende partijen, maar dit geschiedde wel tegen een hoge prijs: zesduizend gedode Kosovaren en een miljoen onder erbarmelijke omstandigheden verdrevenen Kosovaren, de groep in wier naam de hele beschermingsactie nu juist op touw was gezet. Dit gegeven in combinatie met het feit dat het vermogen om een grondoorlog te voeren bestond, maakt de NAVO-acties volgens Swift onzedelijk.[10] In dezelfde zin stelde professor Schrijver dat aan de NAVO-bombardementen veel haken en ogen kleefden en betwijfelde hij of er wel werd voldaan aan het proportionaliteitsvereiste, alsmede het effectiviteitsvereiste (meer leed gespaard dan veroorzaakt?) en tot slot het beginsel van de intentio recta (motieven overwegend van humanitaire aard?).[11]

            Op vergelijkbare wijze dreigen de huidige NAVO-acties in Libië, die - in tegenstelling tot de acties in Kosovo - weliswaar legaal zijn, alsnog hun morele legitimiteit te verspelen. Ook nu weer lijken de Amerikanen, Fransen en Engelsen het militaire instrument als middel ter bereiking van humanitaire doeleinden te hebben overschat. Khadafi lijkt zich weinig aan te trekken van de bombardementen, met als gevolg dat deze steeds heviger worden en niet langer louter militaire objecten tot doel hebben, wat op zijn beurt weer kan leiden tot verlies van legitimiteit. Een vergelijkbaar gevaar dreigt ten aanzien van de stadsguerilla die Khadafi zijn troepen in Misrata laat voeren. Doordat de regeringstroepen zich bewust in woonwijken opstellen en zich midden tussen de inwoners van deze dichtbevolkte stad bevinden is het vrijwel onmogelijk om met luchtbombardementen de bevolking te beschermen tegen de acties van de troepen van Khadafi. Het gevolg is dat het aantal burgerslachtoffers en het lijden van de bevolking alleen maar toeneemt. De NAVO bevindt zich ondertussen in een duivels dilemma: niets doen kan niet en wel iets doen helpt niets, sterker nog maakt de situatie waarschijnlijk alleen maar erger.

            Hier komt nog iets bij en dat is dat waar de NAVO-acties in Kosovo indertijd uitdrukkelijk tot doel hadden de Albanezen in Kosovo te beschermen, Resolutie 1973 spreekt van de bescherming van burgers en door burgers bevolkte gebieden in het algemeen, dus ook van de burgers in Tripoli die nog achter Khadafi staan. Dit heeft tot gevolg dat de NAVO-lidstaten zich in Libië heel weinig kunnen permitteren, teneinde niet het verwijt te krijgen in strijd met het mandaat van Resolutie 1973 te handelen. Is er een mogelijkheid om uit deze impasse te geraken? Hoewel de inzet van grondtroepen geen reële optie lijkt, sluit de tekst van Resolutie 1973 dit niet perse uit. In paragraaf 4 hiervan wordt aan de machtiging tot geweldgebruik ter bescherming van burgers weliswaar de beperkende voorwaarde verbonden dat dit niet gepaard mag gaan met een ‘vreemde bezettingsmacht’, maar deze formulering sluit het sturen van een snelle interventiemacht louter ter uitschakeling van Khadafi’s troepen in bijvoorbeeld Misrata op voorhand niet uit. Het doel van de bescherming van burgers wordt hiermee immers direct en aantoonbaar gediend, nu de rebellen hiertoe zonder hulp niet in staat blijken te zijn. Kortom, voor de legitimiteit van de NAVO-acties is het wel degelijk van belang of de humanitaire consequenties hiervan op de lange termijn naar de positieve kant van de balans doorslaan. En dit heeft op zijn beurt weer gevolgen voor de vraag of de interventie in Libië als gunstig precedent voor de toepassing van R2P zal worden beschouwd. Er staat dus heel wat op het spel.

IV The Responsibility to Protect en de Veiligheidsraad

De tweede kanttekening die moet worden gemaakt is dat zelfs wanneer de NAVO-acties achteraf de toets der kritiek in humanitaire termen kunnen doorstaan, één zwaluw nog geen zomer maakt. In Libië mag de internationale gemeenschap dan hebben ingegrepen op basis van R2P, maar in Syrië waar zich enigszins vergelijkbare toestanden lijken voor te doen,  moet een ingrijpen ter bescherming van de burgerbevolking uitgesloten worden geacht, aangezien het ondenkbaar is dat de Veiligheidsraad hieraan zijn toestemming zal verlenen. Naast Syrië, kunnen nog een aantal andere landen worden genoemd waar vreedzame demonstranten met geweld werden neergeslagen en soms ook neergeschoten en waarbij de kans eveneens uitgesloten moet worden geacht dat de Veiligheidsraad ooit het groene licht zal geven voor een militaire interventie voor humanitaire beschermingsdoeleinden. De Veiligheidsraad is nu eenmaal een politiek en geen juridisch orgaan en de belangen die de permanente leden in bepaalde landen hebben kunnen eenvoudigweg te groot zijn om met een dergelijk besluit in te stemmen. 

            De vraag dringt zich dus op of R2P ook kan voorzien in een militair optreden voor humanitaire beschermingsdoeleinden wanneer er weliswaar sprake is van misdrijven tegen de mensheid, oorlogsmisdrijven, genocide of etnische zuiveringen, maar de VR niet overgaat tot een machtiging tot geweldgebruik. Het moge duidelijk zijn dat de tekst van het Slotdocument hierop een negatief antwoord geeft. In het hierboven weergegeven citaat staat dat niet-vreedzame maatregelen door de Veiligheidsraad moeten worden genomen en dat deze in overeenstemming met het VN-Handvest moeten zijn, inclusief hoofdstuk VII. Hiermee wordt unilaterale militaire actie in naam van R2P expliciet uitgesloten. Een overgrote meerderheid van de leden van de Verenigde Naties was slechts onder de voorwaarde dat aan ieder militair optreden ter behartiging van R2P een besluit van de VR ten grondslag zou liggen, bereid zijn handtekening onder het Slotdocument te zetten. Het gevaar voor misbruik van de R2P-doctrine werd anders te groot geacht; met de oorlogen in Irak en Afghanistan (nog) in hun achterhoofd was dit derhalve niet zo’n vreemde gedachte.

V The Responsibility to Protect en Unilatere Militaire Actie ter Bescherming van Burgers

Des te opmerkelijker is het dat de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in zijn in 2010 verschenen rapport Nederland en de ‘Responsibility to Protect’ een pleidooi houdt voor het legaliseren van een militaire interventie voor humanitaire beschermingsdoeleinden ook in die situaties waarin de VR er niet in slaagt tot overeenstemming te komen. Het beginsel van ‘state of necessity’ (noodtoestand) zou in dat geval als juridische rechtvaardigingsgrond moeten dienen. Hoewel de International Law Commission een dergelijke interpretatie van de ‘state of necessity’ uitdrukkelijk uitsloot, omdat een beroep hierop niet is toegestaan in geval van een schending van een regel van dwingend volkenrecht (ius cogens ) zoals het geweldverbod, acht de AIV een dergelijke benadering te eenzijdig. Allereerst kan volgens de AIV slechts van het verbod van agressie gezegd worden dat dit een regel van dwingend volkenrecht is waar nooit van af mag worden geweken, maar dit geldt niet voor iedere vorm van geweldgebruik. Daarnaast vormt de verplichting tot het voorkomen van genocide eveneens een ius cogens norm welke bovendien een beroep op de noodtoestand kan rechtvaardigen.[12] In enkele opmerkelijke bewoordingen stelt de Adviesraad vervolgens: "De AIV is een voorstander van de ontwikkeling van een minder beperkte interpretatie van de state of necessity, die het mogelijk maakt dat binnen het internationale recht ruimte geschapen wordt om in geval van uitzonderlijke nood met geweld in te grijpen in RtoP-situaties, zelfs als hiertoe een VR-mandaat ontbreekt. Hiermee zou het spanningsveld tussen legaliteit enerzijds en legitimiteit anderzijds, dat nu aan het ontstaan is en dat de AIV onwenselijk acht, op den duur kunnen worden weggenomen."[13]

De achtergrond van deze laatste zinsnede moet gezocht worden in het eerdergenoemde ICISS-Rapport waarin werd gesteld dat in R2P-situaties waarin een staat of groep van staten wil ingrijpen om hieraan een einde te maken en waarin een meerderheid van de leden van de VR dit eveneens wil, maar door (dreigend) gebruik van het vetorecht van een van de permanente leden er niet in slaagt om hieraan toestemming te verlenen, een dergelijke actie toch legitiem kan zijn. Hiervoor dient dan wel aan de volgende (legitimiteits)voorwaarden te worden voldaan: er moet een rechtvaardig doel (just cause) voor de interventie zijn (dit kan zijn een grootschalig verlies van mensenlevens of grootschalige etnische zuive­ringen); de interveniërende staat(en) moet(en) de juiste intentie heb­­ben (right intention); de interventie moet een laat­ste redmiddel zijn (last resort), dat wil zeggen dat alle vreedzame middelen moe­ten zijn uitgeput; de ingezette middelen moeten proportioneel zijn (proportional means); en er moet een redelijke kans zijn dat de interventie ook tot een daad­­werkelijke beëindiging van de mensenrechtenschendingen leidt (reasonable prospects).[14] Een dergelijke benadering brengt inderdaad met zich mee dat een bepaalde militaire interventie voor humanitaire beschermingsdoeleinden die aan al de genoemde vereisten voldoet weliswaar legitiem kan zijn, maar toch als illegaal moet worden beschouwd. Ik ben het met de AIV eens dat dit een onwenselijke situatie is. Het belangrijkste nadeel van de benadering ‘illegaal maar wel legitiem’ is dat deze, door gedrag te accepteren dat in strijd is met fundamentele beginselen van internationaal recht, niet alleen zal leiden tot een afname van respect voor het Handvest en een erodering van het geweldverbod, maar uiteindelijk zelfs tot een aantasting van het systeem van internationaal recht als zodanig: "Tolerating technically unlawful uses of force, even for altruistic reasons, sends the dangerous message that Article 2(4) contains unwritten exceptions that might justify the unilateral use of force even in the absence of self-defence, thereby lending credence to the assertion that politics is what really counts in international relations."[15]

VI Bij wijze van Conclusie

Juist omdat in situaties van genocide of massale slachtpartijen een beroep op de internationale gemeenschap om in te grijpen zal blijven worden gedaan, verdient het de voorkeur om het voorstel van de AIV serieus te nemen. Immers, in lang niet alle gevallen waarin de ‘wereldpublieke opinie’ vindt dat we niet afzijdig kunnen blijven, zal de VR tot overeenstemming kunnen komen. In dat geval zal vanwege de humanitaire imperatief (‘er moet iets gedaan worden’) toch weer de discussie losbarsten of R2P ook unilateraal gebruik van geweld ter bescherming van mensenrechten kan rechtvaardigen. Het antwoord dat dit juridisch niet is toegestaan, maar onder bepaalde voorwaarden toch legitiem is, bevredigt niet. Mocht de situatie in Syrië derhalve dusdanig uit de hand lopen dat er overduidelijk sprake is misdrijven tegen de mensheid en (een deel van de) internationale gemeenschap zou besluiten - niettegenstaande een impasse binnen de VR - om toch over te gaan tot een militaire interventie voor humanitaire beschermingsdoeleinden, dan zou mijn voorstel zijn dat Nederlandse regering een eventuele Nederlandse deelname hieraan in het kader van R2P  rechtvaardigt met een beroep op het beginsel van (humanitaire) noodzaak of noodtoestand.

[1] Dit vormt een meer uitgebreide en enigszins gewijzigde versie van een artikel dat verscheen in het tijdschrift Vrede en Veiligheid (40) 2011 onder de titel ‘Libië en de Responsibility to Protect’.

[2] Zie S/RES/1973, 17 March 2011 en S/RES/678, 29 November 1990.

[3] International Commission on Intervention and State Sovereignty, The Responsibility to Protect, Ottowa: International Development Research Centre 2001 (hierna ICISS-rapport).

[4] Zie voor een recent voorbeeld het rapport van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV), Nederland en de ‘Responsibility to Protect’. De verantwoordelijkheid om mensen te beschermen tegen massale wreedheden. No. 70, Den Haag, Juni 2010, p. 11-18.

[5] A/RES/60/1, 24 October 2005, p. 30, par. 138-139.

[6] Zie S/RES/1970, 26 February 2011.

[7] Zie uitgebreid hierover G. Molier, ‘Humanitarian Intervention and The Responsibility to Protect after 9/11’, Netherlands International Law Review (LIII) 2006, p. 37-62.

[8] Voor een juridische analyse van de responsibility to rebuild als onderdeel van de responsibility to protect doctrine, zie G. Molier ‘Rebuilding after Armed Conflict: Towards a Legal Framework of The Responsibility to Rebuild or a Is Post Bellum?’, in: G. Molier & E. Nieuwenhuys (eds), Peace, Security and Development in an Era of Globalization, Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers 2009, p. 321-328.

[9] J. Swift, ‘De Oorlog in Kosovo en de leer van de humanitaire interventie’, Internationale Spectator (LIV) 2000, p. 244.

[10] Idem, p. 246.

[11] N. Schrijver, ‘Soevereiniteit versus humaniteit. Het hek raakt van de dam.’, Internationale Spectator (LIV) 2000, p. 229.

[12] Rapport Nederland en de ‘Responsibility to Protect’ (2010), p. 52. In mijn proefschrift heb ik indertijd al een vergelijkbaar pleidooi gehouden voor het noodzaakbeginsel van art. 25 van de Artikelen inzake Staatsaansprakelijkheid als potentiële juridische rechtvaardigingsgrond voor het gebruik van geweld ter bescherming van fundamentele mensenrechten zonder machtiging van de Veiligheidsraad. Zie in dit verband G. Molier, De (on)rechtmatigheid van humanitaire interventie. Respect voor staatssoevereiniteit versus bescherming van mensenrechten?, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2003, p. 343-363.

[13] Rapport Nederland en de ‘Responsibility to Protect’ (2010), p. 52.

[14] ICISS-rapport, p. 32-37.

[15] M.L. Burton, ‘Legalizing the sublegal: a proposal for codifying a doctrine of unilateral humanitarian intervention’, The Georgetown Law Journal (85) 1996, p.