Het Rijnlandse model revisited?

Civis Mundi Digitaal #7

door Cock Hazeu

Het Rijnlandse model revisited?[1]

C. A. Hazeu*

1. Inleiding

De kredietcrisis die de Westerse wereld[1] najaar 2008 trof, en de financieel-economische crisis die ermee inzette, trillen nog steeds na. In Europa dreigen de PIGS-landen (Portugal, Ierland, Griekenland, Spanje) bankroet te gaan, tenzij de andere Europese landen (en dus: burgers) uit solidariteit ruimhartig de portemonnee trekken om dat af te wentelen. Maar ook al die andere landen hebben de harde terugval in nationale welvaart als gevolg van de kredietcrisis nog steeds te verwerken, terwijl in die landen bovendien sterk nationalistische kiezersgroepen zijn opgekomen (die Finland willen ‘teruggeven’ aan de Finnen, etc; u herkent het vast wel.....). Ook los van bijstand aan de ‘zwakke EU-broeders’ moet er dus overal bezuinigd worden op de overheidsfinanciën, en moeten de bestuurlijke elites dat verdedigen tegenover een onwillige bevolking die part noch deel heeft gehad aan de oorzaken van die problemen.

Een les uit de kredietcrisis is: minder geloof en blind vertrouwen te koesteren in marktkrachten en autonome ontwikkelingen. Internationaal (Basel III-akkoord over aan banken te stellen kapitaalseisen; nieuwe EU-toezichthouders) en nationaal wordt het toezicht op financiële markten en instellingen verscherpt. We willen geen bankvergunningen meer voor dubieuze banken, of ze nu uit IJsland (IceSave) of uit Wognum (DSB) komen. In Nederland vinden we dat De Nederlandsche Bank (DNB) als toezichthouder tekort is geschoten (Parlementair Onderzoek Financieel Stelsel 2010) en wordt er aan een betere governance van DNB gewerkt, o.a. door meer en beter ‘toezicht op toezicht’ te organiseren (Hazeu 2011).[2]

Dit zijn eerste, op zich al niet eenvoudige, maar nog tamelijk praktische gevolgtrekkingen uit de kredietcrisis. Maar de gebeurtenissen hebben ook een meer fundamenteel debat doen oplaaien over de ideologische onderstroom die heeft geleid tot de crisis, met name een te ver doorgegroeid vertrouwen in het kapitalistische model, en bijbehorende mechanismen van zelfcorrectie op markten. Er is dus ook een ideologische ‘herbronning’ gaande: wat zijn ook al weer de bindende waarden en wortels in de gemeenschappen waarin we werken en leven? Dit debat speelt bij uitstek in Europese landen waar de doorontwikkeling van de EU toch al heeft geleid tot een gevoel van identiteitsverlies. Vandaar ook de momentele belangstelling voor andere mogelijke modellen van sociaal-economische ordening van de samenleving.

Een specifieke menging van kapitalisme en gemeenschapszin werd bijvoorbeeld van oudsher vorm gegeven in het ‘Rijnlandse model’. Wellicht was en is dat model zo gek nog niet? In de aftershock van de kredietcrisis is duidelijk geworden dat een te weinig gebreidelde marktwerking zeer schadelijk kan zijn. Vandaar dat we nu zoeken naar meer en betere controles, begrenzingen en countervailing powers. Een goede reden om nog eens stil te staan bij dat Rijnlandse model: wat verstaan we eronder? En waarom moeten we het er nu over hebben? Is het nog actueel? Welke instituties en mechanismen ervan zouden we (weer) goed kunnen gebruiken?

2. Opkomst en verheerlijking van het Angelsaksische model

Door de voortgaande globalisering, welvaartsgroei en schaalvergroting is wereldwijd al decennialang een proces gaande van opschuiving van economische en maatschappelijke ordes richting het ‘Angelsaksische model’. Dat Angelsaksische model komt er - ultrakort gezegd - op neer komt dat markten het moeten ‘doen’ en overheidsinterventies, ja zelfs ‘de overheid’ als zodanig, suspect zijn. Verder gaat die overheid ook zèlf steeds meer werken vanuit een marktideologie, met in zijn beleidsprogramma’s steeds meer nadruk op prikkels, incentives, beloningen en straffen, als regel van financiële aard. Kortom, de overheid die de burger niet meer primair benadert als burger en waarden uitdraagt en op die basis communiceert met zijn burgers, maar een overheid die burgers benadert als een economische entiteit: als klant, consument, of producent, en op wier calculerende instelling wordt ingespeeld.

In een globaliserende economie hebben nationale overheden minder aangrijpingspunten om doelmatig beleid tot stand te kunnen brengen. Voor overheden nemen de ‘transactiekosten’ (de kosten om iets tot stand te brengen, buiten de directe productiekosten om) van hun activiteiten toe; op markten is de tendens dat de transactiekosten daar afnemen.‘De overheid’ wordt dus relatief minder efficiënt; ‘de markt’ een relatief efficiënter ordeningsmechanisme (Hazeu 2007, p. 48). Dat is een feitelijke ontwikkeling; geen ideologisch uitgangspunt of vooringenomenheid. Die ontwikkeling vormt de belangrijkste aandrijver van de verschuiving naar het Angelsaksische ordeningsmodel en de terugsnoei[3] van verzorgingsstaten die nu al dertig jaar gaande is. Die verschuiving is geleidelijk gegaan, maar is niettemin te zien als een radicale breuk met de sterk sociaal-democratische vigeur waarmee de opbouw van verzorgingsstaten gepaard is gegaan.

Die verschuiving naar het Angelsaksische model, al eind jaren zeventig begonnen, kreeg in 1989 een versnelling na de ‘val van de Muur’. De Midden- en Oost-Europese landen, die zich eindelijk ontworsteld hadden aan de communistische staatsideologie en -praktijk, kon en kan het sindsdien niet kapitalistisch genoeg zijn. Pas geleidelijk aan begint men ook daar de nadelen in te zien van een ongebreideld kapitalisme. En verder zijn deze landen nu - in merendeel - opgenomen in de Europese Unie, die vele eisen oplegt aan het economisch beleid, milieubeleid, mensenrechten, etc. Onder die invloed vindt er nu een iteratief proces van matiging plaats: zoals het communisme z’n einde heeft gevonden, lijkt ook het superkapitalisme op z’n retour: het wordt een marktmodel, met EU-bureaucratische controles en begrenzingen, en een vooralsnog zwakke vorm van democratie, burgerschap en middenveld.

Die nu ruim vier decennia gaande tendens naar het Angelsaksische model is geen rechte lijn - zoals er geen enkele rechte lijn bestaat in de maatschappelijke werkelijkheid. Zo kwamen, om die teneur bij te buigen, eind jaren negentig Clinton en Blair en hun ideologen met de mogelijkheid van een alternatieve ordening tussen kapitalisme en staatssocialisme. Met name Anthony Giddens (1998) introduceerde de ‘derde weg’ - die soms werd gepresenteerd als ware het een volledig nieuw concept! Nog afgezien van het feit dat alle bestaande praktijken van maatschappelijke en economische ordening zich ergens tussen de twee uiterste archetypen van kapitalisme en staatssocialisme in bevinden[4], was die middenvorm als archetype al lang eerder geconceptualiseerd in het Rijnlandse model van het naoorlogse West-Duitsland. Ook in de andere landen van het Europese continent had en heeft dat ‘model’ varianten; in Nederland is - nadat die term in 1997 in The Economist gemunt was - ingeburgerd geraakt om te spreken van het ‘poldermodel’. Daarvoor heette het ‘overlegeconomie’, waarmee we het zelfde bedoelen. Het ‘polderen’ benadrukt in de sociaal-economische ordening het belang van overleg tussen ‘sociale partners’, en van die ‘partners’ met de regering. Er spreekt in ieder geval een hang uit naar (1) consensus, en (2) eufemistisch taalgebruik.

3. Het Rijnlandse model

Kenmerkend voor het Rijnlandse model is de nadruk op de eigen positie van het ‘middenveld’ en groepsgebonden structuren van solidariteit: via kerken, vakverenigingen, scholen, woningbouwverenigingen en andere corporatieve structuren. Het Rijnlandse model is ook wel neergezet als "kapitalisme met een menselijk gezicht". Ik wil het in deze bijdrage echter niet overdreven idealiseren, als het antwoord tegen individualisering, materialisme en ongebreideld winstbejag. Ik houd het er op dat corporatistisch getinte structuren functies hebben in een samenleving, maar ook disfuncties kunnen hebben of krijgen. Maar nu zoeken we tegenwichten voor te veel liberalisme en marktgeloof dat ernstig schadelijk is gebleken, en in dat kader valt er mogelijk wat te leren van het Rijnlandse model.

Het Rijnlandse model heeft niet voor niets die benaming: het eerst en het sterkst is deze tussenvorm van ordening tot ontwikkeling gekomen in Duitsland. Vermoedelijk moeten we dat verklaren uit het gegeven dat in Duitsland pas laat in de geschiedenis een sterke staat tot ontwikkeling kwam en al voordien meer kleinschalige sociaal-cohesieve structuren in de vele vorstendommen tot ontwikkeling waren gekomen. Al uit de tijd van Bismarck - die algemeen wordt beschouwd als embryonaal begin van het continentale type verzorgingsstaat  -was het idee dat een landheer een zorgplicht had voor ‘zijn mensen’- al was die nog zo karig, zeker naar huidige maatstaven gemeten. Bismarck probeerde de opkomende arbeidersklasse monddood te maken, enerzijds door socialistische partijvorming te verbieden (de ‘socialistenwetten’), maar tegelijkertijd met eerste sociale wetgeving te komen op het gebied van gezondheidszorg, arbeidsomstandigheden en onderwijs (vgl. De Swaan 1993). Aan het eind van de negentiende eeuw kwam ook de eerste sociale verzekering voor werknemers tot stand, in de vorm van een regeling van het beroepsrisico (risque professionel) van invaliditeit, ziekte en werkloosheid, en bedoeld om de arbeiders te verzoenen met het kapitalistische systeem. Die ontwikkeling onder Bismarck van organisatie van groepsgebonden solidariteit ten gevolge van de risico’s van opkomende industrialisatie was dus niet ingegeven door een enorm idealisme. De opkomst van corporatieve structuren diende vooral om opstand, onrust en onvrede te voorkomen, en een opkomend socialisme, vakbonden en een trek naar de industriesteden de wind uit de zeilen te nemen.

Na de oorlog is die ontwikkeling richting de moderne Duitse verzorgingsstaat verder opgestuwd en geherideologiseerd in de Duitse politieke orde; zie ook het eerdere artikel van Moerman (2010) in dit blad. Toen ging het ook pas het ‘Rijnlandse model’ heten, verwijzend naar Bonn, aan de Rijn, als hoofdstad vanaf 1949 van het nieuwe West-Duitsland.

Het Rijnlandse model heeft met name betrekking op de volgende drie aspecten van de economische en maatschappelijke ordening:

• - De programma’s van de verzorgingsstaat en de manier van effectuering, met een belangrijke rol voor de middenveldorganisaties;
• - De manier waarop de belangrijke maatschappelijke actoren met elkaar omgaan, gericht op overleg, verzoening, ‘landsvrede’;
• - De manier waarop ondernemingen worden bestuurd, waarbij de bestuurders rekening houden met de belangen van alle belanghebbenden bij de onderneming. Dat wil zeggen: niet het shareholdersmodel maar het stakeholdersmodel.

4. Het Rijnlandse model opgeschaald tot het continentale model

De na de oorlog gemunte term ‘Rijnlandse model’ krijgt een tweede leven vanaf 1990, maar dan wordt de betekenis verruimd en vergroofd tot het ‘continentale model’. Dat is op zich zo gek nog niet, want na de oorlog hadden zich overal in Europa verzorgingsstaten ontwikkeld. Tussen Duitsland, Frankrijk, Nederland, Italië, etc. zijn er natuurlijk vele verschillen in de wijze van uitvoering en organisatie, maar gekeken naar het hele palet van gedekte risico’s kan er inderdaad gesproken worden van één type continentale verzorgingsstaat, en loopt ook het totale beslag van verzorgingsstatelijke uitgaven op het nationaal inkomen niet sterk uiteen.

Die nieuwe opgang van het Rijnlandse/continentale model is met name het gevolg van het werk van de Deense, in Barcelona werkzame, socioloog Esping-Andersen, die in een aandachttrekkende studie (1990) drie typen verzorgingsstaten tegenover elkaar zette: (1) het liberaal-Angelsaksische, (2) het sociaal-democratische/Skandinavische, en daar tussenin (3) het corporatistische/continentale. Later bedacht hij nog dat hij niet helemaal uitkwam met deze driedeling en onderscheidde hij apart nog de Zuid-Europese verzorgingsstaat als vierde model.

Zoals gezegd, is dit een grovere benadering, want daarmee worden de verzorgingstaten van Duitsland en die van Frankrijk en andere Europese landen op één hoop geveegd en raken we het gezicht op de genuanceerde, historisch bepaalde verschillen tussen Duitsland, Frankrijk en andere continentaal-Europese landen kwijt. Juist op dit aspect van het werk van Esping-Andersen is de nodige kritiek gekomen. Zijn drie (of vier) ideaaltypen hebben een intuïtieve eenvoud en juist dat heeft geresulteerd in relatief veel navolging in de wetenschappelijke wereld op dit terrein. Maar in de hedendaagse praktijk zijn zijn labels nog maar beperkt herkenbaar: over de jaren heen zijn verzorgingsstaten verder geëvolueerd, hebben van elkaar geleerd, hebben ook geleerd van de disfuncties van hun eigen meest typerende mechanismen, en zijn daardoor meer op elkaar gaan lijken en dus steeds lastiger met een ideaaltypisch label aan te duiden. Kortom, Esping-Anderson’s indeling staat te zeer op gespannen voet met de hybriditeit van de werkelijkheid om nog functioneel te kunnen zijn in de ordening van ons denken.[5] Zonder veel moeite kun je bijvoorbeeld in de Nederlandse verzorgingstaat continentale, maar ook Skandinavische en Angelsaksische elementen aanwijzen.

Verder is Esping-Andersen vooral gericht geweest op het typeren van verschillende verzorgingsstaten; hij heeft wat minder aandacht voor de twee andere aspecten van economische en maatschappelijke ordening: de wijze van sociaal-economische besturing van de samenleving (veel overleg versus veel conflict), en binnen het bedrijfsleven (stakeholders versus shareholders).

5.    Conclusie:  veranderde condities

Het Rijnlandse model revisited, oftewel: wat vonden we vroeger als kinderen leuk bij ome Dirk en tante Janny op visite? Wat kunnen we ervan hernemen? Wat kunnen we leren voor de verhoudingen van nu? Maar de essentie is: de visite wordt niet overgedaan. ‘Vroeger’ is niet meer; de wereld is blijvend veranderd en verandert verder. Het is dan ook weinig vruchtbaar om het Rijnlandse model anno nu - kredietcrisis of geen kredietcrisis - als compleet alternatief voor de bestaande economische en maatschappelijke ordening te denken. Immers, de verhoudingen in de wereld en in landen en wat daar tussen zit (Europese Unie!) zijn fundamenteel veranderd door voortgaande processen van ICT, globalisering, schaalvergroting en groei van de wereldbevolking.

Maar de kredietcrisis moet als ‘leermoment’ zeker aangegrepen worden: never waiste a good crisis! Samenlevingen leren immers maar beperkt en eigenlijk alleen naar aanleiding van ernstige crises. Dàn is men bereid te reflecteren over de toekomst, en op grond daarvan meer fundamentele besluiten (zoals bijvoorbeeld de verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd) te nemen (Hazeu 2010a). Hoofdles uit de kredietcrisis is dat marktwerking geen onbeperkte ruimte moet krijgen, maar altijd begeleid moet worden met instituties van gepaste begrenzing en intoming. Dit soort mechanismen zijn er niet vanzelf, maar moeten steeds gesteund en georganiseerd worden. Het is nu dus vooral een zoeken naar meer en betere controles en begrenzingen, en het versterken van countervailing powers in onze economische orde zoals we hem nu hebben. Mogelijk kan daarbij ook geleerd worden van het Rijnlandse model, een beetje. Want het Rijnlandse ‘model’ komt niet van de tekentafel (in die betekenis is het helemaal geen model), maar is naar het volle leven geschetst. En de condities waaronder het Rijnlandse ‘model’ destijds kon ontstaan en floreren, zijn er nu niet meer. Een belangrijk kenmerk van het Rijnlandse model is dat het daarin draait om kleinschaliger verbanden, van werelden waarin mensen elkaar kennen en herkennen, en er een soort ‘natuurlijk’ vertrouwen in elkaar bestaat en wordt bevestigd. Vertrouwen in het sociale verkeer, maar dat ook enigszins doorstraalt naar het economische verkeer. Dat type vertrouwen - dat transactiekosten reduceert, zeggen institutioneel-economen dan - is niet eenvoudig te organiseren of na te bootsen in onze huidige orde die veel opener en internationaler van aard is. Doordat we niet op dat vertrouwen uit meer kleinschalige verbanden kunnen terugvallen, zijn nu ter breideling van het marktmechanisme vooral toezicht en (nationale, Europese en wereldwijde) toezichthouders van belang om gewenst maatschappelijk en economisch gedrag te bewerkstelligen. Als voorbeeld heb ik hiervoor al aangegeven hoe internationaal - Basel III-akkoord (hogere kapitaalreserves banken), nieuwe EU-toezichthouders - en nationaal het toezicht op het terrein van financiële instellingen en markten is en wordt verscherpt, als lering uit de kredietcrisis.

Als de kredietcrisis één ding leert, is het dat we niet terug kunnen naar vertrouwen (hoe mooi dat ook zou zijn), maar dat in een wereld waarin de verbanden van opereren grootschaliger en onpersoonlijker zijn, vooral een gepast wantrouwen goed vorm moet worden gegeven.

Een belangrijke les daarbij uit het Rijnlandse model kan zijn dat zijn werkzaamheid is ingebed in een omgeving van goed ontwikkeld burgerschap. Dit punt is van belang omdat te onzent steeds meer economische ordeningsmacht is verschoven naar de Europese Unie. Maar van een Europees burgerschap en een sterk vertegenwoordigend Europees Parlement is nauwelijks sprake. Het werken aan Europees burgerschap is een belangrijke opgave voor de naaste toekomst, want het ‘project Europa’ kan niet alleen gedragen worden door enkele toppolitici, Europese technocraten en een actief Gerechtshof in Luxemburg. Aan het democratisch deficit en het deficit aan Europees burgerschap zal hard gewerkt moeten worden. Als dat lukt, zullen we later kunnen zeggen dat de kredietcrisis en de voorbeelden van (bijna)bankroet in diverse EU-landen een blessing in disguise is geweest! En misschien kunnen we dan ook nog zeggen iets van het Rijnlandse model geleerd te hebben.

*dr.mr. C.A. Hazeu (Bureau voor Institutioneel-Economisch onderzoek en Advies; IEOA) is algemeen en institutioneel econoom (EUR) en master staats- en bestuursrecht (UL).

Literatuur

Esping-Andersen, G. (1990) The three worlds of welfare capitalism, Cambridge: Polity Press

Giddens, A. (1998) The third way: the renewal of social democracy, Cambridge: Polity Press

Hazeu, C.A. (2007) Institutionele economie. Een optiek op organisatie- en sturingsvraagstukken, Bussum: Coutinho, tweede, herziene druk

Hazeu, C.A. (2010) Zeven misvattingen over solidariteit, herverdeling, verzorgingsstaat en de rol van de overheid, in: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (red. Michiel Blom en Dirk Scheele), Het profijt van de solidariteit. Draagvlak voor herziening in het stelsel van werk en inkomen, Den Haag: Ministerie van SZW, pp. 137-147

Hazeu, C.A. (2010a) Overheidsbeleid en toekomst, Openbaar Bestuur, Tijdschrift voor Beleid, Organisatie en Politiek, jrg. 20, nr. 5, pp. 25-29

Hazeu, C.A. (2011) De crisis, de bank en de wet, Tijdschrift voor Overheidsfinanciën, jrg. 43

Moerman, P. (2010) De huidige crisis in Rijnlands c.q. ordoliberaal perspectief, Civis Mundi, december 2010

Parlementair Onderzoek Financieel Stelsel (2010) Verloren krediet, Rapport Commissie-De Wit, Kamerstukken II, 2009/10, 31 980, nrs. 3-4

Swaan, A. de (1993) Zorg en de staat. Welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in Europa en de Verenigde Staten in de nieuwe tijd, Amsterdam: Bert Bakker

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2011) Markt, staat en samenleving (te verschijnen)

[1] Met dank aan mr. L.T.A. Rutges voor zijn nuttig commentaar bij een eerdere versie.

[1] Let wel: landen als China, Vietnam en andere Aziatische landen hebben weinig last gehad van de kredietcrisis gehad. Ze zijn - tot op heden - doorgegaan met sterk te groeien.

[2] Verder springt in het oog dat twee vertrouwde topambtenaren van Financiën afgelopen jaar zijn benoemd als topbestuurder bij de belangrijke financiële toezichthouders: prof. Klaas Knot bij DNB en dr. Ronald Gerritse bij de Autoriteit Financiële Markten.

[3] Hedendaagse beleidsmakers hebben een voorkeur voor het eufemisme ‘hervorming’.

[4] Ook in het zo in de markteconomie gelovende Verenigde Staten bedraagt de collectieve sector van de economie (defensie, publiek onderwijs, publieke gezondheidszorg, etc.) meer dan 35 procentpunt van het nationaal inkomen.

[5] Later heeft Esping-Andersen zelf ook afstand genomen van zijn categorisering.