Referendum en volksinitiatief als correctie op tekortkomingen representatieve democratie

Civis Mundi Digitaal #9

door Wim Couwenberg

Referendum en volksinitiatief als correctie op tekortkomingen representatieve democratie

Wim Couwenberg

Versterking democratische component representatieve democratie

In een groot aantal democratieën tracht men de tekortko­mingen van de representatieve democratie te corrigeren door bepaalde elementen van directe democra­tie, zoals direct gekozen gezagsdragers, referendum, volksinitia­tief en zogenaamde mandaatsstemmingen[i] daarin als complement op te nemen om zodoende de democratische component ervan te versterken en wel in een viertal opzichten:

door burgers met de introductie van referendum en/of volksinitiatief op concrete wijze bij het overheidsbeleid te betrekken en daarmee in concreto op hun politieke verantwoordelijkheid als staatsburger aan te spreken;

door de bestaande instituties van de representatieve democratie op die manier responsiever te maken; door het publieke debat over bepaalde besluiten die het leven van burgers rechtstreeks raken met behulp hiervan te stimuleren;

en door met een correctief referendum een nieuw democratisch controle-element toe te voegen aan het liberaal-democratische systeem van checks and balances, namelijk in de relatie tussen kiezers en gekozenen.

Aan dat laatste is te meer behoefte nu de media door allerlei factoren - concentratietendens in de media, commerciële invloeden, te weinig kritische afstand van de journalistiek ten opzichte van politiek-bestuurlijke elites e.d. - in hun democratische waakhondfunctie niet zelden tekort schieten. Daar komt bij dat het democrati­sche verantwoordingsbeginsel, - de openbare verantwoording van het beleid dat door politieke elites in naam van het volk gevoerd wordt -, in de relatie tussen kiezers en gekozenen onvoldoende tot zijn recht komt. Verkiezingen voor vertegenwoor­digende lichamen kenmerken zich steeds meer door het op uitgekiende wijze verkopen van politieke leiders, programma’s en partijen aan de kiezers in plaats van een zakelijke verantwoording van het gevoerde en te voeren beleid.

De meeste westerse democratieën kennen een of andere vorm van directe democratie. Een van de schaarse uitzonderingen daarop is Nederland. Daar stuit alles wat zweemt naar directe democratie op principieel verzet. Democratie pleegt men daar nog altijd te vereenzelvigen met representatieve democratie. Dat heeft het karakter gekregen van een politiek dogma om het beleid van politieke elites zodoende af te schermen tegen interventies van burgers aan de basis. Vandaar dat over het referendum in dit land veelal geen discussie op intellectueel verantwoord niveau te voeren valt. In de geest van de verdragstheorie van Althusius zoals gefor­muleerd in diens Politica methodici digesta (1603) geldt de politieke en maatschappelijke regentenklasse hier nog altijd als de natuurlijke drager van de volks­soevereiniteit en wordt de uitoefening ervan daarom tot de exclusieve verantwoorde­lijkheid van die regentenklasse gerekend. Dat is ook de reden waarom volkssoevereiniteit als democratisch grondbeginsel in de Nederlandse grondwet nog steeds niet erkend is. Dat is daarom zo opmerkelijk, omdat het haaks staat op de egalitaire traditie als een van de stijlkenmerken van de Nederlandse identiteit. Opmerkelijk is dat de linkerzijde van de Nederlandse politiek tot nu toe niet geneigd is in de geest van die traditie een lans te breken voor die grondwettelijke erkenning en zich daar sterk voor te maken.

Bij die gangbaar geworden opvatting van democratie als identiek met representatieve democratie en afwijzing van het referendum als consequentie daarvan, ziet men wel over het hoofd dat Nederland sinds de grondwetsherziening van 1848 een systeem van grondwetsherziening kent waarin een verplicht grondwetsreferendum is ingebouwd via ontbinding van de volksvertegenwoordiging na eerste lezing, waarna die beoogde herziening aan de kiezers ter beoordeling wordt voorgelegd. Die volksraadpleging is echter na invoering van het algemeen kiesrecht in 1917 tot een paskwil gemaakt door verkiezingen over grondwetswijzigingen te laten samenvallen met periodieke Tweede Kamerverkiezingen.

2.5.2 Kritische terugblik op in Nederland gevoerde discussie

Bij een kritische terugblik op de discussie over het referendum zoals die in Nederland sinds de jaren ’80 opnieuw gevoerd is, valt een aantal dingen op, bijvoorbeeld de herhaling van allerlei argumen­ten die indertijd tegen het algemeen kiesrecht werden aangevoerd, zonder dat dit verwondering wekt. In plaats van op de centrale vragen van de democratische theorie en praktijk in te gaan die hierbij in het geding zijn, spitst die discussie zich veelal toe op detailproblemen die bij de toepassing van het referendum kunnen rijzen. De praktische problemen waartoe die toepassing kan leiden, worden breed uitgemeten tegen de achtergrond van een geïdealiseerde voorstelling van de representatieve democratie. Men kijkt daarbij ook niet verder dan de nationale neus lang is. Zo blijven tegenstanders hardnekkig beweren dat het referendum niet valt in te passen in een parlementaire democratie. Maar ettelijke landen - o.a. Denemarken, Australië, Nieuw-Zeeland, Italië, Ierland, Noorwegen, Zweden, Griekenland en Spanje - hebben het referendum allang probleemloos ingevoerd als complement van hun parlemen­taire stelsel.

Bij de bestrijding ervan duiken ook telkens andere argumenten op, al naargelang de inzet van de discussie. Pleit men voor een raadplegend referen­dum, dan doet men moeilijk over de vraagstelling en bagatelliseert men zo’n vrijblijvende raadpleging als een fopspeen voor de kiezers. Stelt men een correctief beslissend referendum voor, zoals het paarse kabinet-Kok dat deed in het voetspoor van de staatscommissie-Biesheuvel die dat in de jaren tachtig op de politieke agenda geplaatst had, dan kan men niet langer opponeren tegen een niet-objectieve vraagstelling, maar dan is weer het bezwaar dat het electoraat niet kiezen kan tussen alternatieven en slechts ja of neen kan zeggen tegen een bepaald besluit. Als men dit bezwaar wil ondervangen door degenen die zo’n referendum aanvragen het recht te geven zelf een alternatief voor het desbetreffende besluit voor te stellen en dat tegelijk met dit besluit aan de kiezers voor te leggen, is het op zijn beurt zo’n recht van volksinitiatief dat men niet pruimen kan.

Referendum Europese grondwet

Vooralsnog is het afgezien van het in de kiem gesmoorde grondwetsreferendum, niet gelukt de representatieve democratie in Neder­land op nationaal niveau aan te vullen met de introductie van een adviserend of correctief beslissend referendum. Toch is dat het meest voor de hand liggende middel ter bestrijding van de kloof tussen de politieke klasse en de burgers die inherent is aan een representatieve democratie. Een heel goed onderwerp om ervaring op te doen met zo’n volksraadpleging was enkele jaren geleden de Wet op de Orgaantransplantatie. Die kwestie raakt niet alleen alle burgers rechtstreeks, maar is bovendien een onderwerp waar zij op zinnige wijze over kunnen oordelen.

In plaats van kiezers over dergelijke begrijpelijke onderwerpen te raadplegen, is er op 1 juni 2005 op nationaal niveau plotsklaps een adviserend referendum gehouden over het al of niet goedkeuren van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. Men had geen minder geschikt onderwerp voor een referendum op dat niveau kunnen kiezen dan het al of niet goedkeuren van dit verdrag. Het uitschrijven ervan was dan ook een kolossale politieke blunder.

[i] Daarmee worden kiezers bij verkiezingen in de gelegenheid gesteld zich tevens uit te spreken over bepaalde beleidskwesties.