Corruptieproblematiek zwaar onderschat

Civis Mundi Digitaal #10

door Gjalt de Graaf

Corruptieproblematiek zwaar onderschat

Toon de slachtoffers van de corruptie

Gjalt de Graaf *

Het boek Corruptie. Handel in macht en invloed van Michel van Hulten (SDU Uitgevers, Den Haag, 2011) eindigt met de zin "Weinig is gedaan, er valt nog veel te doen."  Van Hulten zou het wel uit willen schreeuwen - ik hoop van harte dat de uitgever besluit tot uitgave van een luisterboek versie - :  corruptieproblemen worden zowel in Nederland als wereldwijd  zwaar onderschat.  Voor wie is deze boodschap bedoeld? Van Hulten (p. 183): "Het lezen van dit boek zou moeten bijdragen tot het beter begrijpen van wat corruptie eigenlijk is. Iedereen moet leren het verschijnsel te herkennen." Het boek is dus voor een ieder geschreven die corruptie onderschat. In de ogen van Van Hulten is dat (vrijwel) iedereen. In zijn eerste doelstelling is Van Hulten niet geslaagd: hij krijgt weinig vat op het corruptie concept en brengt die verwarring ook over op de lezer, hierover zo meer. Van Hulten slaagt er beter in het belang van aandacht voor corruptie over te brengen. Het boek is dan ook geschreven in de vorm van een pamflet; het is geen studie, het heeft geen onderzoeksvraag, methode of opzet. Lang niet alle feitelijke beweringen worden met citaties ondersteund en de geannoteerde literatuur is zeer beperkt gehouden.

Van Hultens boek begint met het weerspreken van drie ‘misvattingen’: De politiek wil een einde maken aan corruptie, bij corruptiebestrijding zijn bewustwordingsprogramma’s eerst noodzakelijk en corruptie is vooral een kenmerk van derde wereldlanden. Het zijn vrij algemene en daarmee niet geheel heldere misvattingen - op wie doelt ‘de politiek’? - maar met een belangrijk punt van Van Hulten ben ik het eens: al is het ontegenzeggelijk waar dat politici in derdewereldlanden corrupter zijn dan die in het westen - gemeten naar ontvangen hoeveelheden steekpenningen - die steekpenningen komen wel uit het westen. We hebben vaak de neiging omkoping de corrupte ambtenaar moreel zwaarder aan te rekenen dan de omkoper. Dat is net zo ontrecht als een heler milder beoordelen dan de dief. Bovendien heeft Van Hulten gelijk dat in het westen het aanpakken van omkoping in het buitenland niet opschiet. De laatste jaren lijken de Verenigde Staten wat vorderingen te maken, maar in Nederland en met name het Verenigd Koninkrijk zijn na het vaststellen van wettelijk bepalingen die omkopen in het buitenland strafbaar stellen, nauwelijks succesverhalen van opsporing en veroordelingen te melden.

Het boek bestaat voornamelijk uit voorbeelden van corruptie en andere integriteitsschendingen, zowel in het buitenland als in Nederland. De auteur put daarvoor uit media verslagen en andere openbare bronnen, en vult dit veelvuldig aan met gedetailleerde persoonlijke ervaringen, bijvoorbeeld uit zijn tijd als staatsecretaris in het Kabinet Den Uyl. Aangezien de aangehaalde gevallen - net als het type onderbouwing - sterk verschillen, maakt het boek hier en daar een wat ongestructureerde indruk; het is vanaf het begin niet helder waar het naar toe gaat. De verklaring daarvoor heb ik hierboven al gegeven: de bedoeling is dat u na het lezen van dit boek ervan overtuigd bent dat het corruptieprobleem groot is en de politiek nalatig.

Het concept corruptie

Deleuze and Guattari hebben gewezen op het belang van concepten in de wetenschap, met name de sociale wetenschap. "Concepts are not waiting for us ready-made, like heavenly bodies. There is no heaven for concepts. They must be invented, fabricated, or rather created and would be nothing without their creator’s signature" (Deleuze & Guattari, 1994: 5). Van Hulten heeft een andere benadering. Voor hem is corruptie niet als een concept dat verschillend ingevuld kan worden, maar veeleer een natuurverschijnsel. Een verschijnsel bovendien dat van alle tijden is. "Wie denkt dat corruptie in Nederland een nieuw verschijnsel is en dat het duidt op recent verlies van normen en waarden, is het goed iets te weten van de VOC-corruptie." (p.16), zo schrijft Van Hulten om vervolgens het machtsmisbruik van Nederlanders in de koloniale periode te beschrijven. Natuurlijk is omkoping van alle tijden maar wat niet vergeten mag worden is dat publieke macht van de 17^e eeuw, en misbruik daarvan - net als de hele bestuursmoraal  - zo sterk verschillen met onze huidige opvattingen daarover, dat ze moeilijk te vergelijken zijn. Voor een historisch overzicht van de verschuivende grenzen van goed en fout in het Nederlands openbaar bestuur, zie bijvoorbeeld het boek Moraal van de Macht van Hans van der Heuvel.

Het concept corruptie wordt soms gebruikt voor specifieke vormen van omkoping binnen de overheid, maar ook vaak veel breder, voor alles eigenlijk wat er mis is binnen de overheid. Ik kan me herinneren dat toen NRC  in 2005 abusievelijk kopte op basis van een uitgelekt rapport dat 5% van de Nederlandse politici corrupt zou zijn (dit soort percentages zijn niet vast te stellen), dit de anonieme reactie op geenstijl.nl uitlokte :

"de onderzoekers zijn zeker het woordje ‘niet’ vergeten. Ze zouden eens een keer naar de kroeg moeten, daar krijgen ze precies te horen hoe het zit met corruptie in Nederland".

Deze reaguurder vatte corruptie dus op als alles wat hij als verkeerd - verrot - ziet. Zo wordt corruptie veel vaker gebruikt in het dagelijks discours. In dat licht bezien is de volgende opmerking van Van Hulten gebaseerd op de EU-barometer niet zo vreemd: "Van de Nederlanders was 44% het eens met de stelling dat corruptie in hun land een majeure probleem is." (p. 109) Wel vreemd is Van Hultens conclusie: "Kort samengevat toont de EU-barometer wat de Nederlanders zelf vinden over zichzelf, en laat het CPI zien wat de buitenlanders van ons vinden. Zouden die eersten, wijzelf dus, het wellicht toch beter weten?". Nee, het CPI en de EU-barometer meten simpelweg iets anders.

Definitie problematiek

Van Hulten is in zijn boek op zoek is naar ‘de’ definitie voor ‘het’ verschijnsel corruptie. "Ons probleem in het bepalen van de omvang van het corruptieverschijnsel in de wereld is dat het sociaal-economische verschijnsel dat we ‘corruptie’  noemen niet eenduidig gedefinieerd is." (p.60) Van Hulten merkt dan ook veelvuldig op dat het moeilijk is om corruptie te definiëren. Zo moeilijk is dat echter niet,  anders zouden er geen honderden definities van bestaan. Het is alleen onmogelijk om er een eenduidige  ‘juiste’ definitie aan te geven - dat hangt immers ervan af wat je precies wilt omschrijven.  Even een uitstapje naar de wetenschappelijke literatuur over corruptie. Daarin is veel aandacht besteed aan definities van ‘corruptie’ . Het verschijnsel wordt op zeer veel manieren opgevat en gedefinieerd. Ondanks de vele verschillende definities is er overeenstemming dat een functionaris meer of minder corrupt kan zijn: een ambtenaar die 50.000 euro aanneemt en daardoor zijn beslissing laat beïnvloeden, is corrupter dan een ambtenaar die 500 euro aanneemt en hetzelfde doet. Onderzoek wijst verder uit dat een politieagent die vraagt om 30 euro onderhands om een snelheidsovertreding te ‘ vergeten’, als ‘corrupter’ wordt beschouwd dan een politieagent die 30 euro aanneemt om hetzelfde te doen als het hem door de overtreder wordt aangeboden. "Over and over, the research found that respondents judged elected officials more severely than they judged appointed officials; judges more severely than police officers; bribery and extortion more harshly than conflicts of interest, campaign contribution, and patronage; and harmful behavior more harshly than petty behavior" (Malec, 1993: 16).

We zien dit ook terug in de Aanwijzing opsporing en vervolging ambtelijk corruptie van het College van procureurs-generaal (november 2002), waarin wordt aangeven dat bij het bepalen van de opportuniteit van de vervolging van de omkoper en de omgekochte zeer veel verschillende factoren een rol spelen, zoals wie het initiatief nam, de waarde van de gift, de mate van sociale acceptatie van de gift, mate van strijdigheid met gedragscodes, mate van kenbaarheid aan de ambtenaar dat diens handelen verboden was, heimelijkheid van de gift, doel van de gift, intentie van de gift, al dan niet incidentele karakter van de gift, aard van de relatie gever en ontvanger, functie van de begiftigde ambtenaar (niveau en inhoud), verrichte ambtshandeling, economische positie van de omkopende partij, uitwerking op legale markten, uitwerking op de overheidsdienst en de mogelijkheid van ander strafrechtelijk optreden. Of Minister Ien Dales nou wel of niet gelijk had toen ze zei dat je integer bent of niet, en dat een beetje integer niet bestaat, voor corruptie gaat dat dus in ieder geval niet op: je kunt ‘niet corrupt’ zijn, ‘een beetje corrupt’, of zelfs ‘zwaar corrupt’.

Als we kijken naar de overeenkomsten tussen de vele verschillende definities van corruptie, dan valt met name op dat corruptie altijd als een deviatie van moreel correct gedrag wordt gezien. Het is bovendien een zeer beladen begrip. Zodra iemand het stempel ‘corrupt’ krijgt, is hij automatisch moreel negatief beoordeeld. Wat dat betreft, is corruptie het tegenovergestelde van integriteit, wat juist een ‘hoera begrip’ is. Vrijwel nooit heeft een voor corruptie veroordeelde functionaris van zichzelf gezegd dat hij corrupt is; zelfs als hij erkent steekpenningen te hebben aangenomen en terecht te zijn veroordeeld. Onderzoek toont ook aan dat voor corruptie veroordeelde ambtenaren, het gewraakte gedrag rationaliseren en legitimeren en het gedrag niet als ‘corrupt’ zouden willen bestempelen. Zowel ‘corruptie’ als het toekennen van dat label is een sociale constructie. Dat verhoudt zich moeilijk tot Van Hultens poging de juiste definitie te vinden. Hij komt er dan ook niet uit: "Er zijn al vele pogingen gedaan om tot een sluitende en alle corruptie omvattende definiëring van het maatschappelijk verschijnsel ‘corruptie’ te komen. Helaas is tot nu toe niemand echt tevreden met de resultaten."(p.41). Die ontevredenheid deel ik niet. Het is goed dat elke corruptiestudie aan het begin vermeldt wat onder corruptie wordt verstaan; en aangezien vele verschillende verschijnselen worden onderzocht onder de noemer corruptie, is het een goede zaak dat er vele verschillende definities bestaan.

Wat te doen?

Van Hulten eindigt met de vraag "Wat te doen"?  Dat is geen gemakkelijke vraag. Eigenlijk zouden we eerst de oorzaken van corruptie moeten weten, om er iets aan te kunnen doen. Het valt Van Hulten niet aan te rekenen dat hij niet met een antwoord op de vraag komt waardoor corruptie wordt veroorzaakt. Om te beginnen worden we in de literatuur geconfronteerd met een enorme hoeveelheid factoren - van allerlei niveau - die met corruptie in verband zijn te brengen. Maar nog lastiger is aan te geven wat we eigenlijk met de oorzaken van corruptie bedoelen.

Neem de bouwfraude affaire in Nederland. In de loop van het onderzoek van de Enquêtecommissie Bouwnijverheid werd duidelijk dat er, naast de verdenkingen richting aannemers, ook vele verdenkingen richting ambtenaren en politici waren. Slechts naar een klein gedeelte van de functionarissen (enkel ambtenaren) tegen wie verdenkingen zijn geuit, is strafrechtelijk onderzoek verricht door de Rijksrecherche. Vrijwel alle ambtenaren die in dat kader voor de rechter zijn verschenen, zijn ook veroordeeld. Als we nu één geval zouden isoleren en we zouden onszelf de vraag stellen waarom dit geval van corruptie zich voor heeft gedaan - waardoor het is veroorzaakt -,  wat willen we dan precies verklaren? De corrupte transacties en beslissingen op zich, of de bereidheid van de ambtenaar om een auto en een caravan aan te nemen? Of zoeken we een verklaring voor de omstandigheden waarin de ambtenaar zijn werk uit moest voeren, waarbinnen corruptie heeft plaatsgevonden? Misschien had hij geen keus om mee te doen, en was hij dus ‘gedwongen’ om handelingen te verrichten die achteraf door de rechter kennelijk strafbaar zijn geacht. Misschien willen we achterhalen waarom en hoe de bouwwereld in Nederland in de loop der tijd corrupt is geworden, zodat het specifieke geval plaats kon vinden. Of zijn we op zoek naar de motieven en redenen van de ambtenaar om corrupte handelingen te verrichten?

Dit laatste raakt een vraag die filosofen vaak stellen: kunnen of moeten redenen voor handelingen als oorzaken van die handelingen worden gezien? Elk onderzoek naar de oorzaken van corruptie kent veel expliciete en vaak impliciete aannames, ten aanzien van de definitie van corruptie, van een mensbeeld, en natuurlijk ook een ontologie en epistemologie. In corruptie onderzoek (net als in elk sociaal wetenschappelijk onderzoek) is een groot verschil tussen theorieën waarin actoren gezien worden als autonome subjecten die (begrensde) rationele beslissingen nemen, en theorieën die corruptie verklaren door naar oorzaken te zoeken die buiten de individuele controle liggen. In het laatste geval ‘verdwijnt’ de corrupte functionaris samen met de corruptie in het onderzoek waarin het wordt bestudeerd: hoewel de corrupte functionaris de ‘bron’ is van de corruptiezaak, wordt hij gereduceerd tot achtergrond karakteristieken, vertaald in variabelen (Schinkel 2004). Zulk onderzoek leidt tot factoren die relevant kunnen zijn bij het begrijpen van het verschijnsel, maar leidt tegelijkertijd de aandacht af van de corrupte functionaris zelf. Veel corruptie onderzoek combineert een beeld van de functionaris als een autonome actor die min of meer rationele middel-doel beslissingen neemt, met een verklaring van corruptie door factoren die buiten de controle liggen van het individu (Schinkel, 2004: 6).

Slachtoffers corruptie terecht in het vizier

Van Hulten noemt aan het einde van zijn boek een groot aantal instrumenten en mogelijkheden wat we kunnen doen, maar constateert terecht dat we eigenlijk niet weten wat het meest effectief en efficiënt is. Dat hangt bovendien af van de sector, land, etc.. De pamfletstijl van het boek maakt dat snel naar metaforen als ‘strijd’ en ‘de wereld bevrijden van corruptie’ wordt gegrepen. Sterker is dat als uiteindelijk doel Goed Bestuur wordt genoemd. Het oneigenlijk beïnvloeden van publieke beslissingen ondermijnt de kwaliteit van bestuur. Voor welke anti-corruptiemaatregelen en instrumenten er ook worden gekozen, ze zouden moeten passen in een bredere visie over de kwaliteit van bestuur. Het sterkste punt van Corruptie. Handel in macht en invloed is de voortdurende verwijzing naar slachtoffers van corruptie. Veel deelnemers aan corrupte praktijken ontkennen dat er sprake is van schade, laat staan dat ze de bedoeling zouden hebben gehad schade toe te brengen. Zoals gezegd vermijden ze ook het concept corruptie, en proberen zich zo van morele discoursen te verwijderen.  Ik juich dan ook de aandacht van Van Hulten voor slachtoffers van corruptie toe. Bij corruptie zijn drie partijen te onderscheiden: corrupte bestuurder, omkoper/belanghebbende en slachtoffer.  Zowel in de media als in het wetenschappelijk onderzoek richt de meeste aandacht zich op de eerste twee partijen. Er is meer onderzoek en aandacht nodig voor de derde partij, de slachtoffers van corruptie. We weten immers dat pas zodra slachtoffers een gezicht en een stem krijgen, ze serieus worden genomen.

Referenties

Deleuze, G., & Guattari, F. (1994). What is Philosophy? New York: Columbia University Press.

Malec, K. L. (1993). Public Attitudes toward Corruption: Twenty-five Years of Research. In H. G. Frederickson (Ed.), Ethics and Public Administration (pp. 13-27). Armonk, NY: M.E. Sharpe.

Schinkel, W. (2004). The Will to Violence. Theoretical Criminology, 8(1), 5-31.

* Dr G. de Graaf is universitair docent Bestuurswetenschappen en lid van de onderzoeksgroep Quality of Governance van de Vrije Universiteit