Soevereiniteit en Europese integratie problematiek

Civis Mundi Digitaal #13

door Wim Couwenberg

Soevereiniteit en Europese integratie problematiek

Wim Couwenberg

1. Soevereiniteit als bron van verwarring en controverse

Er zijn weinig begrippen in de constitutionele theorie waarover zoveel verwarring en controverse is gerezen als over het begrip soevereiniteit.[1] Dat is niet zo vreemd. Het is namelijk een begrip dat eeuwenlang een sleutelrol gespeeld heeft in de politieke machtsverhoudingen in Europa en daarom makkelijk aanleiding geeft tot controverse en verwarring. We zien dat opnieuw in de discussie over de Europese integratieproblematiek. In Nederland is het op theoretisch niveau de jurist Thierry Baudet die de discussie daarover recent flink geprikkeld heeft met zijn forse stellingname tegen het supranationale project van de Europese integratie en zijn conservatie verdediging daar tegenover van de natiestaat als soevereine politieke eenheid in het systeem van internationale betrekkingen.[2] Hij neemt daarmee in veler ogen brutaal stelling tegen de gangbaar geworden moderniserings(hypo)these in de sociale en politieke wetenschappen. Daarin wordt er vanuit gegaan dat nationaliteit en nationale identiteit steeds meer irrelevant worden in het steeds meer transnationaal functionerende moderne beschavingsproces. ‘The national state is too small to solve the bigger problems and to big to solve the smaller problems of life’, zo heeft de Amerikaanse socioloog Daniel Bell de problematische situatie eens kort samengevat waarin de nationale staat nu verkeert. Baudet baseert zich daarbij nog op het klassieke begrip van soevereiniteit als absolute en ondeelbare hoogste macht of autoriteit. Maar dat geldt sinds lang als volstrekt verouderd en wordt in de wetenschappelijke literatuur niet meer serieus genomen.

In Nederland is dat begrip vanaf het ontstaan van de Republiek der Verenigde Provinciën met een zekere argwaan bejegend en met grote omzichtigheid gehanteerd.[3] Opvallend is in dit verband dat op de vraag waar de hoogste macht gelegen is en waaraan die macht ontleend wordt, in het Nederlandse staats­recht geen duidelijk antwoord te vinden is. Die vraag wordt dan ook op heel verschillende manier beantwoord.[4] Vanwege de internationalistische oriëntatie die Nederland als maritieme koopmansnatie vanouds kenmerkt, stuitte de principiële relativering van de Nederlandse volkenrechtelijke soevereiniteit bij de grondwetswijzigingen van 1953 en 1956 (nu verankerd in de artt. 92 t/m 94 van onze grondwet) ook op weinig weer­stand, evenals de bewuste na-oorlogse keuze voor een internationalisatie van het veiligheidsbeleid in de NAVO en van het economisch beleid in de EU. Intussen is er op dit punt een kentering gekomen, gezien de afwijzing van de voorgestelde Europese grondwet bij het referendum daarover op 1 juni 2005. Een van de argumenten daartegen was dat het de opstap zou zijn naar een Europese superstaat. Die grondwet voegde echter niets toe aan de reeds bestaande relativering van de Nederlandse soevereiniteit in onze grondwet. De scepsis inzake het soevereiniteitsbegrip gaat soms zover dat men het zelfs als een gevaarlijke fictie bestempelt[5]. In de constitutionele theorie en praktijk speelt het niettemin nog steeds een belangrijke symbolische rol. Het verzet tegen soevereiniteit als constitutioneel basisbegrip en -beginsel richt zich in het bijzonder tegen de oorspronkelijke conceptie ervan als absolute, ondeelbare en onvervreemdbare macht. Die conceptie is ongetwij­feld verouderd en volstrekt onbruikbaar geworden, maar dat is nog geen reden het hele begrip prijs te geven.

Ik zal hier in korte trekken de ontwikkeling en theoreti­sche fundering van dit begrip schetsen, nu dat zo sterk ter discussie staat in het kader van de Europese integratie­problematiek. We stuiten daarbij ook op een begin­sel, dat lange tijd gold als één van de uitgangspunten van de katholieke staats- en maat­schappijleer en als zodanig betrekking heeft op de relatie tussen staat en maatschapij, maar nu ook betrokken is geraakt bij de proble­matiek van de afbakening van de bevoegdheidssfeer van de Europese Unie en die van haar lidstaten, te weten het subsidi­ariteitsbe­ginsel dat voor het eerst in het Verdrag van Maastricht is opgenomen als regule­rend beginsel van Europese eenwording en daarmee een constitutionele status gekregen heeft.

2. Soevereiniteitsbegrip als intellectueel strijdmiddel en eigendom van politieke macht

Evenals alle andere constitutionele begrippen had dit begrip aanvanke­lijk een sterk polemisch karakter. Het ontwikkelt zich als intellectueel wapen in de strijd van de vorsten intern tegen feodale sociale machtsposities en extern tegen keizer en paus. In dat begrip wordt een proces intellectueel verwerkt waarin de koning de feodale heren stuk voor stuk de oude prerogatie­ven van de staat ontneemt, die sinds de ontbinding van het Romeinse Rijk alle gefeodaliseerd geraakt waren, zoals de zwaardmacht, het recht van justitie, van munt en belastingheffing. Als uitvloeisel van die feodalisatie van gezagsrechten is ook het idee van de eigendom van politieke macht ontstaan en is daarmee ook de koninklijke soevereiniteit dienovereenkomstig opgevat als de persoonlijke eigendom van volledige politieke macht. In de Europese politieke denktraditie vinden we daarvan de neerslag in de  zogenaamde patrimoniale staatstheorie.

Naarmate de staat onder invloed van een nieuwe economische politiek - het zogenaamde mercantilisme - sinds de 17^e eeuw actiever gaat optreden niet alleen ter versterking van de staatsmacht, maar ook ter bevordering van de algemene welvaart, voltrekt zich in toenemende mate een scheiding tussen eigendom van politieke staatsmacht en de uitoefening ervan, in dier voege dat de feitelijke machtsuitoefening zich meer en meer verplaatst naar de ministers en het groeiende staatsappa­raat, terwijl soevereiniteit in de zin van eigendom en basis van legitieme politieke macht het primaire kenmerk wordt van de koning. Het is een ontwikkeling die vergelijkbaar is met de scheiding tussen eigendom en beheer/management die zich in de 20^e eeuw eveneens in het bedrijfsleven voltrekt als gevolg van de ontwikkeling van het kapitalistische stelsel en door J. Burnham[6] geïnterpreteerd is als de opkomst van de nieuwe leidinggevende bovenlaag die als managers op steeds meer terreinen de lakens uitdelen. De ontwikkeling van het ministersambt anticipeert daar in zekere zin op.

In postkoloniale staten van Afrika zien we overigens nog een reveil van patrimoniale opvattingen. Postkoloniale zwarte machthebbers zijn namelijk eveneens geneigd de staatsmacht die hen toevalt op te vatten als hun persoonlijke eigendom en die dienovereenkomstig ten eigen bate te exploiteren.[7]  "L’ état c’est moi", deze bekende, aan Lodewijk XIV toegeschreven uitspraak, is ook die postkoloniale machthebbers op het lijf geschreven. Ik teken hierbij aan dat de koloniale mogendheden van weleer hun koloniën ook als hun bezittingen plachten op te vatten en te exploiteren.

3. Verabsolutering en nationalisatie koninklijke soevereiniteit

Als belangrijkste theoreticus van het soevereiniteitsbegrip geldt in Frankrijk Jean Bodin. Naar analogie van het theologische concept van de goddelijke almacht (potestas directa et absoluta) en van het familiale oppergezag van de vader, concipieert hij de staatsmacht in zijn bekende werk ’Les six livres de la République’ (1576) als eenhoofdig, absoluut (’de legibus absoluta’), ondeelbaar en onvervreemdbaar. Wel is de staatsmacht als schep­ping Gods zedelijk gebonden aan het goddelijke en het natuurrecht en uit dien hoofde verplicht zich aan verdragen te houden (’pacta sunt servan­da’). Bodin gaat dus niet zover als de leer van de staatsraison, waarin zoals bekend de soevereine staatsmacht wordt losgemaakt van iedere zedelijke binding en doel in zichzelf wordt, al is zijn soevereini­teitsbegrip wel even staatsabsolutistisch van opzet. Maar hij trekt hieruit nog niet alle consequenties, zoals de rechtlijnig denkende Thomas Hobbes dat na hem wel zal doen in zijn Leviathan (1651). Dit soevereiniteits­begrip leidt tevens tot de ontwikkeling van een positivistisch rechts- en staatsbegrip waarin de dwingende macht van de staat het beslissende element is.

In de praktijk is de monarchale soevereiniteit overigens niet zo absoluut geweest als de theoretische constructie doet vermoeden. Te dien aanzien zijn er duidelijke verschillen tussen de Europese monarchieën. In Engeland is het vorstenabsolutisme vroegtijdig aan banden gelegd dank zij het samenspel van twee factoren: het krachtige tegenspel van de in het parlement vertegenwoor­digde standen en de geopolitieke - door zeeën beschermde - positie van dit land waardoor het in militair opzicht veel minder kwetsbaar was. Op het continent heeft dat absolutisme zich daarentegen door onvoldoende tegenspel van de standen, in het bijzonder de feodale aristocratie, in vèrgaande mate weten door te zetten in de Franse, Spaanse, Oostenrijkse, Deense, Pruisische en Russische monarchieën, het meest radicaal in de Russische. Zweden vormt echter een uitzondering op die continentale tendentie. De monarchie ontwik­kelt zich daar op een wijze die min of meer vergelijkbaar is met de Britse monarchie. Afgezien van Rusland, blijft de absoluut geheten koninklijke wil in feite - in de ene monarchie sterker dan in de andere - in zekere mate beperkt door bepaalde politieke rechten van standen, steden en corporaties, die in de praktijk hun gelding weten te behouden tegenover de vorstelijke soevereini­teit. Bovendien wordt die soevereiniteit in de 17e en 18e eeuw al enigszins gerelati­veerd door de groeiende economische machtsont­plooiing van de derde stand.

Via de liberale revoluties van de 18e eeuw treedt de natie, in eerste instantie vertegenwoordigd door de derde stand, als politieke actor op de voorgrond en voltrekt zich een proces van nationalisatie van de staatsmacht en het staatsdoel. De staat is daardoor niet langer het persoonlijke eigendom van een bepaalde dynastie, maar wordt de politieke organisatie van en voor het volk. De oorspronkelijke koninklijke soevereini­teit maakt dienovereenkomstig plaats voor de nationa­le of volkssoevereiniteit.

4. Staatsrechtelijke (interne) en volkenrechtelijke (externe) soevereiniteit

Een belangrijk onderscheid in de theoretische ontwikkeling van het soevereiniteitsbegrip is dat tussen staatsrechtelijke en volkenrechtelijke soevereiniteit. Staatsrechtelijke soevereiniteit duidt formeel op het oppergezag (de hoogste politieke macht) binnen het staatsgebied (’Kompetenz-Kompetenz’) en inhoudelijk op een reeks van overheidsbevoegdheden ter uitoefe­ning van dat oppergezag zoals de bevoegdheden tot wetgeving, belastinghef­fing, ordehandhaving, rechtspraak e.d.

Soevereiniteit in volkenrechtelijke zin duidt op politieke onafhanke­lijkheid van andere staten, dus vrijwaring van controle door andere staten. De harde juridische kern van die onafhankelijkheid is gelegen in de oorspron­kelijke rechtsmacht van de staat in het volkenrechtelijke verkeer rechtsvor­mend op te treden, hetzij expliciet via het sluiten van verdragen, hetzij impliciet binnen het kader van volkenrechtelijk gewoonterecht. Op basis van die rechtsmacht van de staat in het volkenrechtelijk verkeer is een aantal internationale rechtsbeginselen tot ontwikke­ling gekomen die in het huidige wereldvolkenrecht tot de erkende principes van volkenrechtelijke soevereiniteit behoren, zoals: recht op territoriale integriteit, recht op juridische gelijkheid, interventieverbod, recht om verdragen te sluiten, vrij te verkeren met andere staten en hierbij gebruik te maken van diplomatieke vertegenwoordigingen, en het recht op oorlog en vrede, dat in het huidige volkenrecht echter principieel aan banden is gelegd door het geweldverbod van art. 2 lid 4 VN-Handvest en in principe alleen in collectief verband uitgeoefend mag worden.

Het onderscheid in staatsrechtelijke en volkenrechtelijke soevereini­teit is wel aangevochten door prominente rechts- en staatstheoretici als G. Jellinek en H. Kelsen. Jellinek gaat uit van een monistische soevereiniteitstheorie waarin de staat geldt als drager van absolute en ondeelbare soevereiniteit en daarmee is dit onderscheid moeilijk verenigbaar. Hoe kan, aldus Jellinek, de staat de hoogste macht uitoefenen over zijn onderdanen en tegelijk afhankelijk zijn van andere staten? Een staat die in staatsrechtelijke zin soeverein is, is dat, zo meende hij, ook in volkenrech­telijk opzicht. Dit bepaalde eveneens zijn visie op het onderscheid tussen confederatie en federatie. In het eerste geval zijn de lidstaten volledig soeverein, in het tweede geval de federatie.[8]    In de VS waar het staatkundig federalisme het eerst in praktijk is gebracht, is van stonde af aan getwist over inhoud en omvang van de tussen de Unie en de deelstaten verdeelde soevereiniteit. Enerzijds is gesteld dat de staten bij het aangaan van de Unie hun volkenrechtelijke soevereiniteit verloren, maar in staatsrechtelijk opzicht soeverein bleven, anderzijds dat de soevereiniteit in beiderlei opzicht is opgedeeld tussen Unie en staten. Ook monistische opvattingen hebben in de VS nog wel opgeld gedaan, waarbij de soevereiniteit hetzij aan de Unie, hetzij aan de lidstaten werd toebedeeld. Maar het principe van gedeelde soevereiniteit heeft tenslotte de overhand gekregen.

5. In het VN-Handvest opnieuw bevestigd als basisprincipe van het wereld volkenrecht

Het absolute soevereiniteitsbegrip is in de loop van de vorige eeuw meer en meer als een verouderd denkbeeld bestempeld. Extern wordt het ervaren als een hinderlijk obstakel op weg naar een alomvattende en bindende internationa­le rechtsorde. Het staat bovendien haaks op de groeiende internationale interdependentie.

Veel theoretici van het volkenrecht en van internationale betrekkingen hebben het soevereiniteitsbegrip met het oog daarop als een verou­derd uitgangspunt bestempeld dat daarom het best uit de volken­rechte­lijke en politieke theorie gebannen kan worden en zeker niet meer als een kernbegrip daarin te beschouwen valt. De kloof tussen de traditionele symbolen van de soevereiniteit en de praktische betekenis ervan wordt met de dag groter, stelde bijv. de rechtstheoreticus W. Friedmann in 1972 ter illustratie van een reeks van grote veranderingen in de rechtsontwikkeling.[9] Niettemin is dit begrip na de tweede wereld­oorlog opnieuw bevestigd als fundamen­teel uitgangspunt van het wereldvolkenrecht (zie art. 2 lid 1 VN-Handvest). En als zodanig is het vooral onder invloed van de nieuwe postkoloniale staten in de Derde Wereld en communistische landen jarenlang met argusogen bewaakt. Staten hebben er nog steeds behoefte aan de traditionele symbolen van hun soevereiniteit plechtig te bevestigen in allerlei internationale documenten. De Slotakte van Helsinki van 1975 was hiervan een nieuw voorbeeld. Eerbiediging van die statelijke soevereiniteit en van alle rechten die daaraan inherent zijn en werd daarin zelfs als eerste beginsel vooropgesteld.

6. Staatsrechtelijke soevereiniteit eveneens omstreden geraakt

De staatsrechtelijke soevereiniteit is evenzeer discutabel geworden. De groeiende interdependentie tussen de staatsmacht en de georganiseerde maatschappij als uitvloeisel van de na-oorlogse ontwikkeling van de verzor­gingsstaat speelt daarin een cruciale rol. Er zijn zelfs auteurs die het soevereine karakter van de staats­macht volledig teloor zien gaan doordat de staatsmacht niet bij machte is grote maatschappelijke corporaties  zoals bijv. grote multinationale ondernemingen, systeembanken e.d. aan zich te onderwerpen en daarom vaak haar toevlucht neemt tot het sluiten van convenanten. Ja, deze corporaties, zo stelt men, weten vaak met de hun ten dienste staande machtsmiddelen zelfs hun wil min of meer op te leggen aan de staatsmacht. Deze opvatting die men vooral tegen komt in Amerikaanse poli­tiek-wetenschappelijke en Duitse staatsrechtelijke litera­tuur, steunt op twee politicologische theorieën: de theorie van het (neo)­pluralisme en de systeem­theorie. Zij gaan er beide vanuit dat de maatschap­pelijke machtsverhoudingen in principe het staatsoptreden bepalen: in de eerste theorie is het staats­optreden uiteindelijk afhankelijk van het maatschappelijk krachtenveld en de daarin optredende actoren; in de tweede theorie is dit optreden de resultante van de werking van het sociaal-economische systeem.[10]

In de Nederlandse staatsrechtelijke literatuur is deze ’society-centered view’ op geprononceerde wijze vertolkt door L. Prakke, die stelt dat de staatsmacht zijn interne soevereiniteit verloren heeft, dus niet langer als hoogste macht kan worden beschouwd. In plaats van te heersen wordt de staat veeleer beheerst door de maatschappelijke corporaties, die met elkaar en met de staat in een voortdurende strijd om macht gewikkeld zijn. Ondanks het verlies van zijn soevereiniteit behoudt de staat wel een eigenschap die hem van alle andere sociale groepen blijft onderscheiden. Dit typische kenmerk noemt Prakke de ’officialiteit’ van de staat. Zij impliceert dat het statelijke beslissingsmechanisme het enige is, waarmee beslissingen genomen kunnen worden die bindend zijn voor de nationale samenleving als geheel.[11]

7. Soevereiniteitsproblematiek en Europees integratieproces

Na de tweede wereldoorlog is in Europa een staatkundig integratieproces op gang gekomen, waarin het soevereiniteitsbegrip opnieuw de nodige problemen oplevert. Dit proces wordt van stonde af aan beheerst door twee grote controverses: wat het doel betreft, het conflict tussen een federaal of confederaal Europa; wat de te volgen weg aangaat, de controverse tussen een integrale of een functionele aanpak. De eerste controverse is onbeslist gebleven, de tweede is beslist ten gunste van een functionele aanpak. Het resultaat van de onbeslist gebleven eerste controverse is een Europese Unie met federale en confederale elementen. Het belangrijkste federale element is dat de rechtsorde van de Unie directe gelding heeft in de lidstaten en dat de rechtstreeks toepasbare bepalingen van het Gemeenschaps­recht voorrang hebben boven regels van nationaal recht.

De strijd tussen de federale en de confederale optie bepaalt ook de visie op de soevereiniteitsproblematiek. Kleinere en minder machtige staten zullen in een confederale structuur materieel meer aan soevereiniteit inboeten dan in een federale structuur. De federale optie die aanvankelijk de voorkeur had in Nederland, houdt in, dat het Europese integratieproces een nieuw staatsvormings­proces ten doel heeft, gericht op een federale Europese staat, waarin de soevereiniteit verdeeld is tussen de federatie en de lidstaten. Vanuit de confederale optie die sterk leeft in grote lidstaten als Frankrijk en Engeland, is men uiteraard geneigd de soevereiniteit van de lidstaten voorop te stellen en het integratieproces op te vatten als een beperking van die soevereiniteit. In Frankrijk wordt al jaren geworsteld met de soevereiniteitsproblema­tiek van het integratieproces, in het bijzonder met de vraag wanneer sprake is van aanvaardbaar en van onaanvaardbaar soevereiniteitsverlies.

Met het oog daarop heeft de Conseil Constitutionnel onderscheid gemaakt tussen soeverei­niteitsbeperking, d.w.z. een herroepbare delegatie van bevoegdheid aan de Europese Unie, en soevereiniteitsoverdracht, d.i. een (definitief) afstand doen van een beslissingsbevoegdheid aan de Unie. Later is dit laatste genuanceerd in deze zin, dat het daarbij moet gaan om toekenning van bevoegdheden die essentieel te achten zijn voor de uitoefening van nationale soevereiniteit. De kwaliteit van de bevoegdheid wordt dus beslissend geacht voor de vraag of er sprake is van soevereiniteitsoverdracht en daarmee van onaanvaardbaar soevereiniteitsverlies. In de Duitse Bondsrepubliek tendeert de uitspraak van het Constitutionele Hof te Karlsruhe over de vraag of het Verdrag van Maastricht al of niet in strijd is met de Duitse grondwet, ook naar een confederale optie. Het Hof beschouwt dit verdrag niet alleen als opzegbaar, maar kent zichzelf bovendien de beslissende afweging toe over eventuele strijdigheid van Europese besluitvorming met de Duitse grondwet.

8. Soevereiniteit en subsidiariteit

In het Verdrag van Maastricht was aanvankelijk de federale strekking van het integratieproces expliciet vermeld, maar op aandrang van Engeland is die eruit verwijderd. Met het oog op de problematiek die verband houdt met de afbakening van de bevoegdheids- en invloedssfeer van de Europese Unie en die van de lidstaten, heeft men in dit verdrag het subsidiariteitsbeginsel opgenomen als richtsnoer. Overeenkomstig dit beginsel treedt de Unie slechts op indien en voorzover de haar toegewezen doelstellingen op het niveau van de Unie beter verwezenlijkt kunnen worden dan op dat van de lidstaten vanwege de omvang of de gevolgen van het noodzakelijk geachte optreden (art. 3b Verdrag). Tot die doelstellingen worden nu ook allerlei niet-economische zaken gerekend zoals milieu, volksgezondheid, onderzoek en technologisch ontwikkeling, onderwijs, cultuur en ontwikkelingssamenwerking.

Het subsidiariteitsbeginsel dat tot voor kort uitsluitend betrekking had op de relatie tussen de staat en de statelijke rechtsorde ener- en de burgerlijke maatschappij en de daarin verankerde substatelijke rechtsorde anderzijds, is sinds het Verdrag van Maastricht ook betrokken geraakt op de relatie tussen de statelijke en de bovenstatelijke rechtsorde, i.c. op de bevoegdheidssfeer van de lidstaten en hun regionale onderdelen en die van de Unie. Met het beginsel van subsidiariteit is het echter niet gelukt de Eurosceptische tegenstroming als remmende factor te apaiseren. Het biedt onvoldoende objectief houvast en het is ook meer een politiek dan een rechtsbeginsel. Bij de interpretatie ervan werkt dat uiteraard door.

[1] Zie H. Dooyeweerd, De strijd over het soevereiniteitsbegrip in de moderne rechts- en staatsleer, 1950; en, Nationale soevereiniteit en zelfbeschikking, Civis Mundi I, 6, 6, 1977; en II, 1, 1978.

[2] Zie Th. Baudet, De aanval op de natiestaat, diss. Leiden, 2012.

[3] Zie E.H. Kossmann, Soevereiniteit in de Zeven Verenigde Provinciën, Theoretische Geschiedenis, 1991, nr. 4, december 1991.

[4] Zie mijn Westers staatsrecht als emancipatieproces, 1977, p. 70.

[5] Zie H.R. van Gunsteren, Soevereiniteit een kernbegrip?, Theoretische Geschiedenis, 1991, nr 4, december 1991; en M.C.M. van Schendelen, De mythe van soevereiniteitsverlies in Europa, Internationale Spectator, 7, 7/8, 1997

[6] Zie J. Burnham, The Managerial Revolution, 1941

[7] Zie onder andere I.G. Shivvji, Equality, Rights and Authrianism in Africa, in: N. Cormick (ed.). Enlightenment, Rights and Revolution., 1989, p. 271 e.v.

[8] G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 3 Aufl. 1914.

[9] Zie W. Friedman, Law in a changing society, 1972, p. 443.

[10] Zie P.B. Lehning, De theorie van het pluralisme, in: J.J.H. Thomassen (red.) Hedendaagse democratie, 1991, pp. 107-128; en D. Easton, A systems analysis of political life, 1965.

[11] L. Prakke, Pluralisme en Staatsrecht, 1974; idem, Het vraagstuk van de soevereiniteit in de democratisch-sociale rechtsstaat, Civis Mundi, 6, 1977.