Nederland 2.0: Nieuwe voorstellen tot politiek-bestuurlijke vernieuwing

Civis Mundi Digitaal #16

door Wim Couwenberg

Nederland 2.0: Nieuwe voorstellen tot politiek-bestuurlijke vernieuwing

Wim Couwenberg

"Zo progressief als wij Nederlanders ons graag voordoen, zo conservatief zijn we als het om de hervorming gaat van ons, door de eeuwen heen ongehinderd uitdijende, bestuurlijk stelsel. We hebben Internet en jumbojets, maar staatsrechtelijk gebruiken we de ganzenveer en trekschuit. Daar waar andere landen staatshervormingen ter hand nemen, daar staan wij stil.

Bij het verbreden van de toegangsweg van de A13 naar wat tegenwoordig heet Rotterdam-The Hague Airport, moeten de volgende organen geraadpleegd worden: de deelgemeente Overschie, de deelgemeente Noord, de gemeente Rotterdam, de gemeente Lansingerland, de regioraad Rotterdam, het waterschap Delfland, de provincie Zuid-Holland en het Rijk! Allemaal organen die geld kosten en de besluitvorming vertragen. De kosten van het Nederlands openbaar bestuur zijn enorm en drukken steeds zwaarder op de economie."

Ik ontleen dit aan het voorwoord van Nederland 2.0, een rapport van Leefbaar Rotterdam en Leefbaar Zuid-Holland, twee lokale partijen die geen onderdeel zijn van de landelijke politiek maar zich niettemin toch bekommerd hebben om de kwaliteit van het Nederlandse openbare bestuur en zijn democratische pretenties. In dit rapport wordt in grote lijnen een alternatief geschetst van het historisch gegroeide politiek bestuurlijke bestel dat beoogt de voorwaarden te scheppen voor een beter functionerend openbaar bestuur. Dat is gedaan met medewerking van de politicoloog André Krouwel van de Vrije Universiteit en zijn medewerkers. De voorstellen die zij aan de orde en ter discussie stellen voor een grondige vernieuwing van het openbaar bestuur van Nederland, liggen op veel punten in de lijn met wat in Civis Mundi sinds de jaren ’60 in het kader van het thema politiek-bestuurlijke vernieuwing is bepleit.[1]

Voorstellen

De voorstellen in dit rapport hebben in de eerste plaats betrekking op een scherpe afbakening van bestuurlijke verantwoordelijkheden tussen bestuurslagen met vermindering van de bestuurlijke drukte door het samenvoegen of opheffen van verschillende bestuurslagen met tevens een overheveling van taken van de provincies naar gemeente en Rijk en het verminderen van het aantal volksvertegenwoordigers en bestuurders. In concreto impliceert dat de ontwikkeling van grotere en krachtiger gemeenten met meer bevoegdheden en opheffing van provincies en waterschappen en hand in hand hiermee een uitbreiding van het takenpakket van gemeenten en differentiatie bij toedeling van taken en bevoegdheden. In het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II klinkt dat ten dele ook door. Het kabinet streeft op termijn naar zo’n 100 gemeenten met minstens 100.000 inwoners en vijf landsdelen. Dat laatste is al eerder bepleit door de oud-Commissaris van de Koningin in Noord Holland, Jos van Kemenade. De verdere reductie van gemeenten is een proces dat allang gaande is. De laatste honderd jaar kromp het aantal gemeenten van 1100 naar 415. Onder bestuurskundigen staat de beoogde bestuurlijke schaalvergroting nog wel ter discussie.

Al eerder is besloten tot opheffing van deelgemeenten/stadsdeelraden in Rotterdam en Amsterdam. Een goed besluit waarvoor in Rotterdam Leefbaar Rotterdam zich al in 2003 voor sterk gemaakt heeft, evenals de SP. In de jaren ’60 was er aanvankelijk veel belangstelling voor de instelling van sociale wijkopbouw, die, los van de lokale partijpolitiek, maar met actieve participatie van bewoners zich zou inzetten voor versterking van de leefbaarheid en sociale samenhang in buurt en wijk. Ik was daar zelf toen, als Rotterdams gemeenteraadslid, ook sterk voor geporteerd als alternatief van partijpolitiek samengestelde wijkraden. Het was daarentegen de PvdA die in die tijd om partijpolitieke redenen de voorkeur gaf aan dat laatste. In grote steden als Amsterdam en Rotterdam is dat uitgemond in de ontwikkeling van een lokaal deelgemeentebestel. Maar dat heeft de lokale politiek niet zoals de bedoeling was dichter bij de burgers gebracht. Als nieuwe bestuurslaag  had dat meer na- dan voordelen tot gevolg en niet in het minst ook grote verspilling van publieke middelen.

In de tweede plaats wil met de legitimatie en representatie van het openbaar bestuur verbeteren evenals de verantwoording van het gevoerde en te voeren beleid. Daarbij wordt gedacht aan een politiek systeem waar burgers meer directe invloed kunnen uitoefenen op de personele en partij-politieke samenstelling van de uitvoerende macht, in plaats van alleen op de volksvertegenwoordigers in de wetgevende macht. Door die directe invloed krijgen burgers meer grip op het gevoerde beleid en moeten de bestuurders ook duidelijker verantwoording afleggen over beleidsbeslissingen. Nederland moet dus minder ‘parlementair’ worden met de daarmee samenhangende monistische verwevenheid van wetgevende en uitvoerende macht, en toegroeien naar een meer ‘presidentieel’ systeem waarin burgers de samenstelling van de uitvoerende macht bepalen.

Een consequentie van juist genoemde voorstellen is ook de opheffing van de Eerste Kamer. Ik heb zelf op dit punt al herhaaldelijk een ander tweekamer stelsel voorgesteld, recent nog in het Civis Mundi Jaarboek 2012.[2] Daarbij denk ik aan de introductie van een doelmatige taakverdeling tussen beide kamers overeenkomstig het zogenaamde Bataafs-Noorse stelsel. Nadat de Staten-Generaal als één geheel door het electoraat direct gekozen is, splitst zij zich in twee kamers met ieder een eigen specifieke taak als hoofdfunctie en ieder 75 leden. Daarbij valt te denken aan een kamer die zich voornamelijk bezig houdt met wetgeving en een andere die zich primair concentreert op het controleren van het regeringsbeleid in dier voege dat daartoe uiteraard ook de behandeling van de begrotingswetgeving behoort. Daarbij ligt het accent immers op de controle-functie.

Het rapport bepleit voorts de invoering van een gemengd kiesstelsel naar Duits voorbeeld - in Civis Mundi ook al herhaaldelijk bepleit[3] - , een nieuwe wet op de politieke partijen, hervorming van de financiering van politieke partijen en van verkiezingscampagnes en nieuwe democratiseringsvoorstellen als bijvoorbeeld invoering van het volksinitiatief. De regententraditie waartegen sinds de jaren zestig zo storm gelopen is, heeft vooralsnog alle democratiseringspogingen, ook deze,  glansrijk overleefd.

Bestuurlijke doolhof

Dit is slechts een summiere aanduiding van wat dit rapport voorstelt. Deze voorstellen zijn prima onderbouwd en verdienen meer aandacht en discussie dan ze tot dusverre gekregen hebben. Na zoveel voorstellen tot politiek bestuurlijke vernieuwing die sinds de jaren ’60 gedaan zijn zonder dat zij het nodige effect hebben gehad, is het heel opmerkelijk en zeer te prijzen dat nota bene twee lokale partijen het initiatief genomen hebben om het thema van politiek bestuurlijke vernieuwing weer op te pakken. Er is de afgelopen jaren in bestuurlijk opzicht wel heel wat verbouwd en aangepast. Maar dat is zo weinig samenhangend gedaan dat er een bestuurlijke doolhof is ontstaan waar burgers al snel de weg in kwijtraken. Er is onlangs bij Uitgeverij Coutinho de vijfde druk verschenen van de ‘Bestuurlijke kaart van Nederland’. Het is een boek dat laat zien hoe nodeloos ingewikkeld het openbaar bestuur in dit kleine land geworden is.

In de regel is onze politieke klasse niet ontvankelijk voor constitutionele hervorming van bredere allure, waarvan dit rapport een nieuw voorbeeld is. Thorbecke klaagde daar al in de jaren veertig van de negentiende eeuw over. In dit verband valt ook te wijzen op de "tolerance of maladministration" als remmende factor, het dulden van slecht of gebrekkig functionerende structuren uit angst voor het ongewisse van veranderingen daarin. Ondanks hun progressieve pretenties of althans hun pretentie niet conservatief te zijn zijn politici die deel uitmaken van de gevestigde orde geneigd zolang mogelijk vast te houden aan vertrouwd geraakte structuren, hoe problematisch die ook geworden zijn.

Stimulansen tot politiek bestuurlijke vernieuwing

De belangrijkste stimulans tot aanpassing van een gevestigde politieke cultuur en structuur ontspruit in de regel aan invloeden vanuit de samenleving en het buitenland. In Nederland zijn de belangrijkste politiek-bestuurlijke veranderingsprocessen vooral het gevolg geweest van buitenlandse pressie. De vestiging van een modern nationaal staatsbestel met een meer gecentraliseerd staatsgezag is pas eind achttiende eeuw in de Bataafse Republiek gerealiseerd dankzij Franse interventie in 1795 nadat eerdere pogingen in die richting de kop waren ingedrukt. Zo wees de prominente jurist S. van Slingelandt al in 1716 en 1717 in verscheidene nota’s op de noodzaak gewestelijke en stedelijke autonomie in te perken ten gunste van een sterker centraal gezag. Maar diens aandrang in die richting werd door het toenmalige regentenbewind bekwaam op de achtergrond gedrukt door hem tot raadpensionaris van Holland te benoemen op voorwaarde dat hij voortaan zijn hervormingsdrang zou opgeven. In de jaren tachtig van de achttiende eeuw heeft de rebellerende Patriottenbeweging een nieuwe en veel bedreigender poging in die richting ondernomen die zich ook richtte tegen het verstikkende regentennepotisme dat het openbaar bestuur praktisch tot een familie-aangelegenheid van de regentenstand gemaakt had. En die rebellie kon slechts met inschakeling van militair (Pruisisch) geweld onderdrukt worden.

De ingrijpende grondwetsherziening die Thorbecke in de jaren veertig van de negentiende eeuw noodzakelijk achtte en in 1844 als pril Tweede Kamerlid met acht andere kamerleden aan de orde stelde, had aanvankelijk geen schijn van kans. Maar dankzij de in Frankrijk geëntameerde revolutiegolf in 1848 kreeg hij plotseling een nieuwe kans. En die heeft hij toen onmiddellijk met succes benut. De pacificatie tussen confessioneel rechts dat zich sterk maakte voor financiële gelijkstelling van bijzonder en openbaar lager onderwijs en seculier links dat zich inzette voor algemeen kiesrecht werd mede mogelijk onder invloed van de Eerste Wereldoorlog. Nu zien we dat onder invloed van actuele budgettaire pressie het kabinet-Rutte II bereid is enkele voorstellen van het hier besproken rapport politiek operationeel te maken.

[1] Zie recent S.W. Couwenberg, Wereld-gebeuren sinds de jaren ’60, Civis Mundi jaarboek 2012, pp. 83 - 107.

[2] S.W. Couwenberg, Wereldgebeuren sinds de jaren ’60, 2012, p. 90 - 92.

[3] S.W. Couwenberg, Opstand der Burgers, Civis Mundi Jaarboek 2004, p. 110-111.