Democratie expressie van de volkssoevereiniteit?

Civis Mundi Digitaal #16

door Wim Couwenberg

Democratie expressie van de volkssoevereiniteit?

Wim Couwenberg

I. Democratie: heerschappij van de volkswil of democratisch gelegitimeerde eliteheerschappij?

Het begrip ’democratie’, stelt de historicus H.W. von der Dunk[1], behoort tot de troebelste in de bagage van politici en historici, die toch al aan troebele termen zo rijk is. Dit is wat kras uitgedrukt, maar op de keper beschouwd een serieus te nemen stellingname. Laat ik voorop stellen dat er vele gradaties en vormen van democra­tie zijn en dat het derhalve onjuist is één bepaalde vormgeving zonder meer te vereenzel­vigen met democratie. In Nederland is er een zekere neiging democratie op één lijn te stellen met het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging (E.V.). Welk kiesstelsel men kiest, is echter niet bepalend voor de vraag of er al of niet sprake is van democratie. Prefereert men een zo zuiver en rechtvaardig mogelijke weerspiegeling van alle opvattingen en strevingen in de bevolking, dan is E.V. het meest adequate kiesstelsel, mits er sprake is van duidelijk te onderscheiden politieke stromingen en partijen die via E.V. weerspiegeld worden in de samenstelling van de volksvertegenwoordiging. De vraag is tegenwoordig wel in hoeverre dat nog het geval is in het licht van het verval van de traditionele ideologische scheidslijnen. Geeft men de voorkeur aan een stelsel dat kiezers in staat stelt een duidelijke keuze te maken inzake regeringsvorming en prioriteit aan regeerkracht en politieke stabiliteit zoals in Angelsaksische landen, dan is een meerderheidsstelsel het meest doeltreffend.

Oligarchische tendens

Harde kern van democratie als regeringsvorm is zoals uit bijna alle democratische grondwetten blijkt, de volkssoevereiniteit als democratisch grondbeginsel en de heerschappij van de volkswil als uitvloeisel daarvan. In het algemeen kiesrecht is dat juridisch operationeel gemaakt. In een resolutie van de Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa[2] is democratie gekarakteriseerd als ‘an open, never-ending process in which the freedom of all citizens to affect their own lives should be increased’. Het is een dynamische opvatting van democratie, die ik van harte onderschrijf. Zij noopt tot kritische reflectie op het democratische gehalte van eenmaal gevestigde democratieën en tot periodiek onderhoud en verbetering ervan. En daar staan gevestigde democratieën lang niet altijd voor open.

De Nederlandse democratie is daarvan een duidelijk voorbeeld. De invoering van algemeen kiesrecht in Nederland is daar jarenlang van heel beperkte betekenis ge­weest onder invloed van een sterk verzuilde samenleving die op politiek terrein gestalte kreeg in een pacificatiedemocratie waarvan de goede werking in feite berustte op een vergaande mate van politieke lijdelijkheid van de burger.[3] Sinds de jaren ‘60 is daar een politieke vernieuwingsbeweging op gang gekomen met de bedoeling het democratisch gehalte van het gevestigde politieke bestel op te voeren. Maar dat heeft vooralsnog weinig of geen effect gehad. Zoals opnieuw bleek laat het politieke gebeuren zich maar moeilijk onttrekken aan de bekende oligar­chische tendens, het samentrekken van macht in handen van weinigen.

In een representa­tieve democratie krijgt de machtson­gelijkheid tussen regeerders en geregeerden, die zich in premoderne samenlevingen in autoritair-hiërarchische politieke structuren manifesteert, een nieuwe legitimatie in de vorm van een poli­tieke elite of klasse die for­meel het in principe soevereine volk vertegenwoordigt, maar in de prak­tijk op eigen titel en verantwoordelijkheid bepaalt wat het volk ver­ondersteld wordt te willen en daarbij niet zelden niet nalaat eigen belangen en opvattingen tot gelding te brengen wat nog al eens ontaardt in verschillende gradaties van politieke corruptie, fraude en onoorbare vormen van belangenverstrengeling en in partijpolitiek opzicht resulteert in de opkomst van populistische tegenstromingen. Dat de relatie tussen kiezers en gekozenen telkens opnieuw onder span­ning komt te staan en ondermijnd raakt door onder­linge ver­vreemding en wantrouwen,[4] is in het licht van het voorgaande niet verwonderlijk, tenzij in zekere mate aan banden gelegd door vormen van directe democratie (referendum en volksinitiatief). Het is een tendens die nog ver­sterkt wordt door de toe­nemende professi­onalisering, verambtelijking en specia­lisering van gekozen elites.

Op de keper beschouwd is representatieve democratie met haar onbeperkte mandaat voor de gekozen politieke elites gedurende een bepaalde periode een democratisch gelegitimeer­de eliteheerschappij zoals Rousseau in de 18e eeuw al opmerkte en nadien bevestigd is in de bekende democratietheorie van Schumpeter, Dahl e.a. Verkie­zingen, zo stellen zij, zijn er niet om de volkswil tot uit­drukking te brengen, maar alleen om een geweldloze circulatie van elites te waarborgen. De volkswil is derhalve veeleer het product van het door politieke elites gestuurde en gemani­puleerde politieke proces.

II. Democratie als particratie

Algemeen en partijbelang

Democratie als heerschappij van de volkswil wordt verder uitgehold door de ontwikkeling van de liberale democratie tot een partijendemocratie (particratie), waarin het parlement gereduceerd wordt tot een politiek instrument van de toonaangevende partijen en hun opvattingen en belangen.[5] Achter de façade van de parlementaire democratie is in Europa een partijendemocratie gegroeid met partijen als beslissende elementen in de vertolking van wat het volk geacht wordt te willen. Dat heeft hier een klimaat geschapen, waarin algemeen en partijbelang teveel in elkaars verlengde zijn komen te liggen. Toen begin jaren negentig in Nederland een kleine rel ontstond rond CDA-minister Piet Bukman die in een uitgelekte brief aan een andere CDA-minister het algemeen belang ondergeschikt leek te maken aan dat van zijn partij, merkte oud-minister J. Zijlstra, eveneens van het CDA, in een interview in HP/De Tijd onomwonden op: wat is het algemeen belang? Het bestaan en de bloei van mijn partij, dat is voor mij het algemeen belang.

In onze partijendemocratie is die reactie niet verrassend. Zij ligt immers geheel in de lijn van de neiging onder economen, politicologen en politici om het algemeen belang als een louter formeel, inhoudsloos begrip op te vatten dat door machthebbers naar believen kan worden ingevuld. In die opvatting is het niet verwerpelijk het algemeen belang gelijk te stellen met het belang van de regerende partij(en). Maar daarmee valt men wel terug in de feodale praktijk van het ancien regime waarin de staat een instrument was ten dienste van de heersende dynastie (l’état, c’est moi). De democratische rechtsstaat wordt daarmee uiteraard in de kern aangetast. Het grondbeginsel daarvan is immers dat, al is verwerving van regeringsmacht te danken aan het politieke succes van een bepaalde partij of coalitie van partijen, die macht niettemin uitgeoefend dient te worden in het algemeen belang, d.i. het belang van heel het volk zonder (partij)politiek onderscheid.

Nieuwe constitutionele spelregel

In een politiek bestel als juist genoemd is het ook gebruikelijk geworden de rol van bewindslieden op te vatten als vertegenwoordigers van hun partij in het kabinet. Dat heeft in Nederland geleid tot de volgende nieuwe constitutionele spelregel: Een minister die niet langer het vertrouwen heeft van zijn/haar partij(leiding) - oorspronkelijk de geestverwante fractie in de Tweede Kamer -  behoort af te treden, ook al zou er voor zijn/haar politieke opstelling of beleid in het parlement een meerderheid bestaan. Het aftreden van minister Ella Vogelaar in november 2008 is daarvan een recent voorbeeld. Uiterst onfatsoenlijk dat dat buiten de premier en de Tweede Kamer om gebeurd is, meende staatsrechtdeskundige Jan Vis,[6] daarbij over het hoofd ziende dat Nederland inmiddels een partijendemocratie was geworden. In de jaren ’50 stuitte die ontwikkeling aan confessionele zijde nog wel op weerstand. Wat de eigen verantwoordelijkheid van KVP-ministers betreft, stond toenmalig KVP-leider Romme nog op het standpunt dat zij als raadslieden van de Kroon niet aan een bepaalde partij behoorden, maar aan het gehele volk. Een standpunt dat de Christelijk-Historische voorman H.W. Tilanus als voorstander van een radicaal dualisme tussen regering en parlement placht uit te drukken in het adagium: ‘Hoe dichter bij de Kroon, hoe minder partijman’.[7]

Politieke corruptie

Particratie - het tegendeel van een participatiedemocratie - uit zich sinds lang ook in de neiging de open competitie bij de verdeling van publieke functies waar de liberale democratie van uitgaat (art. 3 Nederlandse Grondwet), te beperken door de vorming van politieke netwerken en kartels om zodoende de belangrijkste publieke functies te reserveren voor degenen die tot het eigen politieke netwerk behoren. In bepaalde democratieën - België en Italië zijn daarvan saillante voorbeelden - is dit zelfs ontaard in een de hele samenleving omvattend systeem van politiek cliëntelisme. In die democratieën heeft dat in de jaren negentig tot hevige beroe­ring geleid, in Italië uitmondend in de operatie ‘Schone handen’ en in België in een luide roep om een nieuwe politieke cultuur. Die politieke praktijk blijkt echter bijzonder weerbarstig.

In Italië was er in 2007 onder aanvoering van een komiek opnieuw een luid protest tegen de politieke corruptie en kleptocratie van de politieke klasse aldaar en het handjeklap tussen partijen. Nergens in Europa leggen politici zichzelf zo in de watten als in Italië. Nergens worden zij zo vorstelijk betaald en zo buitensporig bevoorrecht. De belangrijkste politieke stelregel daar is: meer macht verwerven om meer geld te kunnen verdienen, meer geld verdienen om meer macht te kunnen verwerven, enz. De morele kern van de staatsidee - de res publica - wordt daarmee in het hart getroffen. Naar aanleiding van de val van de regering-Prodi in 2008 werd dat in de grote Italiaanse krant Corriere della Sera onomwonden aan de kaak gesteld. Het politieke stelsel, aldus die krant, is ontaard in een dictatuur van duistere oligarchieën. Het blad doelde daarmee op ongekozen organen die als enige echt aan de touwtjes van de staatsmacht trekken, zoals banken, grote bedrijven, vakbonden, topambtenaren e.d.[8] Het virus van corruptie heeft de Italiaanse politiek zozeer aangetast dat er geen kruid meer tegen gewassen lijkt. Het is endemisch geworden, zoals in zoveel niet-westerse staten. Wellicht dat dit euvel onder invloed van de hachelijke positie van Italië onder de eurocrisis eindelijk met succes wordt aangepakt. Nu Italië als gevolg daarvan zwaar moet bezuinigen, is het zo vertrouwd geraakte systeem van cliëntisme en daarmee samenhangende politieke corruptie in ieder geval aan het wankelen gebracht.

In Nederland maken politieke partijen sinds lang eveneens deel uit van een politiek marktverde­lingskartel dat de belangrijkste publieke functies reserveert voor partij­leden; een situatie die vergelijkbaar is met de vroegere ’closed shop’ traditie van Britse vakbonden. Dit betekent dat de overgrote meerderheid van de bevolking - hoogstens 2 a 3% is lid van een partij - van die functies wordt uitgesloten. Sinds de jaren ’70 is dat in allerlei publicaties al ettelijke malen aan de kaak gesteld.[9] Het is een saillante uiting van discriminatie op politieke gronden en als zodanig onmiskenbaar in strijd met de Nederlandse grondwet die in artikel 3 het recht op gelijke toegang tot openbare ambten garandeert en in artikel 1 discriminatie op politieke gronden verbiedt. De Fortuyn-revolte was een nieuw protest tegen deze ongrondwettelijke praktijk. Het beroep op het grondwettelijke non-discriminatiebeginsel sorteert in dit geval echter geen effect vanwege die particratie.

Verplaatsing politieke macht

De partijendemocratie wordt op haar beurt uitgehold door een tendens die in de literatuur omschreven wordt als verplaatsing van politieke macht van gekozen politici naar achter de schermen opererende anonieme machtscentra. Daarbij valt niet alleen te denken aan bureaucratische manipulaties en media-invloeden, maar steeds meer ook aan maatschappelijke en internationale pressies, zoals die zich tersluiks doen gelden via de ontwikkeling van het lobbywezen. Het is een tendens die te karakteriseren valt als een informeel opererend corporatisme dat de werking van gevestigde democratieën geruisloos uitholt en hun voorbeeldige beginselen tot bedrieglijke ficties maakt.[10] In het Amerikaanse regeringscentrum werken al zo’n 35.000 lobbyisten, bij de Europese Commissie ongeveer 15.000.[11] In de VS staat dat inmiddels wel ter discussie als crony capitalism, de onevenredig grote invloed die kopstukken van het grootkapitaal kunnen uitoefenen op wetgeving en overheidsbeleid dankzij hun financiële bijdragen ter bestrijding van de excessief stijgende campagnekosten van politieke partijen en politici.

 Ook in de EU zien we een reactie tegen de te groot wordende invloed van het lobbywezen. Dankzij hun formidabele informatievoorsprong kunnen lobbyisten grote invloed uitoefenen op de wetgeving van de EU. Bij het beoordelen van complexe dossiers krijgen europarlementariërs door die lobbyisten kant-en-klare amendementen, wetsartikelen en zelfs wetsvoorstellen aangeleverd die zij niet zelden kritiekloos overnemen. ‘Wij doen in feite het werk van die europarlementariërs’, liet een van die lobbyisten zich in dit verband eens ontvallen.[12] Naar aanleiding van de kritiek van non-gouvermentele organisaties dat vooral de kapitaalkrachtige industrie onevenredig grote invloed uitoefent op de Europese besluitvorming, heeft het Europarlement in 2008 besloten het lobby-werk aan strengere regels te binden zoals verplichte registratie van iedere lobbyist. Europarlementariërs zijn voortaan ook verplicht de bronnen achter hun voorstellen te vermelden.

[1] H.W. van der Dunk, Het land van het anonieme conservatisme, Ons Erfdeel, 2, 1981

[2] Zie State of Democracy in Europe, doc. 11203, 26 maart 2007, par. 38

[3] Zie o.a. H. Daalder, Leiding en lijdelijkheid in de Nederlandse politiek, oratie Leiden 1965

[4] Zie wat Nederland betreft M.P.C.M. van Schendelen, Disaffected repre­sentation in the Netherlands: a non-affected reappraisal, Acta Politi­ca, 2, 1981; en M.P.C.M. van Schendelen, J.J.A. Thomassen en H. Daudt (red.), Leden van de Staten-Generaal....1981, p. 273; en R. Andeweg en J. Thomassen (red.), Binnenhof van binnuit, 2007. Zie wat België betreft, Manu Ruys, Achter de maskerade: overmacht, schijnmacht en onmacht, 1996

[5] De Duitse politicoloog G. Leipholz signaleerde die tendens al in 1958 in zijn: Strukturprobleme der Modernen Demokratie, p. 93 e.v.

[6] NRC-Handelsblad 18 november 2008

[7] Zie in dit verband J.A. Bornewasser, Katholieke Volkspartij 1945-1980, band I, 1959, p. 239

[8] Zie T. Parks, Politici hebben over de hele linie afgedaan, NRC Handelsblad, 31 januari 2008

[9] Zie voor een overzicht hiervan o.a. S.W. Couwenberg, Opstand der burgers, Civis Mundi jaarboek 2004, pp. 17-20; idem, Wereld-gebeuren sinds de jaren ’60, Civis Mundi jaarboek 2012, pp. 93 - 95.

[10] Zie o.a. R. Reich, Supercapitalism: The Transformation of Business, Democracy and Everyday Life, 2007. Nederlandse vertaling: Superkapitalisme en de bedreiging voor onze democratie

[11] Zie A. Stubb, Regulating Brussels’ legion of lobbyists, Europe’s World, Spring 2008 en met commentaar daarop van Rinus van Schenderen

[12] De nieuwe wetten? Die schrijven de lobbyisten wel, NRC Handelsblad, 3 april 2008