Toekomst en identiteit van Europa. I. Via pragmatische, doelonbewuste Europapolitiek op weg naar een federaal Europa? Politiek strategische vraag inmiddels achterhaald?

Civis Mundi Digitaal #18

door Wim Couwenberg

Toekomst en identiteit van Europa

Wim Couwenberg

       I.            Via pragmatische, doelonbewuste Europapolitiek op weg naar een federaal Europa? Politiek strategische vraag inmiddels achterhaald?

Politiek strategische vraag bewust ontweken

Wat veel Eurosceptici in Nederland zo irriteert, is dat Nederland al doende in een Europese constellatie verzeild is geraakt waarin het steeds meer eigen soevereiniteit aan de EU kwijt raakt. Vandaar hun streven in het kader van het Burgerforum EU om daartegen een dam op te werpen door het stimuleren van een referendum bij iedere overdracht van nationale bevoegdheid aan de EU. Probleem is wel dat Nederland sinds de start van het Europese integratieproces doelbewust gekozen heeft voor een pragmatische Europa politiek, dus zonder zich tevoren rekenschap te geven van de vraag waarop dat op termijn zou moeten uitlopen, in een confederaal of een federaal Europa. Het is een vraag die wel spoedig opgeworpen is door een politiek-strategische richting in de Europa-politiek. Maar die vraag werd bewust uit de weg gegaan, omdat met het daarover toch niet eens zou kunnen worden.

Het grootste probleem van Europa, zo merkte de bekende Amerikaanse politicoloog Stanley Hoffmann al in 1966 op, is sinds vele jaren het creëren van consensus over structuur, doel en rol van de Europese gemeenschap in de wereld. Het is een politieke structuur die uitgaat van democratische beginselen en alleen democratisch functionerende staten als lidstaat toelaat, maar zelf een structureel democratisch tekort vertoont; een tekort dat alleen opgeheven kan worden als duidelijk gekozen wordt tussen een confederaal of federaal Europa. Generaal De Gaulle heeft indertijd als Franse president gekozen voor het eerste, een Europese Politieke Unie op intergouvernementele grondslag. Nederland heeft dan toen op principiële gronden afgewezen en consensus daarover weten te verhinderen. Sindsdien blijft de voorkeur uitgaan naar een pragmatische aanpak, een stapsgewijze voortgang in het integratieproces. Dat is inmiddels uitgemond in een economische en monetaire integratie. En daarmee is een stadium bereikt waarin men al pragmatisch doende in feite koers gezet heeft naar de ontwikkeling van een federaal Europa.

Politiek strategische vraag op de politieke agenda met het oog op de toekomst van Europa

Nadat Nederland jarenlang een nogal obligaat federalisme had aangehangen en opkomen voor nationale identiteit en belangen in Europees verband als kwalijke uiting van nationalisme gedesavoueerd werd, is de Nederlandse Europa-politiek na het Nederlandse echec met de voorgestelde federale optie bij de totstandkoming bij het Verdrag van Maastricht (1992) ingrijpend veranderd zonder dat daarover een publiek debat van enige betekenis is gevoerd. Intergouvernementele samenwerking als integratiemethode hand in hand met beleidsconcurrentie staat daarin sindsdien meer en meer voorop. De Nederlandse regering distantieerde zich in lijn hiermee dan ook van het idee van een federaal Europa zoals dat van Duitse zijde in 2001 eerst door de minister van buitenlandse zaken J. Fischer en in zijn voetspoor ook door bondskanselier G. Schröder opnieuw aan de orde werd gesteld.

Met het besluit van de Europese Raad in Nice tot het houden van een breed publiek debat over de toekomst van Europa is de politiek-strategische vraag toen voor het eerst op de politieke agenda gezet. Dat debat liep tot 2004 toen de volgende Intergouvernementele Conferentie (I.G.C.) plaatsvond. Op die I.G.C.-agenda van 2004 stonden o.a. vaststelling van de competentieverdeling tussen de EU en de lidstaten (de door J. Fischer beoogde Kompetenz-Katalog), de constitutionele positie van nationale parlementen in de EU en de status van het Handvest van de Grondrechten voor de EU. Een van de Nederlandse vertegenwoordigers in de Conventie die belast was met het opstellen van het Handvest, E.M.H. Hirsch Ballin, zag dat als het eerste hoofdstuk van een Europese constitutie[1].

Over nut en noodzaak van een debat over het constitutionele ontwikkelingsperspectief van de EU rees bij menigeen spoedig weer scepsis. De toenmalige Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken J. van Aartsen zag daarin slechts een exercitie in ’verre perspectieven en politieke luchtkastelen’. Wordt hiermee niet de doos van Pandora geopend? Geen onderwerp verdeelt de lidstaten meer dan de vraag naar het constitutionele ontwikkelingsperspectief van de EU. Maar anderen vonden dat dit debat niet langer kon worden uitgesteld. Dat gold ook voor de toenmalige voorzitter van de Europese Commissie R. Prodi en talrijke leden van het Europees Parlement.[2] De EU, zo was hun argument, wacht de komende jaren zoveel grote uitdagingen (invoering Euro, oostelijke uitbreiding, ontwikkeling Europees buitenlands en veiligheidsbeleid) dat er gerede twijfel is of de huidige structuur van de EU dit alles politiek nog kan verwerken zonder in grote problemen te raken. Er werden zelfs al doemscenario’s in het vooruitzicht gesteld.[3]

Toenmalig debat over toekomst Europa: federaal of confederaal?

Wat de constitutionele vormgeving betreft, valt te kiezen tussen het completeren van het economisch geïntegreerd Europa door een politieke unie op intergouvernementele basis in de geest van de Franse president De Gaulle of de ontwikkeling van een Europese federatie zoals die van Duitse zijde was voorgesteld. Zo’n federatie, zo stelde ik toen in dat debat, is op langere termijn het meest aangewezen model voor een democratisch en rechtsstatelijk verantwoorde vormgeving van de unie, maar stuit vooralsnog op onoverkomelijke weerstanden. Al is de intergouvernementele integratiemethode van De Gaulle in zijn tijd vooral in Nederland afgedaan als verouderd staatsnationalisme, toch heeft die methode steeds meer aan invloed gewonnen in het integratieproces, ook in Nederland sinds het eerdergenoemde echec met de voorgestelde federale optie bij de totstandkoming van het Verdrag van Maastricht. Europese integratiepolitiek,  tekende politicoloog S. Stuurman[4] hierbij aan, is een voortzetting van de nationale politiek met andere middelen.

Maar ook langs deze weg volstrekt zich geruisloos een toenemende politiek-juridische en beleidsintegratie. Economische eenwording is op termijn niet houdbaar zonder een politieke unie. Vandaar De Gaulles voorstel voor zo’n unie op intergouvernementele basis. Een confederale politieke unie kan na verloop van tijd zeer wel uitmonden in een Europese federatie. De geschiedenis leert dat confederaties op termijn uiteen vallen of zich tot een federale structuur en soms zelfs zoals in Nederland tot een eenheidsstaat ontwikkelen. In Amerika is de confederatie van 1781 waarvoor de confederatie van de Republiek der Verenigde Nederlanden model stond, zelfs al na zes jaar vervangen door een federale structuur vanwege de grote gebreken die aan het Nederlandse confederale model bleken te kleven.[5]

Tegen een ontwikkeling in federale richting worden nog steeds dezelfde bezwaren geopperd. Zo’n ontwikkeling hoeft echter niet per se uit te lopen op een Europese superstaat zoals vaak beweerd wordt. Dat laatste geldt zeker niet voor de lichte Europese federatie zoals de Duitse regering die beoogde, t.w. een nevenschikking en dus een gelijkwaardige positie van het centrale gezag (de bond) en de deelstaten die ieder in hun respectievelijke bevoegdheidssferen soeverein zijn (’competitive federalism’). In plaats van een superstaat ontstaat zodoende een federatie van natiestaten, die gebaseerd is op gedeelde soevereiniteit. Ook de Spinelligroep, bestaande o.a. uit een aantal leden van de socialistische Eurofractie, waaronder de PvdA-afgevaardigde M. van den Berg, stelde de federale optie in die tijd aan de orde met op Europees niveau een eigen regering (de Europese Commissie), premier en president. Maar zij distantieerde zich wel van de rigide Kompetenz Katalog van Fischer[6].

In toenmalige discussies werd ook weer teruggegrepen op de Zwitserse federale structuur als model voor een Europese integratie[7]. Na de oorlog deden dat al de Europese federalisten van het eerste uur zoals Denis de Rougement, H. Brugmans e.a..

Een federaal georganiseerd Europa, luidt een ander bezwaar, is ook een problematische constructie omdat een Europese natie als draagvlak ontbreekt. Daarmee grijpt men in feite terug op een nationalistische denkwijze (één staat, één volk) die een tijdlang in Europa courant was, maar inmiddels is achterhaald door de multi-etnische ontwikkeling van steeds meer staten en tegenwoordig als een extreem rechtse oriëntatie wordt aangemerkt.

Vragen bij uitbreiding EU

Een discussiepunt dat met de uitbreiding van de EU steeds meer aan actualiteit wint, is de wenselijkheid van een Europa van twee snelheden, m.a.w. het idee van versterkte samenwerking of flexibiliteit. In het Verdrag van Amsterdam is de mogelijkheid geschapen dat een beperkt aantal (acht) lidstaten verder kunnen gaan op de integratieweg. Kan het integratieproces op die manier een nieuwe impuls krijgen doordat een kopgroep van gelijkgezinde landen het voortouw neemt in het ontwikkelen van een blauwdruk voor een finale inrichting van de Unie? Fischer dacht in dit verband aan zo’n kopgroep ter realisering van de door hem voorgestelde federale opzet van de Unie. Maar dat stuit op nogal wat bezwaren. Het maakt het integratieproces nog ondoorzichtiger dan dat al is. Toch lijkt mij dat de meest aangewezen weg om de ontwikkeling van een federaal Europa stap voor stap te realiseren.

In het debat over uitbreiding van de EU in het Europees parlement is ook de vraag aan de orde gesteld naar de grenzen van die uitbreiding. Is het voldoende dat een kandidaat-lidstaat voldoet aan de vooraf gestelde politieke en economische criteria of spelen culturele argumenten daarbij ook een rol? Een vraag die bv. relevant is in verband met de mogelijke toetreding van Turkije tot de EU. Dat land geldt sinds december 1999 als kandidaat-lid van de EU, maar maakt voorlopig nog geen kans op toetreding. Wel heeft de EU een speciale band met Turkije gecreëerd, d.w.z. een partership dat gepaard gaat met financiële steun en gericht is op een aanpassing van de hele samenleving aldaar aan het leefklimaat van de EU. De Duitse christendemocraat Elmar Brok die als algemeen rapporteur het verslag had opgesteld dat als basis diende voor juist genoemd debat was van oordeel dat een land als de Oekraïne vermoedelijk nooit lid kan worden van de EU. Daarmee zou hoogstens een speciale binding mogelijk zijn. Afgezien hiervan rijst de vraag of de EU nog wel bestuurbaar blijft als zij zich steeds verder uitbreidt zonder ingrijpende institutionele hervormingen.

[1] E.M.H. Hirsch Ballin, Het Handvest van de Grondrechten voor de EU: het eerste hoofdstuk van een Europese Constitutie?, Ars Aequi, februari 2001

[2] Prodi wil twijfels over EU-beleid wegnemen, Europa van morgen, 21 februari 2001. Zie in dit verband ook J.Q. Th. Rood e.a., Europa onvoltooid? Beschouwingen over de finaliteit van de Europese integratie. Clingendael Notitie, 2001

[3] Zie M. Brands, De fragiliteit van het Europese bouwwerk, Internationale Spectator, maart 2001

[4] S. Stuurman, Staatsvorming en politieke theorie: drie essays over Europa, 1995, pp. 144-153

[5] Zie o.a. S.W. Couwenberg, Gezag en vrijheid, 1991, pp. 31 en 69-70

[6] Zie J. Boom, Het nieuw federalistisch manifest, De Groene Amsterdammer, 24 februari 2001

[7] Zie M. Hosli, Zwitserland: model voor een Europese federatie?, Internationale Spectator, maart 2001