Moderniteit en machtsbeginsel (IV): democratie heerschappij van de volkswil?

Civis Mundi Digitaal #20

door Wim Couwenberg

Moderniteit en machtsbeginsel (IV): democratie heerschappij van de volkswil?

Wim Couwenberg

1.       Democratie als democratisch gelegitimeerde eliteheerschappij

Harde kern van democratie als regeringsvorm is zoals uit bijna alle democratische grondwetten blijkt, de volkssoevereiniteit als democratisch grondbeginsel en de heerschappij van de volkswil als uitvloeisel daarvan. In het algemeen kiesrecht is dat juridisch operationeel gemaakt. In een resolutie van de Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa[1] is democratie gekarakteriseerd als ‘an open, never-ending process in which the freedom of all citizens to affect their own lives should be increased’. Het is een dynamische opvatting van democratie, die ik van harte onderschrijft. Zij noopt tot kritische reflectie op het democratische gehalte van eenmaal gevestigde democratieën en tot periodiek onderhoud en verbetering ervan. En daar staan gevestigde democratieën lang niet altijd voor open.

De Nederlandse democratie is daarvan een duidelijk voorbeeld. De invoering van algemeen kiesrecht in Nederland is daar jarenlang van heel beperkte betekenis ge­weest onder invloed van een sterk verzuilde samenleving die op politiek terrein gestalte kreeg in een pacificatiedemocratie waarvan de goede werking in feite berustte op een vergaande mate van politieke lijdelijkheid van de burger.[2] Sinds de jaren ‘60 is daar een politieke vernieuwingsbeweging op gang gekomen met de bedoeling het democratisch gehalte van het gevestigde politieke bestel op te voeren. Maar dat heeft vooralsnog weinig of geen effect gehad. Zoals opnieuw bleek laat het politieke gebeuren zich maar moeilijk onttrekken aan de bekende oligar­chische tendens, het samentrekken van macht in handen van weinigen.

In een representa­tieve democratie krijgt de machtson­gelijkheid tussen regeerders en geregeerden, die zich in premoderne samenlevingen in autoritair-hiërarchische politieke structuren manifesteert, een nieuwe legitimatie in de vorm van een poli­tieke elite of klasse die for­meel het in principe soevereine volk vertegenwoordigt, maar in de prak­tijk op eigen titel en verantwoordelijkheid bepaalt wat het volk ver­ondersteld wordt te willen en daarbij niet zelden niet nalaat eigen belangen en opvattingen tot gelding te brengen wat nog al eens ontaardt in verschillende gradaties van politieke corruptie, fraude en onoirbare vormen van belangenverstrengeling. Niet alleen in nieuwe democratieën in de niet-westerse wereld, maar ook in lidstaten van de EU als Italië, Griekenland, Tsjechië, Spanje, Roemenie en Bulgarije. Dat de relatie tussen kiezers en gekozenen telkens opnieuw onder span­ning komt te staan en ondermijnd raakt door onder­linge ver­vreemding en wantrouwen,[3] is in het licht van het voorgaande niet verwonderlijk. Het is een tendens die nog ver­sterkt wordt door de toe­nemende professi­onalisering, verambtelijking en specia­lisering van gekozen elites.

Op de keper beschouwd is representatieve democratie met haar onbeperkte mandaat voor de gekozen politieke elites gedurende een bepaalde periode een democratisch gelegitimeer­de eliteheerschappij zoals Rousseau in de 18e eeuw al opmerkte en nadien bevestigd is in de bekende democratietheorie van Schumpeter, Dahl e.a. Verkie­zingen, zo stellen zij, zijn er niet om de volkswil tot uit­drukking te brengen, maar alleen om een geweldloze circulatie van elites te waarborgen. De volkswil is derhalve veeleer het product van het door politieke elites gestuurde en gemani­puleerde politieke proces. Het is een theorie die men pleegt toe te schrijven aan Schumpeter. De essentie ervan is echter al te vinden in de institutionele staatstheorie van de Franse staatsrechtgeleerde M. Hauriou,[4] gebaseerd als die is op de polariteit tussen leidinggevende elites - in diens terminologie minoritaire machten - die als exponenten van de ‘pouvoir de réalisation’ het beleid bepalen; en de majoritaire macht van het electoraat die beperkt blijft tot het al of niet steunen van concurrerende elites (‘pouvoir de sujétion’).

2.       Particratie

Democratie als heerschappij van de volkswil wordt verder uitgehold door de ontwikkeling van de liberale democratie tot een partijendemocratie (particratie), waarin het parlement gereduceerd wordt tot een politiek instrument van de toonaangevende partijen en hun opvattingen en belangen.[5] Achter de façade van de parlementaire democratie is in Europa een partijendemocratie gegroeid met partijen als beslissende elementen in de vertolking van wat het volk geacht wordt te willen. Dat heeft hier een klimaat geschapen, waarin algemeen en partijbelang teveel in elkaars verlengde zijn komen te liggen. Toen begin jaren negentig in Nederland een kleine rel ontstond rond CDA-minister Piet Bukman die in een uitgelekte brief aan een andere CDA-minister het algemeen belang ondergeschikt leek te maken aan dat van zijn partij, merkte oud-minister J. Zijlstra, eveneens van het CDA, in een interview in HP/De Tijd onomwonden op: wat is het algemeen belang? Het bestaan en de bloei van mijn partij, dat is voor mij het algemeen belang.

In onze partijendemocratie is die reactie niet verrassend. Zij ligt immers geheel in de lijn van de neiging onder economen, politicologen en politici om het algemeen belang als een louter formeel, inhoudsloos begrip op te vatten dat door machthebbers naar believen kan worden ingevuld. In die opvatting is het niet verwerpelijk het algemeen belang gelijk te stellen met het belang van de regerende partij(en). Maar daarmee valt men wel terug in de feodale praktijk van het ancien regime waarin de staat een instrument was ten dienste van de heersende dynastie (l’état, c’est moi). De democratische rechtsstaat wordt daarmee uiteraard in de kern aangetast. Het grondbeginsel daarvan is immers dat, al is verwerving van regeringsmacht te danken aan het politieke succes van een bepaalde partij of coalitie van partijen, die macht niettemin uitgeoefend dient te worden in het algemeen belang, d.i. het belang van heel het volk zonder (partij)politiek onderscheid.

In een politiek bestel als juist genoemd is het ook gebruikelijk geworden de rol van bewindslieden op te vatten als vertegenwoordigers van hun partij in het kabinet. Dat heeft in Nederland geleid tot de volgende nieuwe constitutionele spelregel: Een minister die niet langer het vertrouwen heeft van zijn/haar partij(leiding) - oorspronkelijk de geestverwante fractie in de Tweede Kamer-  behoort af te treden, ook al zou er voor zijn/haar politieke opstelling of beleid in het parlement een meerderheid bestaan. Het aftreden van minister Ella Vogelaar vorig jaar november is daarvan een recent voorbeeld.  Uiterst onfatsoenlijk dat dat buiten de premier en de Tweede Kamer om gebeurd is, meent staatsrechtdeskundige Jan Vis.[6] Maar heeft hij dan nog niet in de gaten dat we inmiddels in een partijendemocratie leven? In de jaren ’50 stuitte die ontwikkeling aan confessionele zijde nog wel op weerstand. Wat de eigen verantwoordelijkheid van KVP-ministers betreft, stond toenmalig KVP-leider Romme nog op het standpunt dat zij als raadslieden van de Kroon niet aan een bepaalde partij behoorden, maar aan het gehele volk. Een standpunt dat de Christelijk-Historische voorman H.W. Tilanus als voorstander van een radicaal dualisme tussen regering en parlement placht uit te drukken in het adagium: ‘Hoe dichter bij de Kroon, hoe minder partijman’.[7]

Particratie - het tegendeel van een participatiedemocratie - uit zich sinds lang ook in de neiging de open competitie bij de verdeling van publieke functies waar de liberale democratie van uitgaat, te beperken door de vorming van politieke netwerken en kartels om zodoende de belangrijkste publieke functies te reserveren voor degenen die tot het eigen politieke netwerk behoren. In bepaalde democratieën - België en Italië zijn daarvan saillante voorbeelden - is dit zelfs ontaard in een de hele samenleving omvattend systeem van politiek cliëntelisme. In die democratieën heeft dat in de jaren negentig tot hevige beroe­ring geleid, in Italië uitmondend in de operatie ‘Schone handen’ en in België in een luide roep om een nieuwe politieke cultuur. De politieke praktijk blijkt echter bijzonder weerbarstig.

In Italië was er in 2007 en opnieuw in 2012/2013 onder aanvoering van een komiek een luid protest tegen de politieke corruptie en kleptocratie van de politieke klasse aldaar en het handjeklap tussen partijen. Nergens in Europa leggen politici zichzelf zo in de watten als in Italië. Nergens worden zij zo vorstelijk betaald en zo buitensporig bevoorrecht. De belangrijkste politieke stelregel daar is: meer macht verwerven om meer geld te kunnen verdienen, meer geld verdienen om meer macht te kunnen verwerven, enz. De morele kern van de staatsidee - de res publica - wordt daarmee in het hart getroffen. Naar aanleiding van de val van de regering-Prodi vorig jaar werd dat in de grote Italiaanse krant Corriere della Sera onomwonden aan de kaak gesteld. Het politieke stelsel, aldus die krant, is ontaard in een dictatuur van duistere oligarchieën. Het blad doelde daarmee op ongekozen organen die als enige echt aan de touwtjes van de staatsmacht trekken, zoals banken, grote bedrijven, vakbonden, topambtenaren e.d.[8] Het virus van corruptie heeft de Italiaanse politiek zozeer aangetast dat er geen kruid meer tegen gewassen lijkt. Het is endemisch geworden, zoals in zoveel niet-westerse staten.

In Nederland maken politieke partijen sinds lang eveneens deel uit van een politiek marktverde­lingskartel dat de belangrijkste publieke functies reserveert voor partij­leden; een situatie die vergelijkbaar is met de vroegere ’closed shop’ traditie van Britse vakbonden. Dit betekent dat de overgrote meerderheid van de bevolking - hoogstens 2 a 3% is lid van een partij - van die functies wordt uitgesloten. Sinds de jaren ’70 is dat in allerlei publicaties al ettelijke malen aan de kaak gesteld.[9] Het is een saillante uiting van discriminatie op politieke gronden en als zodanig onmiskenbaar in strijd met de Nederlandse grondwet die in artikel 3 het recht op gelijke toegang tot openbare ambten garandeert en in artikel 1 discriminatie op politieke gronden verbiedt. De Fortuyn-revolte was een nieuw protest tegen deze ongrondwettelijke praktijk. Het beroep op het grondwettelijke non-discriminatiebeginsel sorteert in dit geval echter geen enkel effect vanwege die particratie.

3.       Oligarchische tendens

In tal van landen is er bezorgdheid niet alleen over toenemend politiek cynisme, maar tevens over dalend vertrouwen in de politiek onder de bevolking. Als dat gekoppeld wordt aan stijgend politiek cynisme en dat met rechts populisme, rijst daartegenover de vraag of dat alles niet meer te maken heeft met de bekende ijzeren wet van de oligarchie die in iedere representatieve democratie periodiek werkzaam is, dus het samentrekken van macht in handen van weinigen; met het fenomeen dus van een zich van de politieke basis vervreemd en gesloten rakende politieke klasse, die zich te weinig aantrekt van wat onder burgers leeft en wie dat wel doet van populisme beschuldigt? Democratie is dan niet langer een "government of, by and for the people", maar veeleer een "government versus and without the people"[10]. De formulering van die wet staat op naam van de Duitse elitetheoreticus Robert Michels. Men vindt haar in zijn bekende werk Zur Soziologie des Parteiwesens (1911). Hij merkte de werking ervan op in de toenmalige Duitse sociaaldemocratische partij (SPD) en beperkte de reikwijdte ervan nog tot politieke partijen met een democratische structuur. Zij geldt sindsdien echter als tendens in alle organisaties. In een recente discussie over de Vlaamse Socialistische Partij (SP.a) werd die tendens daar door de Vlaamse politicoloog Carl Devos opnieuw gesignaleerd. Die partij heeft, zo stelt hij, vanouds een hiërarchische structuur met een kleine groep van machthebbers aan de top, die zichzelf beschouwt als eigenaar zowel van de partij als van haar ideologie.[11]

Tijdens de Fortuynrevolte bracht de publicist Geert Mak dat heel scherp als volgt onder woorden: Het systeem van de Nederlandse ‘nomenclatura’ verschilt in wezen niet van dat van de voormalige Sovjet-Unie. Ook hier gaat het om een half politieke, half bestuurlijke ‘inner circle’ met nimmer uitgesproken maar niet minder belangrijke privileges. En een van de belangrijkste is het eeuwige recht op een belangrijke positie, ook al heeft de betrokkene geenszins blijk gegeven van bepaalde speciale vaardigheden of in het verleden zelfs een spoor van wanbeleid achter zich gelaten. Ook de leden van onze nomenclatura zijn niet zozeer bezig met zich in te zetten voor hun dierbare principes, maar met het veilig stellen van hun posities, aldus Geert Mak in een opiniebijdrage in NRC-Handelsblad.

4.       Verdringing machtmotief

Onder invloed van de negatieve associaties die het machtsmotief bij zovelen oproept, is er in de burgerlijk-liberale samenleving een sterke neiging gegroeid dat motief als fundamentele drijfkracht te verdringen en zo veel mogelijk te verhullen achter ideologische en juridische formuleringen. Die neiging is nog versterkt door de toenemende invloed van de sociaaldemocratische gelijkheidsideologie. Zodoende is er rond het machtsmotief een preutsheid gegroeid, die herinnert aan de seksuele preutsheid van voorheen en daarmee samenhangend een dubbele moraal: ontkenning van het machtsmotief wat hand in hand gaat met een politieke strategie en tactiek die onverkort blijft afgestemd op de eisen van de politieke en maatschappelijke machtsstrijd. Een sprekend voorbeeld hiervan is de christendemocratie waarin christelijke inspiratie als primaire drijfkracht gepresenteerd wordt. De Europese Volkspartij, de Europese koepel van christendemocratisch partij in Europa, heeft met het oog op die machtstrijd doelbewust niet-christendemocratische partijen in haar gelederen opgenomen, zelfs de Italiaanse partij van Silvio Berlusconi, om zodoende de grootste partij in het Europese Parlement te kunnen worden.

Dat de strijd om macht en invloed de eigenlijke inzet is van de politiek en de ideologie in dienst daarvan staat, leert het huidige tijdperk van de ontideologisering van de politiek. De oude oorspronkelijk ideologisch gelegitimeerde partijen, die als liberale, socialistische en christendemocratische partijen ontstaan zijn, zetten hun oorspronkelijk ideologisch gemotiveerde bestaan onverminderd voort, al zijn de ideologische pretenties niet langer het motief ervan en de inzet van hun functioneren.

Een sterk in morele termen denkend land als Nederland is hiervan een treffend voorbeeld. Machtsstreven gaat hier in de regel zwaar gesluierd door het leven en wordt bij voorkeur verhuld als uitoefening van invloed en bereidheid tot het dragen van verantwoordelijkheid. In die geest merkte Ed van Thijn als fractievoorzitter van de PvdA in de Tweede Kamer eens op dat PvdA-leider Joop den Uyl een politicus was zonder machtsdrift.[12] Alsof dat niet een contradictio in terminis is. Reële machtsuitoefening wordt in dit land zoveel mogelijk aan het oog onttrokken door politieke ambities te verpakken in fraai ogende religieuze en morele beginselverklaringen en politieke besluitvorming te realiseren via ingewikkelde en op consensus gerichte overlegcircuits en conflictmijding en zodoende als onafwendbaar voor te stellen. Besluitvorming is in dit kader vaak meer het resultaat van onderhandelingen tussen betrokken partijen dan van een inhoudelijk publiek debat. Het gaat hier overigens niet om een theoretisch uitgekiend model, maar om een zich ontwikkelende en nooit afgeronde traditie van schikken en plooien, die ondanks periodiek oplevende stroperigheidskritiek zich handhaaft als basis van publieke besluitvorming.[13]

5.       Machtmotief nu minder goed aangekleed

Naast democratische vereisten heeft de ideologische verpakking van het machtsmotief lange tijd eveneens een belangrijke legitimerende rol vervuld. Deelneming aan het politieke machtsspel werd zodoende in psychologisch en moreel opzicht verklaarbaar en aanvaardbaar gemaakt. In het postideologische tijdperk verandert dat laatste. Het machtsmotief treedt sindsdien naakter dan voorheen aan de oppervlakte. In de Amerikaanse politiek waar het ideologische tijdperk aan voorbij is gegaan, was dat allang het geval. Na de eens primair ideologisch gerichte partijpolitiek overheerst nu een pragmatische gedragslijn, die zo dat pas geeft, geruisloos over gaat in berekenend opportunistisch manoeuvreren.

Het ideologische tijdperk was ongetwijfeld evenmin vrij van pragmatisme en opportunisme. Bekend is in dit verband een ervaring die al terug gaat tot de Frans Revolutie van 1789 en die daar vertolkt werd in de kreet: ‘’un ministere jacobin n’est pas un jacobain ministre’’. In onzer tijd vertaald, betekent het dat een minister van linkse huize niet hetzelfde is als een linkse minster. Minister van buitenlandse zaken Frans Timmermans in het tweede kabinet Rutte is daarvan een actueel voorbeeld.

Pragmatisme had in het ideologische tijdperk nog wel de negatieve bijklank van beginselloos. In Nederland is D66 daar aanvankelijk nog mee bestreden. Het verwijt van opportunisme duidde op nog kwalijker politiek gedrag. Pragmatisme is nu een politieke deugd geworden en opportunisme een wijdverbreide uitwas ervan. Motieven om lid van een partij te worden zijn in deze tijd meer van pragmatische, zo niet opportunistische dan van principiële aard. En dat is niet langer afkeurenswaardig. Dat partijen zodoende tot een carrièrevehikel worden en dat hun belangrijkste functie, te weten die van intermediair tussen politiek en burgers, zodoende verschrompelt, is een tendens die in deze tijd mede bijgedragen heeft aan de opkomst van populistische tegenstromingen als expressie van politieke onvrede en protest.[14]

[1] Zie State of Democracy in Europe, doc. 11203, 26 maart 2007, par. 38

[2] Zie o.a. H. Daalder, Leiding en lijdelijkheid in de Nederlandse politiek, oratie Leiden 1965

[3] Zie wat Nederland betreft M.P.C.M. van Schendelen, Disaffected repre­sentation in the Netherlands: a non-affected reappraisal, Acta Politi­ca, 2, 1981; en M.P.C.M. van Schendelen, J.J.A. Thomassen en H. Daudt (red.), Leden van de Staten-Generaal....1981, p. 273; en R. Andeweg en J. Thomassen (red.), Binnenhof van binnuit, 2007. Zie wat België betreft, Manu Ruys, Achter de maskerade: overmacht, schijnmacht en onmacht, 1996

[4] M. Hauriou, Précis de droits constitutionnel, 1929, p. 27

[5] De Duitse politicoloog G. Leipholz signaleerde die tendens al in 1958 in zijn: Strukturprobleme der Modernen Demokratie, p. 93 e.v.

[6] NRC-Handelsblad 18 november 2008

[7] Zie in dit verband J.A. Bornewasser, Katholieke Volkspartij 1945-1980, band I, 1959, p. 239

[8] Zie T. Parks, Politici hebben over de hele linie afgedaan, NRC Handelsblad, 31 januari 2008

[9] Zie voor een overzicht hiervan o.a. S.W. Couwenberg, Opstand der burgers, 2004, pp. 17-20

[10] In die zin ook A. Krouwel, Op weg naar een populistische democratie, in: F. Becker e.a. red., Partijen op Drift. 24^e jaarboek voor het democratisch socialisme, 2003, p. 88.

[11] Zie het interview met Carl Devos, getiteld: SP.a in De Nieuwe Gemeenschap, 4, 2008

[12] Zie H. van der Werf, Den Uyl- profiel van een politicus, 1975, p.73

[13] Zie F. Hendriks en Th. Toonen (red.), Schikken en plooien. De stroperige staat bij nader inzien, 1998

[14] In deze zin ook A. Krouwel, Op weg naar een populistische democratie, in: F. Becker e.a. (red), Partijen op drift, 24^e jaarboek voor het democratische socialisme, 2003, p. 86.