Civis Mundi Digitaal #22
Wim Couwenberg
Zwitsers hebben onlangs gestemd over een volksinitiatief, waarin kiezers goedkeuring gevraagd werd van een wetsvoorstel, inhoudende dat de directeur van een bedrijf in een maand niet meer mag verdienen dan de laagstbetaalde medewerker in een jaar. In de jaren tachtig was de gemiddelde verhouding in Zwitserland nog 1 op 6; tegen 2000 was het al opgelopen tot 1 op 14. En sindsdien is die verhouding buitensporig uit de hand gelopen tot 1 op 200 of nog hoger. Dit voorstel heeft het niet gehaald. Maar in Nederlandse media maakte het zoveel indruk dat Zwitserland plots klaps als voorbeeld voor de democratie in Nederland werd geprezen, terwijl het hier lange tijd gold als een nogal conservatief en saai land. In Nederland wordt het referendum vaak nog afgewezen, omdat politieke besluitvorming beter in handen kan blijven van politieke elites. In de Volkskrant stelt Andreas Auer, de éminence grise van de Zwitserse referendum cultuur echter dat je heus wel vertrouwen kunt stellen in het begripsvermogen van het volk.
In verband met deze kwestie is enkele jaren geleden een intrigerend boek gepubliceerd over de wijsheid van de massa.[1] Aan de hand van een reeks van voorbeelden meent de auteur te kunnen aantonen dat de massa bij veel beslissingen tot een beter oordeel komt dan de expert. Hij refereert daarbij in het bijzonder aan internet als nieuw medium dat een doorbraak betekent in de democratisering van informatie en kennis en de massa een eigen stem geeft die benut dient te worden bij besluitvorming.[2] Voor dit beroep op de wijsheid van de massa stelt hij wel een aantal voorwaarden. De belangrijkste is dat de massa redelijk geïnformeerd en gemotiveerd dient te zijn en alle vrijheid heeft tot zelfstandige oordeelsvorming. Dat is inderdaad de cruciale opgave waar het bij directe democratie om gaat. Het is een permanente opgave voor een effectief functionerende democratie.
In lijn met dit beroep op de wijsheid van de massa ligt ook een recent fenomeen als crowdsourcing, het uitbesteden van de productie van nieuwe ideeën en probleemoplossingen aan de massa via internet. Veel beschikbare kennis en aanwezig talent onder de massa blijven namelijk onbenut en worden op die manier aangeboord en productief gemaakt.[3]
Tevens werd in onze media de vraag opgeworpen, waarom zo’n vorm van directe democratie in Nederland niet van de grond komt en wel in Zwitserland. Onbekend is vaak dat Zwitserland een heel bijzondere regeringsvorm kent, noch het presidentiële stelsel zoals in Amerika, noch het parlementaire stelsel zoals in de meeste Europese landen. Zwitserland heeft het conventionele stelsel, dat de vrucht is van oud Germaanse democratische tradities en de klassiek-democratische theorie van Rousseau. Het parlement is daar het hoogste orgaan, maar schikt zich op zijn beurt naar de wil van het volk, dat via het referendum of het volksinitiatief rechtstreeks deelneemt aan de wetgeving.
Pleidooi voor directe democratie in Nederland
In de loop van de vorige eeuw is er in Nederland overigens al ettelijke malen gepleit voor invoering van een of andere vorm van het referendum. In 1903 stelde de toenmalige socialistische leider Troelstra al een correctief referendum voor ter vervanging van de Eerste Kamer. Sinds begin jaren 70 is een aanvulling van onze representatieve democratie door een vorm van directe democratie, met name het referendum ook in Civis Mundi nadrukkelijk aan de orde gesteld en bepleit. Dit heeft veel discussie op gang gebracht, maar ook veel kritiek uitgelokt. Naar aanleiding van een actie van het door Civis Mundi geïnitieerde en gesteunde actiecomité Referendum: Ja is in de jaren 80 de Staatscommissie Relatie kiezers-beleidsvorming ingesteld. Die commissie, genoemd naar haar voorzitter CDA-prominent Barend Biesheuvel, publiceerde in 1985 haar eindrapport over die relatie met goed onderbouwde voorstellen over kabinetsformatie, referendum en volksinitiatief, die in het toenmalige politieke klimaat echter nauwelijks aandacht kregen. Alleen wat het correctief beslissend referendum betreft, is in de jaren ’90 door het paarse kabinet-Kok een poging gedaan tot invoering ervan. Maar het wetsvoorstel daartoe sneuvelde in de Eerste Kamer met VVD-prominent Hans Wiegel als dwarsligger (de zogenaamde nacht van Wiegel). Wel heeft het pleidooi van de staatscommissie-Biesheuvel voor referendum en volksinitiatief ertoe geleid dat D66, die zich bij vorige gelegenheden herhaaldelijk tegen de introductie van het referendum had uitgesproken, sindsdien een voorstander ervan geworden is. Niettemin wordt D66 nog altijd aangemerkt als de partij die de invoering van het referendum op de politieke agenda gezet heeft. Quod non.
Kritische terugblik
Hoe komt het dat al die discussie over het referendum en al die pleidooien ervoor tot dus ver zo weinig resultaat hebben gehad? Als ik daarop terugkijk, valt een aantal dingen op, bijvoorbeeld de herhaling van allerlei argumenten die indertijd tegen het algemeen kiesrecht werden aangevoerd, zonder dat dit verwondering wekt. In plaats van op de centrale vragen van de democratische theorie en praktijk in te gaan die hierbij in het geding zijn, spitst die discussie zich veelal toe op detailproblemen die bij de toepassing van het referendum kunnen rijzen. De praktische problemen waartoe die toepassing kan leiden, worden breed uitgemeten tegen de achtergrond van een geïdealiseerde voorstelling van de representatieve democratie. Men kijkt daarbij ook niet verder dan de nationale neus lang is. Zo blijven tegenstanders hardnekkig beweren dat het referendum niet valt in te passen in een parlementaire democratie. Maar ettelijke landen – o.a. Denemarken, Australië, Nieuw-Zeeland, Italië, Ierland, Noorwegen, Zweden, Griekenland en Spanje – hebben het referendum allang probleemloos ingevoerd als complement van hun parlementaire stelsel.
Bij de bestrijding ervan duiken ook telkens andere argumenten op, al naargelang de inzet van de discussie. Pleit men voor een raadplegend referendum, dan doet men moeilijk over de vraagstelling en bagatelliseert men zo’n vrijblijvende raadpleging als een fopspeen voor de kiezers. Stelt men een correctief beslissend referendum voor, zoals het paarse kabinet-Kok dat deed in het voetspoor van de staatscommissie-Biesheuvel die dat in de jaren tachtig op de politieke agenda geplaatst had, dan kan men niet langer opponeren tegen een niet-objectieve vraagstelling, maar dan is weer het bezwaar dat het electoraat niet kiezen kan tussen alternatieven en slechts ja of neen kan zeggen tegen een bepaald besluit. Als men dit bezwaar wil ondervangen door degenen die zo’n referendum aanvragen het recht te geven zelf een alternatief voor het desbetreffende besluit voor te stellen en dat tegelijk met dit besluit aan de kiezers voor te leggen, is het op zijn beurt zo’n recht van volksinitiatief dat men niet pruimen kan.
Tekenend voor de opvatting van democratie die gangbaar is in de politieke klasse in dit land was de reactie van een VVD-prominent als H. Vonhoff op juistgenoemd voorstellen van de commissie-Biesheuvel. We zouden hiermee, zo vreesde deze progressief geheten liberaal, een principieel gevaarlijke weg inslaan, te weten die van erkenning van de volkssoevereiniteit. Dat is echter een weg die al in de liberale revoluties van de 18e eeuw is ingeslagen, toen volkssoevereiniteit als een democratisch grondbeginsel geproclameerd is. En sindsdien is dat in bijna alle westers-liberale grondwetten zoals gezegd bevestigd, in de grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland zelfs als onaantastbaar beginsel van de liberaal-democratische basisorde (art. 79 lid 3 jo. artt. 1 & 20 Gw.).
Referendum Europese grondwet
Vooralsnog is het afgezien van het in de kiem gesmoorde grondwetsreferendum, niet gelukt de representatieve democratie in Nederland op nationaal niveau aan te vullen met de introductie van een adviserend of correctief beslissend referendum. Toch is dat het meest voor de hand liggende middel ter bestrijding van de kloof tussen de politieke klasse en de burgers die inherent is aan een representatieve democratie. Een heel goed onderwerp om ervaring op te doen met zo’n volksraadpleging was enkele jaren geleden de Wet op de Orgaantransplantatie. Die kwestie raakt niet alleen alle burgers rechtstreeks, maar is bovendien een onderwerp waar zij op zinnige wijze over kunnen oordelen.
In plaats van kiezers over dergelijke begrijpelijke onderwerpen te raadplegen, is er op 1 juni 2005 op nationaal niveau een adviserend referendum gehouden over het al of niet goedkeuren van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. Men had geen minder geschikt onderwerp voor een referendum op dat niveau kunnen kiezen dan het al of niet goedkeuren van dit verdrag. Het uitschrijven ervan was een kolossale politieke blunder. Dat referendum werd in een vloek en zucht via een speciale wet georganiseerd zonder dat de kiezers er serieus op voorbereid waren zich uit te spreken over zo’n complexe materie als het voorgestelde verdrag en zonder dat we tot dan toe enige ervaring met referendum op dat niveau hadden opgedaan. De gevestigde politiek had zich daar – zoals gezegd – steeds principieel tegen verzet. Daar komt nog bij, dat de gevestigde politiek het publieke debat over Europa jarenlang sterk verwaarloosd had en minder welkome beleidseffecten waaraan zij zelf in Brussel had meegewerkt, placht af te schrijven op de anonieme Europese bureaucratie in Brussel.
Dat dat referendum resulteerde in een volstrekte afwijzing van dat verdrag, is in het licht hiervan niet verwonderlijk, al had de gevestigde politiek daar helemaal niet op gerekend. Dat bracht opnieuw de vertrouwenscrisis tussen die politiek en het volk aan de basis aan het licht, die in de Fortuyn-revolte van 2002 al op pijnlijke wijze aan de dag getreden was. Het referendum was niettemin in zoverre een succes dat daarmee ineens grote publieke belangstelling voor Europa opvlamde. De politiek interpreteerde dat aanvankelijk als het grote winstpunt. De uitslag ervan had echter tot gevolg dat de beduchtheid van de gevestigde politiek voor een directe volksraadpleging nog groter is geworden en dat het gesprek met de burger over Europa spoedig weer stilgevallen is.
[1] Zie J. Surowiecki, The Wisdom of the Crowds, 2006
[2] Voor een kritisch tegengeluid op dit punt zie A. Keen, The @ Cultuur. Hoe internet onze beschaving ondermijnt, 2008. Keen vreest namelijk als gevolg hiervan een ondermijning van de positie van experts in het besluitvormingsproces.
[3] Zie J. Howe, Crowdsourcing, 2008