Veiligheidsraad-sancties geen grond voor staten voor afwijken van fundamentele mensenrechten van verdachten van terrorisme

Civis Mundi Digitaal #23

door Paul de Waart

Veiligheidsraad-sancties geen grond voor staten voor afwijken van fundamentele mensenrechten van verdachten van terrorisme

Door Paul de Waart, em. hoogleraar volkenrecht

Dit artikel gaat in op de vraag of het huidige volkenrecht paal en perk stelt aan de bevoegdheid van de Veiligheidsraad (VR) om sancties te treffen tegen personen met voorbijgaan aan de rechtsbescherming vastgelegd in het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Besluiten van de VR onder hoofdstuk VII van het VN-Handvest leggen staten verplichtingen op. Hebben deze verplichtingen op grond van het VN-Handvest altijd voorrang boven verplichtingen uit andere internationale overeenkomsten? Staat het volkenrecht met internationaal mensenrechtenrecht als integraal onderdeel daarvan een effectieve bestrijding van terrorisme in de weg? Dergelijke vragen blazen de aloude spanning tussen volkenrecht en politiek nieuw leven in en doen ook onder juristen de aloude strijd oplaaien of volkenrecht wel recht is.

Is volkenrecht recht?

De VR draagt de eerste verantwoordelijkheid voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid en handelt daarbij overeenkomstig de doelstellingen en beginselen van de VN.[1] Aan deze doelstellingen en beginselen ligt volgens de Preambule de vastbeslotenheid van de volken van de verenigde naties ten grondslag om omstandigheden te scheppen waaronder gerechtigheid en eerbied voor de uit verdragen en andere bronnen van internationaal recht voortvloeiende verplichtingen kunnen worden gehandhaafd.[2] Volgens een gezaghebbend artikelsgewijs commentaar op het VN-Handvest houdt gerechtigheid (justice) in de Preambule een verwijzing naar natuurrecht in.[3] De Preambule vormt een integraal onderdeel van het VN-Handvest, maar schept als zodanig geen verplichtingen voor de lidstaten.[4] Omdat het artikelsgewijze commentaar niet naar natuurrecht verwijst, blijft het gissen wat de betekenis ervan voor de interpretatie en toepassing van het VN-Handvest is.

De recent verschenen Max Planck Encyclopedia of Public International Law (MPEPIL) geeft ondanks haar omvang geen duidelijkheid over relatie tussen natuurrecht en volkenrecht.[5] Alexander Orakhelashvili concludeert in zijn bijdrage over ‘Natural Law and Justice’ dat ‘the natural law argument is a valid and received category of international legal argument with utility in a number of fields of international law.’[6] Jochen von Bernstorff en Ingo Venzke constateren in hun bijdrage ‘Ethos, Ethics, and Morality in International Relations’:

In a world characterized by deep and persistent value conflicts and power imbalances, the imperative appears adequate that assertions about the contents of a substantive morality can be continuously contested in legal language. Morality in this perspective is the contingent aim of continuous argument, persuasion, and contestation in the legal form.[7]

Universeel of fragmentair

De Finse hoogleraar internationaal recht Martti Koskenniemi, oud-voorzitter van de studiegroep over fragmentatie van internationaal recht van de VN-Commissie voor Internationaal recht[8] is sceptisch over de universaliteit van het volkenrecht, omdat (zolang als) het evenwicht tussen wat behoort (norm) en wat is (feit) ontbreekt in de relaties tussen oude en nieuwe statenstaten.[9] Dat roept de vraag op hoe volkenrecht ‘the language of global authority’ zou kunnen worden.[10] Zijn antwoord: een theorie zonder normatief perspectief is een ‘non-binding apology’, een theorie zonder feitelijke grondslag ‘an ephemeral utopia’.[11] Koskenniemi lijkt er niet veel vertrouwen in te hebben dat de juiste melange mogelijk is:

International law is an argumentative practice. It is about persuading targeted audiences such as courts, colleagues, politicians, and readers of legal texts about the legal correctness – lawfulness legitimacy, justice, permissibility, validity etc. - of the position one defends. What passes for method, in other words, has to do with what counts as persuasive arguments in international law.[12]

Anders gezegd, voor soevereine staten is volkenrecht ‘what international lawyers do and how they think.’[13] De hoofdredacteur van de MPEPIL, Rüdiger Wolfrum, begint zijn antwoord op de vraag of internationaal recht wel recht is met het beruchte citaat van John Bolton, die onder de Amerikaanse president George W. Bush korte tijd de VS als ambassadeur bij de VN vertegenwoordigde:

International law is not law; it is a series of political and moral arrangements that stand or fall on their own merits, and anything else is simply theology and superstition masquerading as law.^[14]

Wolfrum stelt dat de implementatie en afdwinging van internationaal recht weliswaar verschillen van nationaal recht maar dat internationaal recht niet losstaat van nationaal en regionaal recht: International law relies on being implemented and enforced mainly on the national or on the regional level.[15] De MPEPL vormt daarvan een indrukkwekkende illustratie. De auteurs waren weliswaar uitdrukkelijk uitgenodigd om hun persoonlijke opvattingen weer te geven maar deze tegelijkertijd zoveel mogelijk te toetsen aan jurisprudentie over volkenrecht, met inbegrip van internationaal mensenrechtenrecht, op nationaal, regionaal en internationaal niveau, en aan rapporten en besluiten van internationale en regionale organisaties. De inhoud van het toegevoegde deel INDEX and TABELS wijst uit dat dit in ruime mate is gedaan.

De MPEPIL spreekt zich niet duidelijk uit of volkenrecht universeel is of fragmentair. Wolfrum wijst er op dat de inbedding van mensenrechten in het waardesysteem van het volkenrecht universaliteit eerder bemoeilijkt dan bevordert.[16] André Nollkaemper maakt in zijn bijdrage over universaliteit onderscheidt tussen de formele en materiële betekenis. De formele betekenis is dat alle staten recht hebben op deelname aan de vorming van volkenrecht via gewoonterecht, verdragssluiting en het lidmaatschap van universele internationale organisaties.[17] Aan de materiële betekenis ligt behalve een gemeenschappelijk waardesysteem de opvatting ten grondslag dat niet alleen staten maar ook andere subjecten van volkenrecht een internationale gemeenschap vormen:

While this version is broad in terms of the subjects covered by the term universality, it is limited in ambit, and otherwise de lege ferenda, as the number of rights and obligations that are truly binding on individuals remains fairly limited.[18]

Nollkaemper waarschuwt terecht dat het oprekken van de grenzen van universaliteit van het volkenrecht door vooral Europese staten de aanvaarding van volkenrecht als universeel systeem in gevaar brengt, zoals blijkt uit de discussie over humanitaire interventie en de rechtsmacht van het Internationaal Strafhof.[19] Toch draagt de inbedding van universele mensenrechten in het volkenrecht bij tot de humanisering van het volkenrecht en tot versterking van de universele waarden, aanvaard door regeringen en staatshoofden in de Millennium Verklaring.[20] Bovendien is de zogenaamde regime theorie alleen beschrijvend en niet normatief. Het verklaart het gedrag van staten zonder in te gaan op de rechtmatigheid daarvan:

Regime theory cannot replace a legal analysis of the international system but its explanatory powers can be harnessed to generate both theoretical and practical insights that can lead to a richer and more comprehensive understanding of the role international law plays in international relations.[21]

The International Law Association (ILA) toont zich daarom voorstander van universaliteit boven fragmentatie door de verschillende internationale rechtsgebieden - bijv. mensenrechten, humanitair recht, duurzame ontwikkeling, zeerecht, economisch recht, bestrijding van terrorisme - niet uit te leggen en toe te passen als zelfstandige regimes maar als specialisaties van universeel volkenrecht.[22]

Functie van volkenrecht

Een proefschrift over de functie van volkenrecht, verdedigd aan de Vrije Universiteit in 2010, sluit goed aan op bovengenoemde discussie. De auteur, Jan Anne Vos, ziet als functie van volkenrecht ‘the constituting of international society pursuant to practical reasoning’:

[T]he members of international society must resort to the process of practical reasoning in order to exit the dilemma situation of having a power to act which is not a freedom to act. That power to act, directed at the constituting of international society and the formation of the common good of international society, contains both legal and political aspects. The legal aspect may be said to be directed at the coherence of the constituting of international society; the political aspect may be said to be directed at the formation of the common good of international society.[23]

Deze functie slaat een brug tussen recht en politiek. De heersende leer is dat volkenrecht recht is, ook al is er geen bovenstatelijk gezag. De kritiek daarop is dat door de soevereine gelijkheid van staten het doen of nalaten van staten niet wordt bepaald door recht maar door politiek. Vos is van oordeel dat beide standpunten berusten op het misverstand dat soevereine gelijkheid van staten niet verenigbaar is met de verticale (hiërarchische) structuur, die kenmerkend is voor nationaal recht en regionaal recht, zoals Europees recht.

De (brug)functie van het volkenrecht kan worden vervuld wanneer binnen de verticale structuur onderscheid wordt gemaakt tussen een raamwerk van verplichting (framework of obligation) en een raamwerk van machtiging (framework of authorization). Deze sluiten elkaar niet uit maar juist in:

 (… )the traditional view of a contrast between the horizontal structure of public international law and the vertical structure of the internal law of the State is actually a false contrast, which distorts the framework within which the concept of public international law actually operates.[24]

Volkenrecht verschilt als wilsbesluit van mondige (soevereine) gelijke staten niet van het nationale recht als wilsbesluit van mondige gelijke (soevereine) burgers:

According to the domestic analogy, relations between States may be compared to relations between individuals in the so-called state of nature. Just as those individuals have proceeded to build the institution of the State, States may proceed to develop the concept of public international law.[25].

Net als voor burgers en hun organisaties op nationaal niveau geldt voor staten en hun organisaties op internationaal niveau, dat tussen hun dromen en daden niet alleen praktische bezwaren staan maar ook wetten. Dat zij als soevereine staten daaraan zelf hun goedkeuring hebben gegeven, geeft hun niet het recht om zich aan de handhaving te onttrekken als hun dat beter uitkomt met een beroep op die soevereiniteit. Dat is niet alleen de mening van juristen maar blijkt ook uit verdragen, resoluties en uitspraken van zowel internationale als nationale rechterlijke instanties.

Voorkomen van terrorisme

Volkenrechtelijk raamwerk

The MPEPIL besteedt in tal van artikelen aandacht aan terrorisme ter land, ter zee en in de lucht.[26] In het algemene artikel over terrorisme gaat Christian Walter in op het VR sancties-regime tegen terroristen en hun supporters, het recht op zelfverdediging tegen terroristische aanvallen, terroristen als illegale vijandelijke strijders en het doelgericht doden van terroristen (‘targeted killings).[27] Zijn conclusie is dat door het niet-statelijke karakter van terrorisme internationaal recht met betrekking tot het gebruik van geweld slechts deel-antwoorden geeft op de uitdagingen van internationaal terrorisme. Daarom staan de volkenrechtelijke theorie en praktijk voor de zware taak de effectiviteit van de strijd tegen terrorisme en terroristen te combineren met behoud van de regels over het gebruik van geweld in internationale betrekkingen bij de bescherming van mensenrechten.[28] Dat is de insteek van de omvangrijke dissertatie van de Schotse mensenrecht juriste Helen Duffy The ‘War on Terror’ and International Law, waarop zij 18 december 2013 aan de Universiteit Leiden bij Nico Schrijver is gepromoveerd.[29] Haar studie richt de schijnwerper op de rol van internationaal mensenrechtenrecht bij sancties tegen personen en bedrijven in opdracht van de VR ter voorkoming van terroristische aanslagen en bij de berechting van verdachten van terrorisme door nationale, regionale en internationale gerechtelijke instanties.

In het eerste deel van haar proefschrift gaat Duffy in op de plaats van terrorisme in het volkenrecht (hoofdstuk 2 blz. 27-69) en de daaruit voortvloeiende internationale verantwoordelijkheid van staten en niet-statelijke actoren voor preventie, bescherming, vervolging en berechting(hoofdstuk 3, blz. 69-105). Deel II behandelt strafrechtspleging (hoofdstuk 4, blz. 105-216); het gebruik van geweld (blz. 219-307); internationaal humanitair recht (hoofdstuk 6, blz. 307- 409); en internationaal mensenrechtenrecht (hoofdstuk 7, blz. 409-593). Ieder hoofdstuk geeft achtereenvolgens een overzicht van het juridische kader en een schets van de praktische toepassing. Het laatste deel bestaat uit drie praktijkvoorbeelden. Het eerste voorbeeld bespreekt internationale humanitair-rechtelijke en mensenrechten-rechtelijke aspecten van Guantánamo Bay (blz. 595-669). De tweede case study is getiteld ‘Osama Bin Laden: Justice Done?’ (blz. 669-697); en het derde praktijkvoorbeeld belicht de buitengewone overdracht (uitlevering) van verdachten van terrorisme (blz. 697-759). De dissertatie mondt uit in een beschouwing over de rol van hoven ‘Human Rights Litigation in the War on Terror (hoofdstuk 11, blz. 759 -798) en wordt afgerond met een slotconclusie (hoofdstuk 12, blz. 807 – 843).

Rol Veiligheidsraad

Sancties tegen verdachten van terrorisme

De toestand in Afghanistan had de VR er toe gebracht om in 1999, handelend onder Hoofdstuk VII van het VN Handvest[30], een commissie in het leven te roepen, waarin alle VR-leden zitting hebben, in de wandelgangen naar de desbetreffende VR-resolutie bekend geworden als ‘1267 Committee’.[31] De VR verplichtte alle staten onder meer om het financieren van terroristische acties te voorkomen en te onderdrukken. Dat hield in de onmiddellijke bevriezing van fondsen en andere financiële activa of economische bronnen van de Taliban. Op basis van informatie van de staten diende de commissie een lijst aan te leggen van personen of entiteiten, die verdacht worden van of betrokken zijn bij terroristische activiteiten.[32] Na de terroristische aanslagen van 11 september 2001 – ‘9/11’ – in de Verenigde Staten (VS) werd deze verplichting uitgebreid tot alle personen, verdacht van of betrokken bij het plannen, plegen of faciliteren van terroristische aanslagen.[33] Het toezicht daarop berust eveneens bij een commissie van alle VR-leden, the Counter-Terrorism Committee (CTC), sinds 2004 bijgestaan door het Counter-Terrorism Executive Directorate (CTED).[34]

Personen en bedrijven worden op de sanctielijst geplaatst op voorstel van een staat. Staten dienen daarbij zoveel mogelijk hun voorstel te onderbouwen voor wat betreft specifieke bevindingen en de aard van het bewijsmateriaal ( bijv. inlichtingen, rechterlijke uitspraken, media).[35] De gedetailleerde

toelichting mag door het CTC openbaar worden gemaakt, tenzij de betrokken staat er het stempel vertrouwelijk op heeft gezet. Bovendien kunnen staten aangeven dat hun status als ‘aangever’ mag worden bekend gemaakt. Zodra de naam van een persoon of bedrijf aan de sanctie-lijst is toegevoegd, wordt, waar mogelijk, Interpol gevraagd een ‘Interpol-United Nations Security Council Special Notice’ te doen uitgaan. [36] In de praktijk komt het er op neer dat de betrokkenen geen effectief middel hebben om de gronden te achterhalen voor hun toevoeging aan de lijst en om daartegen verzet aan te tekenen. Dit is des te ernstiger omdat de plaatsing wereldwijd verstrekkende gevolgen heeft voor hun privacy, bewegingsvrijheid en eigendom.[37] De plaatsing is immers een bindend besluit van de VR, dat op grond van artikel 103 van het VN-Handvest staten beoogt te binden met terzijdestelling van daarmee strijdige andere internationale verplichtingen.[38] Dat is alleen anders, wanneer de VR buiten zijn bevoegdheid – ultra vires – heeft gehandeld. Maar het is niet duidelijk wanneer dat laatste het geval is en wie dat kan vaststellen.[39].

Kritiek op sanctielijsten

Volgens Martin Scheinin in zijn laatste rapport aan de Algemene Vergadering van de VN als Speciale VN rapporteur over de bevordering en de bescherming van mensenrechten in de strijd tegen terrorisme van heeft de VR inderdaad ultra vires gehandeld in de besluitvorming over terrorismebestrijding na de aanslagen in Amerika op 11 september 2001. Anders dan de resoluties met betrekking tot Afghanistan, leggen die met betrekking tot ‘9/11’ lidstaten van de VN namelijk algemene en permanente verplichtingen op, die geen verband houden met een bepaalde situatie en niet beperkt zijn naar plaats en tijd. Feitelijk komt het er op neer dat de VR nieuw bindend internationaal recht heeft geschapen zonder dat er een algemeen aanvaarde alles omvattende en nauwkeurige definitie van terrorisme als internationaal misdrijf bestaat. Bovendien is de VR als wetgever op de stoel van de Algemene Vergadering van de VN (AVVN) gaan zitten.[40] En dat met verwaarlozing van de aanbeveling van de AVVN aan de lidstaten

To ensure that their laws criminalizing acts of terrorism are accessible, formulated with precision, non-discriminatory, non-retroactive and in accordance with international law, including human rights law; (…)

To ensure that any person whose human rights or fundamental freedoms have been violated has access to an effective remedy and that victims receive adequate, effective and prompt reparations, where appropriate, including by bringing to justice those responsible for such violations.[41]

De kritiek van het VN Comité voor mensenrechten, het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg, het Europees Hof van Justitie in Luxemburg (EHJ) en nationale rechterlijke instanties richt zich vooral op het ontbreken van een definitie van terrorisme als internationaal misdrijf en van effectieve rechtsmiddelen tegen voorstellen van staten tot plaatsing van personen en ondernemingen op de sanctielijst en de acceptatie daarvan door het VN sanctiecomité als hulporgaan van de VR.[42] Bovendien had de VR na enig aandringen slechts ingestemd met het invoeren van een beperkte mogelijkheid voor staten tot vragen om personen en ondernemingen van de lijst af te halen. Deze procedure was niet alleen rudimentair, maar ook geheim, zeldzaam en selectief. Zij onderstreepte aldus ‘the dangers for the majority of organisations or persons who could not count on state willingness to represent them.[43]

Kadi-zaak

Tot aan een baanbrekende uitspraak van het EHJ uit 2008 was de VR slechts bereid tot enkele marginale verbeteringen. Inzet van de zogenaamde Kadi-zaak waren de door de Europese Unie (EU) aan Abdullah Kadi (Saudi Arabië) en de Al Barakaat International Foundation (ABIF) uit Zweden in 2001 opgelegde sancties wegens hun plaatsing op de sanctielijst door de VR voor banden met de terroristische organisatie Al Qaeda. Het Europees Gerecht in Eerste Aanleg (EGEA) van de EU in Luxemburg had zich in 2005 onbevoegd verklaard om de EU verordening te vernietigen, waarin Kadi en de ABIF aan de EU-sanctielijst werden toegevoegd. Het EGEA was van oordeel dat het geen eigen beoordelingsruimte had ten aanzien van bindende besluiten van de VR behalve in het geval van schending van dwingend recht (jus cogens). Het kon daarom niet toetsen of de resoluties van de VR verenigbaar zijn met de grondrechten, die door de rechtsorde van de Europese Unie worden beschermd. De daaruit voortvloeiende leemte in de rechtsbescherming van eisers was, volgens het gerecht, op zich zelf niet strijdig met jus cogens.[44]

In 2008 besliste het EHJ in hoger beroep dat de EU bij haar wetgeving ter uitvoering van VN-verplichtingen – zoals de plaatsing van personen en bedrijven op de sanctie-lijst – gehouden is aan de bescherming van de Europese grondrechten. De eerbiediging van bindende VN-besluiten impliceert niet dat een Uniehandeling ter uitvoering daarvan immuniteit van jurisdictie geniet. In beginsel dient het EHJ, aldus zijn uitspraak in hoger beroep, uniehandelingen volledig te toetsen aan de grondrechten, verankerd in het EU-recht. De uitspraak van het EGEA 2005 werd nietig verklaard ten aanzien van Kadi wegens schending van zijn grondrechten betreffende hoor en wederhoor en effectieve rechterlijke controle. De EHJ gaf de EU-Raad en EU-Commissie drie maanden de tijd om aan de bezwaren van Kadi tegemoet te komen.

Op grond van nadere informatie van het VR-sanctiecomité stelde de EU-Commissie op 28 november 2008 de verordeningen tegen Kadi vervolgens wederom vast. In 2009 diende Kadi daarop met succes bij het EHJ een verzoek in tot vernietiging daarvan. Tegen deze beslissing zijn de Europese Commissie en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord Ierland in ’cassatie’ gegaan, waarbij zij ondersteund werden door de Raad van de Europese Unie en een groot aantal lidstaten, waaronder Nederland (appellanten). Zij betwistten de weigering van het EHJ geen immuniteit van jurisdictie voor de gewraakte verordening te erkennen en achtten de rechtsopvattingen van het EHJ onjuist ten aanzien van de toetsing van de middelen tot nietigverklaring wegens schending van genoemde grondrechten. In zijn einduitspraak van 18 juli 2013 (Kadi II) stelde het EHJ appellanten in het ongelijk. Het onderstreepte dat rechterlijke toetsing wezenlijk is om het juiste evenwicht te verzekeren tussen de handhaving van de internationale vrede en veiligheid en de bescherming van de vrijheden en grondrechten van een op de EU-sanctielijst te plaatsen persoon, die gemeenschappelijke waarden van de VN en de Unie zijn:

Een dergelijke toetsing lijkt des te meer nodig nu de procedures tot ambtshalve herziening en schrapping die zijn ingevoerd op het niveau van de VN, ondanks de verbeteringen die eraan zijn aangebracht, in het bijzonder na de vaststelling van de litigieuze verordening, aan de persoon van wie de naam op de geconsolideerde lijst van het sanctiecomité wordt geplaatst (…) geen effectieve rechterlijke bescherming waarborgen, zoals het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (…) recent heeft bevestigd (…).[45]

Die verbeteringen betroffen onder meer de instelling van een ombudsman.

Ombudsman

Anders dan vorige edities, bevat de MPEPIL een artikel over de ’Ombudsperson’.[46] Het baseert zich op de definitie van de International Bar Association uit 1974. Daarin staan centraal de onafhankelijkheid en de verantwoordingsplicht tegenover wetgever of parlement. De bijdrage dateert uit 2009 en bevat daarom wellicht nog geen verwijzing naar het dat jaar door de VR ingestelde ‘Office of the Ombudsman’.[47] Wat daarvan zij, de juridische en andere aanvechtingen van maatregelen van staten om verdachten van terrorisme op sanctielijsten te plaatsen, lieten de VR niet onberoerd.[48] Zij leidden tot de instelling van een ‘Office of the Ombudperson’ ter ondersteuning van het CTC bij het behandelen van verzoeken om verdachten van de VR-sanctielijst te verwijderen.[49] Duffy acht dit een stap in de goede richting, gelet op het resultaat.[50] Hoewel de VR geen effectief rechtsmiddel heeft gecreëerd uit het oogpunt van mensenrechtenrecht, dragen de besluiten in ieder geval bij aan het debat over de noodzaak dat de VR verantwoordelijkheid neemt voor acties die de grondrechten van individuen hebben aangetast.[51] Succesvolle voorbeelden van ‘delisting’ hebben tot de suggestie geleid dat ‘national and regional courts can limit themselves to a subsidiary review of the cases where an international review meeting standards of transparency and due process has not taken place.[52]

Verantwoordelijkheid staten

Het EHJ was in Kadi II kennelijk van oordeel dat de internationale revisie niet voldeed aan de standaarden van transparantie en behoorlijke proces. Niet duidelijk is of dit verwijt uiteindelijk de VR betrof of de EU-organen. Dat laatste zou passen in de aanpak van de VR, die de verantwoordelijkheid voor transparantie en behoorlijk proces bij het plaatsen of verwijderen van personen en ondernemingen op de sanctielijsten terecht legt bij staten en regionale organisaties als de EU. De VR heeft immers geen eigen apparaat om de aan- en afmeldingen te checken op betrouwbaarheid.

De toegang tot informatie is een punt van grote zorg, want staten zijn door de VR alleen dringend verzocht maar niet wettelijk verplicht om alle relevante informatie te verstrekken. Bovendien moet de Ombudsman of Ombudsvrouw zich voegen naar de eisen van vertrouwelijkheid van staten.[53] Op staten rust een plicht om verdachten van terrorisme voor te dragen, maar de gronden van verdenking en de rechtsmiddelen daartegen bepalen ze zelf, evenals de balans tussen zekerheid als recht en fundamentele mensenrechten of grondrechten. Het CTC bezoekt weliswaar landen voor besprekingen over de implementatie van maatregelen ter voorkoming van terrorisme, maar alleen met hun goedkeuring. Bovendien is het doel veelal na te gaan of er technische bijstand nodig is.[54]

Onder het motto dat je niet altijd je zin kunt krijgen, ziet Martin Scheinin voor de EU als uitweg de politiek (VR) te geven wat de politiek toekomt en het recht (Kadi II) te geven wat het recht toekomt: EU lidstaten eisen van de VR de bekendmaking van informatie, op grond waarvan besluiten worden/zijn genomen over plaatsing op de sanctielijst. Het gaat dan om informatie, die het EHJ in staat stelt vast te stellen of de EU de grondrechten van verdachten van terrorisme al of niet schendt door hun namen op de EU sanctielijst te zetten.[55] Het omvangrijke onderzoek van Helen Duffy naar het volkenrechtelijk raamwerk voor de bestrijding van terrorisme onderstreept de noodzaak van toegang tot informatie voor nauwkeurig toezicht op overheidshandelingen, garanties voor democratische inspraak en waarborgen tegen toekomstig misbruik:

The commitment to learn lessons and to grapple with the need to repair, to restore and to account, is far from certain. (…) It will be the extent of the international community’s commitment to clarify and strengthen international law, not only by reiterating standards but by ensuring that they are respected, that will define where the pendulum stops, and the ultimate impact of the ‘war on terror’ on the international rule of law.[56]

Het Kadi II arrest is becommentarieerd als een voorbeeld van hoe een progressieve benadering vooruitgang – verbetering van de Ombudsman-procedure door de VR – kan smoren.[57] De centrale vraag is echter of volkenrechtelijk VR-sanctiebesluiten wel de eindverantwoordelijkheid voor de bescherming van fundamentele mensenrechten (grondrechten) kunnen doen overgaan van staten naar de VN, meer in het bijzonder de VR, en of zo’n overgang een wenkend perspectief is. Zolang staten ook in Europa[58] bij de bescherming van die rechten nog steeds moeite hebben om de grens tussen machtspolitiek en recht altijd goed te onderkennen, biedt versterking van onderop nog de beste garantie voor de toekomst. Het EHJ heeft daarom terecht geoordeeld dat Veiligheidsraad-sancties staten nimmer een excuus kunnen geven om zelf niet op te hoeven komen voor de bescherming van fundamentele mensenrechten ook wanneer het gaat om verdachten van terrorisme, die niet hun onderdanen zijn. De strijd tegen terreur kan alleen enig effect sorteren wanneer staten daarbij zowel individueel als collectief in de bescherming van mensenrechten de onlosmakelijkheid in acht nemen van de vier vrijheden, die ten grondslag liggen aan het VN-Handvest in samenhang met het Internationaal Statuut voor de Rechten van de Mens: vrijheid van meningsuiting, vrijheid van godsdienst, vrij zijn van armoede en vrij zijn van angst. Dat is niet alleen de voortdurende verantwoordelijkheid van de rechter, die toetst, maar in een echte en hechte democratische samenleving ook van de wetgever, de uitvoerende macht, de media, het bedrijfsleven, kortom de civil society.[59]