De rol van de Rekenkamer in het Nationale Integriteits Systeem– Een institutionele analyse van die rol in 27 EU lidstaten
Civis Mundi Digitaal #23
De rol van de Rekenkamer in het Nationale Integriteits Systeem– Een institutionele analyse van die rol in 27 EU lidstaten
Door Stef Schenkelaars, MBA*
Het goed functioneren van het Nationale Integriteits Systeem (hierna NIS), zoals gedefinieerd door anti-corruptie organisatie Transparency International, is essentieel voor het voorkomen en bestrijden van corruptie. Het NIS model van Transparency International wordt veelal afgebeeld als een Romeinse tempel waarbij het dak van ‘Nationale Integriteit’ wordt gedragen door een aantal pilaren en staat op een fundering van politiek, samenleving, economie en cultuur. De pilaren bestaan uit een aantal instituties die bijdragen aan nationale integriteit. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de media, de Ombudsman, het juridisch systeem en anti-corruptie organisaties.
Een institutie die ook in dit rijtje thuishoort en een zeer belangrijke rol vervult is de Rekenkamer (in Nederland: de Algemene Rekenkamer). Door het controleren van overheidsuitgaven en het bevorderen van de efficiëntie daarvan, kan de Rekenkamer bijdragen aan integer en doelgericht openbaar bestuur.
Praktisch alle landen ter wereld hebben een Rekenkamer, maar er bestaan wereldwijd vele verschillen en overeenkomsten in bijvoorbeeld de structuur en effectiviteit van deze instituties. Het doel van het master thesis onderzoek waar dit artikel over gaat is daarom tweeledig: het eerste doel is het vergelijken van Rekenkamers op het gebied van hun capaciteit, bestuur en rol en de vele maatregelen die bijdragen aan deze gebieden van effectiviteit (zoals gedefinieerd door Transparency International). Ten tweede zijn de processen die isomorfisme en exomorfisme tussen Rekenkamers kunnen verklaren in kaart gebracht, waarmee antwoord wordt gegeven op de vraag hoe bepaalde maatregelen zich verspreiden binnen het internationale netwerk van Rekenkamers (INTOSAI) terwijl andere juist weer uniek zijn voor een bepaald land. In dit artikel zal met name aandacht geschonken worden aan het eerste doel en in het bijzonder met betrekking tot de Nederlandse Rekenkamer.
De essentiële rol van de Rekenkamer maakt het een interessant onderzoeksonderwerp, maar bovenal loont het om het functioneren ervan nauwkeurig te bestuderen omdat dit functioneren een directe invloed heeft op de gang van zaken bij overheidsuitgaven.
Het evalueren is door de relatief geïsoleerde posititie van de Rekenkamer binnen landen niet altijd een vanzelfsprekend iets, al zijn wel er Rekenkamers die af en toe ¨peer-reviews¨ laten uitvoeren door andere Rekenkamers. Daarnaast biedt de grote diversiteit aan Rekenkamers een uitdaging met betrekking tot onderlinge vergelijking en is deze vergelijking voor een Rekenkamer zelf lastig te maken vanwege het perspectief waaruit gekeken wordt. Al met al reden genoeg om hier een onderzoek aan te wijden met de volgende onderzoeksvraag:
Welke patronen kunnen onderscheiden worden wanneer we de Rekenkamers van de EU-27 met elkaar vergelijken met betrekking tot hun niveau van capaciteit, bestuur en rol?
In het volgende gedeelte zal eerstwat meer informatie over de kenmerken van Rekenkamers gegeven wordt, waarna kort besproken wordt hoe antwoord is gegeven op bovenstaande onderzoeksvraag. Het laatste gedeelte van dit artikel is gewijd aan de resultaten van dit onderzoek, kortheidshalve: met name op het gebied van onafhankelijkheid en integriteit valt nog de nodige winst te behalen voor vele Rekenkamers in de EU. Verder zal in het bijzonder aandacht geschonken worden aan de resultaten van de Nederlandse Rekenkamer en haar positie ten opzichte van de Servische Rekenkamer (waar zij op dit moment betrokken is bij een ontwikkelingsproject) en die van de rest van Europa.
De Rekenkamer
Omdat de institutionele structuur en dus vaak de benaming van Rekenkamers wereldwijd verschilt, zal in de rest van dit artikel de afkorting van de Engelse benaming ‘Supreme Audit Institution’ gebruikt worden: SAI.
Ondanks de grote verschillen die er binnen de exacte rollen van SAIs spelen, kan men spreken van een redelijk specifieke functie als publiek orgaan extern van de overheid. Volgens het Departement voor Internationale Ontwikkeling (DFID, 2004) vergt goed management van publieke financiën ‘accountability’, in welke de SAI voorziet door het doen van ´audits´: het onder de loep nemen van overheidsuitgaven en het geven van een onafhankelijk oordeel daarover.
In de eerste plaats kan dit gezien worden als eencontrole op overeenkomsten met de oorspronkelijke financiële planning en de rechtmatigheid van uitgaven door ministeries, nadat deze uitgaven hebben plaatsgevonden (al kan de controle ook voor de daadwerkelijke uitgaven plaatsvinden, zoals bijvoorbeeld in Cyprus het geval is). Een tweede taak, die eigenlijk veel relevanter is voor de meeste ontwikkelde landen, is het beoordelen van de efficiëntie en eventueel het geven van praktische adviezen daarover.
Beide taken dragen bij aan het inperken van corruptie; ten eerste door het controleren van uitgaven en ten tweede door er voor te zorgen dat belastinggeld wordt besteed aan de meest relevante projecten op de meest efficiënte manier, in plaats van op basis van onderhandse afspraken tussen politici en het bedrijfsleven.
SAIs hebben zich wereldwijd verenigd in INTOSAI, de internationale organisatie voor SAIs. INTOSAI zelf is weer onderverdeeld in geografische secties, zoals EUROSAI, welke van belang is voor de onderzoeksgroep van dit onderzoek. Alle deelnemende SAIs hebben de ‘Lima Declaration’ (1977) getekend, in welke hun onafhankelijkheid, hun relatie met de overheid en parlement en vele andere zaken beschreven staan. Deze declaratie is geen bindende overeenkomst tussen INTOSAI en deelnemende landen, maar een richtlijn die gepresenteerd wordt aan overheden en die over het algemeen sterke navolging vindt.
Toch hebben alle SAIs de vrijheid om hun eigen rol, methodes en organisationele structuur te bepalen. Hierin bestaan dan ook vele verschillen, maar tevens overeenkomsten waarvan we kunnen zeggen dat deze diversiteit nodig is om SAIs aan te passen aan de verschillende sociale, economische en politieke klimaten die in verschillende landen heersen. De SAI is daarnaast geen statischeinstitutie, maar eerder een organisch geheel dat zijn procedures en structuren aanpast aan maatschappelijke invloeden.
De SAI binnen het Nationale Integriteits Systeem
Als externe controle van de uitvoerende macht, kan de SAI in potentie beschouwd worden als een van de meest effectieve pilaren binnen de NIS symboliek (Dye & Stapenhurst, 1998; Langseth et. al., 1997; Transparency International, 2012). Echter, de SAI is voor zijn effectiviteit deels afhankelijk van de effectiviteit van de rest van de pilaren: indien de bevindingen van de SAI niet worden opgevolgd door de ministeries, of als signalen van vermeende corruptie niet serieus genomen worden door de controlerende macht, kan zelfs de best functionerende SAI niet veel betekenen in zijn functie als externe controle. Dit is tevens een van de kanttekeningen die bij dit onderzoek gemaakt dienen te worden: de resultaten zijn van toepassing in zoverre het functioneren van de overige pilaren dat toelaat.
Een andere kanttekening is dat alhoewel de SAI absoluut noodzakelijk is binnen een nationaal anti-corruptie raamwerk, de SAI in principe niet direct bezig is met het opsporen en bestrijden ervan. De exacte rol van de SAI verschilt per land, maar over het algemeen kan voor ontwikkelde landen gezegd worden dat de SAI een soort van onafhankelijke arm van de wetgevende macht is die de uitgaven van de uitvoerende macht controleert en de resultaten met betrekking tot de effectiviteit daarvan rapporteert aan de wetgevende macht.
INTOSAI
Zoals eerder gezegd is INTOSAI de internationale organisatie waarin alle SAIs verenigd zijn. Deze vereniging die in 1953 in het leven geroepen is brengt belangrijke voordelen met zich mee, waarvan het delen van kennis een belangrijk punt is.
Vele SAIs, waaronder die van Nederland, zijn betrokken bij internationale werkgroepen die onderzoek doen naar verschillende thema´s. Die kosten het nodige aan de SAIs , maar leveren aan de andere kant waardevolle kennis op die kan worden opgenomen in de organisatie. Deze kennis wordt tevens op andere manieren gedeeld, zoals bijvoorbeeld via conferenties, ´peer reviews´ en bilaterale ontwikkelingsprojecten. Een ander voordeel is de standaardisatie van ´Audit Procedures´; de maatstaven en procedures die gehanteerd worden om tot oordelen te komen. Indien ieder land met verschillende maatstaven zou meten is een objectieve vergelijking lastig en dus zijn deze internationale, niet bindende, maar vrijwel altijd opgevolgde afspraken een zeer belangrijke toevoeging van INTOSAI.
SAI modellen
Hoewel elke SAI uniek is, kan er grofweg onderscheid gemaakt worden tussen drie basismodellen die zich met name onderscheiden in de manier waarop ze gestructureerd zijn, bestuurd worden en de focus en manier van werken die ze hebben. Deze modellen zijn genaamd het Westminster, Court en Board model. Zij zijn in dit onderzoek gebruikt om alle SAIs in te delen bij het model waarmee zij de meeste overeenkomsten vertonen. In navolgend schematisch overzicht zijn de belangrijkste verschillen samengevat:
|
|
Westminster |
Court |
Board |
|
SAI |
National Audit Office |
Court of Accounts/Audit |
Board of Audit |
|
Hoofd van organisatie |
Auditor General (één persoon) |
Senior rechter (geselecteerd door andere leden van het hof |
President van het Board |
|
Periode van aanstelling |
Normaal een vast aantal jaren, maar kan oneindig zijn |
Oneindig, met vaste pensioenleeftijd |
Vast aantal jaren |
|
Audit focus |
Financiële audit |
Legaliteits audit |
Variabel |
|
PAC? |
Ja |
Nee |
Ja |
|
Juridische functie? |
Nee |
Ja |
Nee |
|
Achtergrond van SAI personeel |
Financiëel – Accountants, auditors |
Juridisch – advocaten, rechters |
Variabel |
|
Opvolging van audits |
SAI rapporteert aan PAC, PAC houdt vergaderingen en maakt een eigen rapport |
Hof legt boetes op, of keurt rapport goed |
SAI rapporteert aan PAC, PAC houdt vergaderingen en maakt een eigen rapport |
Bron: Department for International Development (DFID, 2004, p. 13)
NB: PAC staat voor ´Public Accounts Committee´, een speciaal comité van het Parlement dat de taak heeft de bevindingen vande SAI te bestuderen en met een advies ter implementatie van de aanbevelingen te komen.
Welk model een SAI handhaaft hangt van meerdere factoren af, maar vaak is dit iets dat al lange tijd vast ligt in de structuur, cultuur en geschiedenis van de organisatie en het land (de gemiddelde oprichtingsdatum van deze onderzoeksgroep is 1892).De Nederlandse Rekenkamer (oprichtingsdatum 1814), hanteert bijvoorbeeld het Board model welke sterke overeenkomsten vertoont met het poldermodel in onze politiek, waarbij consensus en de gulden middenweg een belangrijk gegeven zijn. Ook kunnen we zien dat SAIs van ex-gekoloniseerde landen vaak de structuur van hun kolonisator overnemen. In de rest van Europa worden de volgende modellen gebruikt:
|
Model |
Verspreiding |
|
Westminster (ook wel bekend als Anglo-Saksisch, of Parlementair model) |
Groot-Brittanië, Ierland,Zweden, Slovenië, Slowakije, Malta, Litouwen, Letland, Hongarije, Finland, Estland, Cyprus, Denemarken. |
|
Court (ook wel bekend als Napoleonistisch model) |
Portugal, Luxemburg, Italië, Griekenland, Frankrijk, België, Spanje, Roemenië |
|
Board (ook wel bekend als Collegiate model) |
Nederland, Duitsland, Polen, Tsjechië, Bulgarije, Oostenrijk. |
Bron: INTOSAI Working Group on IT Audit. (2004). Mandates of SAIs
Gezien de aanpak van het evalueren van overheidsuitgaven lijken het Board en Westminster model over het algemeen veel op elkaar. Wel zijn er belangrijke verschillen wat de organisatiestructuur betreft, met als belangrijkste verschil de concentratie van bevoegdheid in één persoon bij het Westminster model (niet in schema). De Auditor General (tevens hoofd van de organisatie) is eindverantwoordelijke voor de audits, waar deze verantwoordelijkheid bij het Board model meer verspreid is over het bestuur. Deze concentratie van verantwoordelijkheidin het Westminster model brengt natuurlijk enig risico wat betreft integriteit met zich mee en daarom is de aanstelprocedure van de Auditor General een belangrijk aspect om corruptie te voorkomen. Bij het Board model zorgt de verdeling van bevoegdheid hier juist weer voor.
Het Court model heeft vanwege zijn juridische functie statutair gezien een andere positie dan de twee voorgaande. Het gebruikt dan ook rechters om de rechtsgeldigheid van overheidsuitgaven te toetsen aan de wet. Een belangrijk voordeel wat betreft de daadwerkelijke controle hiervan is dat alle uitgaven tot in hoog detail bestudeerd worden, dit in tegenstelling tot de meer algemene bevindingen van Board en Westminster modellen. Dit vormt echter tegelijkertijd een potentiële valkuil voor het Court model, omdat de focus op de rechtsgeldigheid van kleine details het zien van het grote geheel lastiger maakt.
Volgens Dr. Franz Fiedler, voormalig Secretaris-Generaal van INTOSAI (1998), overstijgen de resultaten van de Lima declaratie alle verwachtingen, waarbij het gebruikte SAI model niet eens zo veel uitmaakt. Deze bevinding wordt ook bevestigd door Blume en Voigt (2010), die bij het onderzoeken van de drie modellen naar hun effecten op fiscaal beleid, de effectiviteit van de overheid, productiviteit en corruptie geen significante verschillen vonden, behalve dat de perceptie die men heeft van het Court model vaak corrupter is.
Onderzoeksopzet
Als onderzoeksgroep voor deze studie zijn de SAIs van de 27 EU lidstaten door middel van uitgebreide checklists onderzocht op het gebied van hun capaciteit, bestuur en rol, die volgens Transparency International (2012) elk weer uit de volgende dimensies bestaan:
Ø Capaciteit
§ Resources
§ Onafhankelijkheid
Ø Bestuur
§ Transparantie
§ Verantwoordelijkheid
§ Integriteit
Ø Rol binnen het Nationale Integriteits Systeem
§ Institutie-specifieke indicatoren
Door middel van het definiëren van deze indicatoren voor de verschillende SAI modellenen vervolgens te kijken in hoeverre hieraan is voldaan, is getracht de effectiviteit van SAIs te meten.Om het meten van effectiviteit in deze context enigzins te concretiseren, is bij het definiëren van de indicatoren gebruik gemaakt van de methodologie van het Centrum voor Strategische Studies Den Haag (2008), welke oorspronkelijk ontwikkeld is voor het categoriseren en evalueren van anti-terrorisme maatregelen.
Na het verzamelen van de data en het berekenen van de scores per land, zijn SAIs gegroepeerd met het model type als criterium, met als doel een meer relevante vergelijking te creeëren. De gevormde ´clusters´ zijn intern vergeleken ten opzichte van het gemiddelde van elk cluster. Dit indexeringsproces zorgt ervoor dat relatief slecht en relatief goed presterende SAIs eruit springen, waarna hun maatregelen beter onder de loep genomen kunnen worden.
Ook zijn er naast deze methodologie voor heel Europa nog twee bescheiden case-studies verricht naar de SAIs van Nederland en Servië (weliswaar nog geen EU land, maar het heeft wel deze aspiratie). Voor dit gedeelte van het onderzoek zijn een viertal interviews met rekenkamer- en anti-corruptie experts in Nederland en Servië gebruikt om een beeld te schetsen van de Nederlandse en Servische SAIs. Deze bevindingen zijn tevens gebruikt ter ondersteuning van en reflectie op de inhoudsanalyse.
Resultaten
Welke patronen kunnen onderscheiden worden wanneer we de Rekenkamers van de EU-27 met elkaar vergelijken met betrekking tot hun niveau van capaciteit, bestuur en rol?
De bevindingen met betrekking tot deze onderzoeksvraag zullen hier per aspect kort besproken worden vanuit het perspectief van de Nederlandse SAI.Daarnaast zal er waar mogelijk een kleine blik in de keuken geworpen worden van de Nederlandse en Servische SAI om de inzichten iets tastbaarder te maken.
NB.: Van de Servische SAI zijn geen effectiviteitscores berekend omdat Servië geen deel uitmaakte van de officiële onderzoeksgroep-.
Zoals de scores van alle SAIs is het overzicht van Nederland als volgt weergegeven:
De Nederlandse SAI heeft met een totaalscore van 84% zoals we kunnen zien een keurig resultaat. Toch valt er met name op het gebied van onafhankelijkheid nog wel het een en ander aan te merken. Vormt Nederland hierin een uitzondering? Presteert Nederland voor de overige factoren buitengewoon goed? Dat gaan we zien in de volgende sectie waarin alle indicatoren besproken worden.
NB.: De percentages in bovenstaande figuur geven aan in hoeverre een SAI voldoet aan de benodigde maatregelen per indicator (zie volledig onderzoek voor specificaties). Hier moet wel bij vermeld worden dat de scores zoals die hier berekend zijn een benadering vormen van de werkelijkheid, omdat niet alle maatregelen zoals ze op papier staan een garantie tot uitvoering betekenen. Verder maakt het voor de resultaten niet zo veel uit of een score 80% of 85% is; het gaat er eerder om dat slecht- en goedpresterende SAIs en hun maatregelen uit het geheel naar voren komen.
Verder zijn de scores van andere Board model SAIs voor het vergelijken van de score van Nederland het meest relevant, aangezien hun scores op exact dezelfde manier tot stand zijn gekomen. De scores van Westminster en Court modellen zijn voor het overgrote deel op eenzelfde manier bepaald, alleen heeft elk model zijn model-specifieke variaties.
Capaciteit: resources
Een paar uitzonderingen daargelaten kan gezegd worden dat de capaciteit aangaande de resources van bijna alle SAIs voldoende is, wat dus wil zeggen dat er voldoende middelen beschikbaar zijn om deorganisatie naar behoren draaiende te houden. De 87% score van de Nederlandse SAI vormt dan ook geen uitzondering op het gemiddelde van 84% voor de Board modellen.
Interessant om hier nog bij te vermelden is de tactiek van de Nederlandse SAI voor het behoud van kennis in de organisatie. Vanwege de krapper en grijzer wordende arbeidsmarkt wordt hier sinds 2011 gedurende vijf jaar extra aandacht aan besteed door middel van een plan dat inzetbaarheid, mobiliteit en ontwikkeling van haar 300 medewerkers duurzaam bevordert. Dit naar aanleiding van een succesvolle proef in 2011 met een twintigtal permanente educatie-uren (PE) om hier aandacht aan te schenken. Verder heeft de financiële crisis ook zijn impact op de SAI in het algemeen, maar die is vooralsnog niet schrikbarend en kan bovendien als een uitdaging gezien worden om het gebruik van financiële bronnen en mankracht efficiënter te maken. Hierin heeft de SAI uiteraard een voorbeeldfunctie voor overheidsorganen die ook dienen te bezuinigen.
Als we kijken naar de Servische SAI, die pas in 2005 is opgericht en het met een redelijk beperkt budget moet doen, valt er op het gebied van capaciteit nog het meeste te verbeteren. De geavanceerde computers die bij de Nederlandse SAI het zware rekenwerk verrichten, zijn in Servië nog niet aanwezig. Sterker nog, de apparatuur die er nu staat is volgens de Nederlandse SAI gedoneerd door een ander ontwikkelingsproject en sluit niet aan op de wensen van de SAIs uit Groot-Britannië, Slovenië en Nederland. Deze laatste drie zijn op dit moment bezig met een tweejarig project om de Servische SAI op het goede spoor te zetten, waarbij Nederland de projectleider is.
Wat betreft het opleidingsniveau van de Servische medewerkers mag er niet geklaagd worden, maar een ander knelpunt is een gebrek aan intern trainingsvermogen voor personeel en daarnaast het feit dat de omgeving waarin zij werken niet echt motiverend is; dit in tegenstelling tot de prestige-gerichtheid van de Nederlandse SAI.
Capaciteit: onafhankelijkheid
Het andere aspect van capaciteit is de onafhankelijkheid van de SAI: zodra de politiek invloed kan uitoefenen op de gang van zaken binnen SAIs, kan de gecontroleerde dus invloed uitoefenen op zijn controleur en daarmee de beoordeling beïnvloeden. Aangezien het budget van SAIs uit de staatskas komt en de gecontroleerde dus in principe zijn controleur betaalt, kan dit in theorie een heikel punt vormen voor SAIs, die zonder goedbetaalde professionals als medewerkers niet degelijk kunnen functioneren.
Volgens de ene SAI is het budget iets vanzelfsprekends, volgens die van Nederland is het iets dat verdiend moet worden door het leveren van kwaliteitswerk. Hoe dan ook, alledrie de modellen scoorden slecht op onafhankelijkheid: 47% (Court), 50% (Westminster) and 57% (Board). De 50% score van Nederland is zoals bij vrijwel elke SAI die hier slecht scoorde,toe te schrijven aan een gebrek aan een nationale strategie aangaande deze indicator; omdat onafhankelijkheid constitutioneel is vastgelegd in alle SAIs en omdat er aanstelprocedures zijn voor bestuursleden wordt er doorgaans geen verdere aandacht aan geschonken in de vorm van een extra strategie. Is dit directe aanleiding voor paniek? In Nederland en verreweg de meeste overige landen die onderzocht zijn niet, omdat het budget elk jaar netjes betaald wordt en niet eens overwogen wordt om de SAI begroting in te perken. Aan de andere kant geven de Mexico Declaration of Independence (2007) en hetEUROSAI Statement of Independence (2011) te denken dat er her en der toch wel degelijk iets aan schort, aangezien meerdere Europese landen zich beklaagden over bedreigingen van hun onafhankelijkheid in de vorm van het negeren van hun adviezen, het controleren van hun activiteiten, het beïnvloedenvan hun resultaten, het beperken van hun resources en het toebrengen van schade aan hun imago, of hun politieke neutraliteit te betwijfelen. Al met al een bevinding waar best nog wel eens aandacht aan geschonken mag worden door SAIs, ook wanneer onafhankelijkheid zo vanzelfsprekend lijkt.
Wat betreft Servië en andere recent ontwikkelde SAIs zoals die van Bulgarije valt het op dat juist in deze landen die laag scoren (resp. 36/100 en 41/100) op de Corruption Perceptions Index en dus als relatief corrupt beschouwd worden, er extra veel aandacht aan deze indicator geschonken wordt door middel van extra strategieën. Alhoewel de directe waarde van deze strategieën moeilijk in te schatten is, is het een feit dat ze er bewuster mee bezig zijn dan landen waar onafhankelijkheid in theorie vanzelfsprekender zou moeten zijn.
Bestuur: transparantie
De Nederlandse SAI scoort met 93% hoog voor transparantie, net zoals overige SAIs over het algemeen deden (Board: 89%). Er valt bij een aantal landen nog wel het een en ander te verbeteren aan de kwaliteit van hun jaarrapporten en de implementatieprocedures van hun adviezen, maar dat zit bij de Nederlandse SAI redelijk goed. De Nederlandse jaarrapporten zijn duidelijk, maar over het algemeen vrij zakelijk wat de interesse voor het grote publiek kan verzwakken. Het doel is wel om hier in de toekomst meer aandacht aan te besteden en ook intern wordt gewerkt aan het gebruik van sociale media zoals Twitter en LinkedIn.
Verder verschilt de manier van communiceren erg per land, wat verklaard kan worden door culturele processen binnen landen waar taal en communicatie in de regel sterk aan onderworpen zijn. In een land als Servië wordt bijvoorbeeld nog veelvuldig gebruik gemaakt van ¨naming and shaming¨, waarbij schuldigen aan corruptie en fraude met naam en foto op de website van de SAI worden tentoongesteld als voorbeeld. Deze praktijken kwamen ook voor in de Nederlandse SAI van 30 jaar geleden (maar dan niet zozeer via hun website). Hier is echter mee gestopt toen interne controle mechanismes beter werden. Het kan dus gezien worden als een proces waar SAIs in de loop van de tijd door heen lopen, maar 70 jaar van communistische invloeden hebben wel degelijk een impact op de nationale vertrouwenscultuur, die in Servië nog steeds heel laag is.
Bestuur: verantwoordelijkheid
Wat betreft verantwoordelijkheid van SAIs kunnen we zien dat net zoals de Nederlandse SAI (100% score, ten opzichte van 95% Board score), bijna elke SAI actief betrokken is bij een of meerdere internationale samenwerkingsverbanden en ook binnen een land meerdere partners heeft om haar doelstellingen mee te voltooien.Ook scoort elk model-type redelijk goed, alleen blijft het Court model relatief achter vanwege een gebrek aan onafhankelijke externe audits van de SAI zelf.
Wat betreft internationale betrokkenheid heeft de Nederlandse SAI een echte voorbeeldrol. Met audits van EU-gelden die Nederland ontvangt, peer-reviews in onder andere de VS en India en multilaterale ontwikkelingsprojecten zoals in Servië, laat onze SAI haar kennis in alle delen van de wereld gelden en leert hier uiteraard zelf ook weer van. Een voorbeeld hiervan is het project in Servië, waar op het eerste gezicht niet zo veel van te leren valt aangezien het een ontwikkelingsproject betreft. Er valt volgens onze Rekenkamer echter wel degelijk iets op te steken, met name met betrekking tot de spreuk: vertrouwen is goed, controle is beter. In Nederland zijn we hier inmiddels enigzins van afgestapt omdat alles zo soepel loopt, maar er is nog wel degelijk behoefte aan controle zoals die in Servië nagestreefd wordt. Deze eye-openers worden door werknemers van de SAI weer mee terug naar Nederland genomen, waar deze informatie beetje bij beetje weer geabsorbeerd kan worden in onze SAI. Een andere oorzaak van de Nederlandse betrokkenheid is het feit dat Nederland ook veel uitgeeft aan algemene ontwikkelingshulp en door middel van het steunen van SAIs in deze landen wil Nederland zorgen dat dat ontwikkelingsgeld ook daadwerkelijk goed terecht komt.
Bestuur: integriteit
Afgaande op de afgenomen interviews bij de Nederlandse Rekenkamer en de empirische bevindingen kan integriteit worden aangemerkt als het tweede ´zorgkindje´ van SAIs in het algemeen. Ondanks dat er in verreweg de meeste SAIs een ´Code of Conduct´ aanwezig is, blijft integriteit een concept dat zich lastig laat vangen in de dagelijkse gang van zaken. Alle modellen scoren hier dan ook relatief laag op: Board 62%, Court 58% en Westminster 61%.
Betekent dit dan dat we aan dit gegeven niets kunnen doen binnen SAIs? Volgens de Nederlandse Rekenkamer wel degelijk: met het ontwikkelen van IntoSAINT, een praktisch instrument dat integriteit actief kan bevorderen in SAIs, is een belangrijke stap gezet in het toepassen en delen van opgedane kennis binnen SAIs aangaande integriteitskwesties. De ontwikkeling van dit instrument is dan ook de reden dat de Nederlandse SAI als enige in Europa een 100% score heeft op deze indicator.
Volgens Daniel Blais, Canadese SAI expert, heeft Nederland een behoorlijke faam op het gebied van integriteit; het zit zo gezegd ´in onze genen´. Of het daadwerkelijk zo vanzelfsprekend is valt natuurlijk te betwijfelen, maar feit is dat het in Nederland een stuk vanzelfsprekender is dan in een land als Servië waar men in sommige supermarkten moet aanwijzen wat men wil hebben waarna iemand het gaat halen voor je, om te voorkomen dat mensen spullen stelen. Deze cultuur van wantrouwen staat in schril contrast met onze Albert Heijn waar we tegenwoordig zelf de boodschappen mogen scannen en afrekenen, maar dat wil natuurlijk niet zeggen dat er geen behoefte is aan controle mechanismes. De IntoSAINT tool biedt hierin een belangrijke steun voor organisaties die met integriteit te maken hebben.
Een iets serieuzere geval van een gebrek aan integriteit in Servië gebeurde in 2010, nadat Zorana Markovic, presidente van het Anti-Corruptie Agentschapwerd ontslagen wegens de resultaten van een Nederlandse onderzoekscommissie waarin corruptie van haar zijde aangetoond werd.
Rol
De manier waarop een SAI zijn rol vervult is voor een groot deel afhankelijk van de manier waarop zij haar mandaat interpreteert. Dit onderzoek laat zien dat alle SAIs hun basisrol als controleur van overheidsuitgaven met succes vervullen, maar dat er daarnaast nog tal van nevenactiviteiten succesvol ondernomen worden, zoals het doen van onderzoek (Nederland) en samenwerken met universiteiten (Malta, Hongarije, Polen). De 87% score voor de Nederlandse SAI is ten opzichte van de 84% score van het Board modeldan ook geen uitzondering.
Wat ook opgemerkt mag worden is dat met name de Board en Westminster modellen een zeer medewerkende houding hebben ten opzichte van hun ´auditees´. Deze houding van vertrouwen en respect is belangrijk ten opzichte van de cruciale positie die SAIs bekleden, aangezien deze positieve aanpak in het algemeen goed lijkt te werken met Europese regeringen.
Wat betreft de rol van de SAIs in Servië en Nederland vallen er nogal wat verschillen op te merken. Ten eerste is de rol van de SAI in het Nationale Integriteits Systeem van Servië relatief marginaal in verhouding tot die van Nederland, waar de Algemene Rekenkamer een zeer belangrijke rol speelt.Een factor hierin is de kennis en geschiedenis die SAIs bezitten: de Nederlandse SAI bestaat al sinds 1814 en heeft dus zo´n 200 jaar aan ervaring, in tegenstelling tot de negenjarige geschiedenis van de Servische SAI die sterk beïnvloed werd door de voormalige Sovjet Unie in de tijd dat Servië nog deel uitmaakte van Joegoslavië, dat op armlengte van de Sovjet Unie lag. Door de sterke concentratie van alle drie de regeringsmachten die Montesquieu onderscheidde, heeft de SAI in de Sovjet Unie en haar satelliet-staten niet de controle rol kunnen spelen zoals in de rest van Europa het geval was en dit heeft nog steeds zijn neerslag op het functioneren van deze SAIs.
Een andere belangrijke oorzaak is het functioneren van de overige pilaren: waar de Nederlandse SAI volop de ruimte krijgt om zijn rol uit te oefenen in alle onafhankelijkheid en vertrouwen, moet de Servische SAI die positie nog ´verdienen´ als het ware. Dat is echter niet altijd even makkelijk in een land waar integriteit nog niet zo hoog in het vaandel staat. Daarnaast wordt de eerste echte controle van overheidsuitgaven in Nederland gedaan door rijksaccountants en hoeft de Algemene Rekenkamer die controle slechts goed te keuren, waardoor tijd en resources overblijven voor andere activiteiten die bijdragen aan een andere rol. Een voorbeeld hiervan is het ingrijpen in het overheidsdebat wat betreft bezuinigingen tijdens de financiële crisis: door transparantie te geven aan de overheid en het Nederlandse volk over de korte- en langetermijn consequenties van deze bezuinigingen, wilde de Algemene Rekenkamer bijdragen aan een betere, transparante discussie. Dan wat betreft de werkwijze die beide SAIs hanteren:waar de Nederlandse SAIstreeft naar een vertrouwens- en samenwerkingscultuur met de instanties die zij controleert, is de Servische SAI ondanks haar Westminster model nog echt bezigmet klopjachten op fraudeplegers. Dit imago heeft uiteraard ook zijn uitwerking op de relatie met haar cliënten, dus is dit tevens een van de punten die getracht wordt te veranderen de komende tijd. De laatste toevoeging aan de rol van de Nederlandse SAI is die van ´verhaalvertellers´. Zodra financiële informatie van de hele overheid openbaar wordt, zal de Algemene Rekenkamer de onofficiële taak op zich nemen om deze berg van informatie op een heldere manier te presenteren voor het Nederlandse volk.
Conclusie
Als we de totaalscores van alle Europese landen met elkaar vergelijken krijgen we de volgende weergave, waarbij donkerder blauw staat voor een relatief hogere score. Relatief goedpresterende landen zijn naast Nederland, Oostenrijk, Denemarken en Roemenië (al valt bij navraag bij experts op de laatste nog wel het een en ander af te dingen als we naar de praktijk kijken).Cyprus en Italië hebben op papier de slechtspresterende modellen.
Nederland heeft dus wel degelijk een goede SAI, ook wanneer we alleen kijken naar de resultaten van de Board modellen waarin alleen die van Oostenrijk beter scoorde:
Al met al is bovenstaande informatie genoeg reden voor de Nederlandse SAI, om elke keer weer uit te kijken naar het internationale congres van INTOSAI, waarop de Nederlandse SAI trots haar nieuwe bevindingen presenteert en deelt met de rest van de wereld.
Wellicht dat op een goed moment ook Servië die eer ten deel zal vallen, maar daar zullen nog wel enige jaren van ontwikkeling over heen gaan. Wat betreft de internationale gemeenschap INTOSAI en de vele hulpprojecten die vanuit de EU gefinancierd worden is hierin in ieder geval heel veel mogelijk. Echter, de ontwikkeling van de overige pilaren van het Nationale Integriteits Systeem blijft een cruciale factor in het slagen hiervan, waarnaar voortdurend gekeken moet worden.
Indien u behoefte hebt aan het lezen van het volledige Engelstalige rapport, neem dan gerust contact met me op via mijn e-mailadres:s.schenkelaars@gmail.com.
Bronnen
Blume, L. & Voigt, S. (2011). Does organizational design of supreme audit institutions matter? A cross-country assessment.European Journal of Political Economy 27(2), 215-229.
Department for International Development.(2004). Characteristics of different external audit systems (Policy Division Info series. Ref no: PD Info 021). Retrieved from http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.dfid.gov.uk/a outdfid/organisation/pfma/pfma-externalaudit-briefing.pdf
Department for International Development. (2005). Working with SAI’s (Policy Division Info series. Ref no: PD Info 079). Retrieved from http://www.learn4dev.net/fileadmin/Resources/General_Documents/DfID_Workin 20with%20SAIs.pdf
Dye, K.M., &Stapenhurst, R. (1998). Pillars of integrity: The importance of supreme audit institutions in curbing corruption (The Economic Development Institute of the World Bank Working Paper). Retrieved from http://info.worldbank.org/etools/docs/library/18120/pillars.pdf
EUROSAI. (2011). Reinforcing the independence of Supreme Audit Institutions. Retrieved from: http://www.vkontrole.lt/en/docs/EUROSAI_Statement_of_independence_EN.pdf
Fiedler, F. (1998).The Lima Declaration of guidelines on auditing precepts.Retrieved from http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/befa05/LimaDeclaration.pdf
INTOSAI.(1977). Lima Declaration.Retrieved from http://www.issai.org/media(622,1033)/ISSAI_1_E.pdf
INTOSAI Working Group on IT Audit. (2004). Mandates of SAIs [Digital collection]. Retrieved from: http://intosaiitaudit.org/mandates/index.htm
INTOSAI Working Group on the Value and Benefits of SAIs (WGVBS).(2012). Supreme audit institutions performance measurement framework.Retrieved from: http://www.idi.no/Filnedlasting.aspx?MId1=102&FilId=595
Langseth, P., Stapenhurst, R. & Pope, J. (1997).The role of a national integrity system in fighting corruption (The Economic Development Institute of the World Bank, Working Paper). Retrieved from http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.202.437&rep=rep1&typ = df
OECD.(2010). Good practices in supporting supreme audit institutions.Retrieved from: http://www.oecd.org/development/effectiveness/Final%20SAI%20Good%20Practic %20Note.pdf
Scott, W.R. (2001). Institutions and Organizations.Londen, England: Sage.
Souitaris, V., Zerbinati, S. & Liu, G. (2012). Which iron cage? Endo- and exoisomorphism in corporate venture capital programs.Academy of Management Journal, 55(2), 477 505.
The Hague Centre for Strategic Studies (HCSS). (2008). Mapping counterterrorism: A categorization of policies and the promise of empirically-based, systematic comparisons (Deliverable 11, Work package 6). Retrieved from http://static.hcss.nl/files/uplInteroads/427.pdf
Transparency International. (2012). Money, politics, power: Corruption risks in Europe. Retrieved from http://files.transparency.org/content/download/328/1324/file/2012_CorruptionRis sI Europe_EN.pdf
Transparency International Netherlands (TIN).(2012). National integrity system assessment Netherlands.Retrieved from: http://www.transparency.nl/wp content/uploads/2012/05/TI-NL-NIS-report.pdf
Venard, B. (2009). Organizational isomorphism and corruption: An empirical research in Russia. Journal of Business Ethics, 89, 59‐76.
*Stef Schenkelaars (1989) heeft zowel de Bachelor als Master in Organization Studies (Organisatiewetenschappen) afgerond aan de universiteit van Tilburg (2013)
Na zijn studie Master heeft Stef een extra studie gedaan in Bogota, Colombia (Universidad Pontifica Javeriana) om daar de Master International Relations in het Spaans af te ronden. Stef gaat nu zijn kennis na jaren van studeren in praktijk brengen, en is partner geworden in een consultancu firma ‘Synclair Prime Advice’, gevestigd in Bergeijk (NB).