Europese integratie: na nuttige pragmatische aanpak nu toe aan een politiek-strategische keuze

Civis Mundi Digitaal #25

door Wim Couwenberg

Europese integratie: na nuttige pragmatische aanpak nu toe aan een politiek-strategische keuze

Wim Couwenberg

Pragmatische aanpak

Dat het Europese integratieproces begonnen is als een eliteproject is op zichzelf heel normaal. Alle grote historische veranderingsprocessen begonnen op die manier. De Europese politici, betrokken bij dat project, hebben echter verzuimd tijdig kenbaar te maken wat voor verenigd Europa zij op het oog hadden: een federaal of een confederaal Europa. En dat is de voornaamste oorzaak, waarom het euroscepticisme een continu probleem is geworden. Een bekende Amerikaanse politicoloog heeft dat al spoedig gesignaleerd. Het grootste probleem in het proces van Europese eenwording, zo merkte de bekende Amerikaanse politicoloog Stanley Hoffmann al in 1966 op,[1] is sinds vele jaren het creëren van consensus over de structuur, het doel en de rol van Europa in de wereld. Een duidelijke keuze in deze cruciale kwestie is men in de Europa-politiek echter steeds uit de weg gegaan. Daarmee is een Europees samenwerkingsverband ontstaan dat nadrukkelijk uitgaat van democratische beginselen en alleen democratisch functionerende staten als lidstaat toelaat, maar zelf een structureel democratisch tekort heeft.

In plaats van een duidelijk politiek-strategische keuze te maken, heeft men gekozen voor een louter pragmatische aanpak, om zo stap voor stap te verkennen hoe ver men met dit project kan komen. Langs die weg is veel bereikt. Maar dat is wel uitgemond in een weinig doorzichtige mengvorm van federale en confederale (intergouvernementele) elementen en instituties zonder een duidelijke democratische legitimatie. Het is nu in die intergouvernementele instituties, in het bijzonder de Europese Raad van staatshoofden en regeringsleiders, waarin grote lidstaten de toon aangeven, dat uiteindelijk de EU koers bepaald wordt. Het Europese belang dat de Europese Commissie dient te bewaken en te behartigen (de zogenaamde communautaire methode, waarvan Nederland een tijd lang overtuigd voorstander was) raakt zodoende ondergeschikt aan de nationale belangen van de lidstaten.

Het is alleen de Franse president Charles de Gaulle geweest die in de Europa-politiek al vroegtijdig de politiek-strategische vraag aan de orde gesteld heeft, de vraag dus naar het doel van het Europese eenheidsstreven. Zelf koos hij daarbij duidelijk voor een confederaal Europa, met name voor een Europese politieke unie op strikt intergouvernementele grondslag. Dat werd toen in Nederland verketterd als reactionair staatsnationalisme. In die jaren was Nederland zelfs zo zeer in de ban van een supranationaal Europees idealisme dat wie stelde dat de Nederlandse identiteit en soevereiniteit daarin niet geheel opgeofferd mochten worden al gauw het verwijt kreeg nog in nationalistische en dus foute termen te denken. De Utrechtse historicus H. Righart herinnerde daaraan nog in die tijd in zijn boek Het einde van Nederland (1992). Nu de zuilen er niet meer zijn, waaraan we onze identiteit voornamelijk ontleenden, kan Nederland het beste in Europa opgaan. Meer dan welk ander land is Nederland klaar voor Europese eenwording, aldus deze historicus. Het is toen onze minister van buitenlandse zaken Joseph Luns geweest, die de confederale weg die De Gaulle wilde opgaan in Europa, de pas heeft afgesneden.

Maar heeft De Gaulle achteraf toch niet gelijk gehad? Het is een pijnlijke vraag die als reactie op de toenemende heroriëntatie in nationalistische richting door J.L. Heldring terecht is opgeworpen.[2] De geschiedenis leert overigens, dat confederaties op termijn uiteen vallen of zich ontwikkelen tot een federale structuur en soms zelfs zoals in Nederland tot een eenheidsstaat. In Amerika is de confederatie van 1781 waarvoor de confederatie van de Republiek der Verenigde Provinciën model stond, zelfs al na zes jaar vervangen voor federale structuur vanwege de grote gebreken die aan het Nederlandse confederale model bleken te kleven.

Opheffing democratisch tekort noopt tot politiek-strategische keuze

Het veel gekritiseerde democratische tekort valt moeilijk op te heffen zolang we niet duidelijk kiezen voor een intergouvernementeel, dus confederaal Europa waarin volkssoevereiniteit als democratisch grondbeginsel exclusief op nationaal niveau ligt of voor een federaal Europa waarin soevereiniteit gedeeld wordt tussen de organen van de federatie en die van de deelstaten. Dat laatste kan niet, zo werd in het debat over de Europese grondwet gesteld. Want er is geen Europees volk waarop een Europese democratie gebouwd kan worden. Eurosceptici blijven dat maar herhalen ondanks gefundeerde tegenspraak. Als we volk in etnisch-culturele zin opvatten, is er inderdaad geen Europees volk. In staatkundige zin kan er echter wel degelijk een Europees volk ontstaan als we in de geest van het Europese federalisme uiteindelijk kiezen voor een federaal Europa. Daarmee ontstaat vanzelf een staatsvolk als democratisch draagvlak. In de Franse Revolutie van 1789 is in het toen voor het eerst op gang komende democratiseringsproces in eerste instantie ook een staatsvolk ontstaan, dat pas op termijn tevens een cultuurnatie is geworden.

Europese politici zijn al pragmatisch doende in een complexe politieke situatie beland, waarin federale en confederale elementen onontwarbaar met elkaar verstrengeld zijn geraakt. De politiek-strategische vraag die De Gaulle klip en klaar aan de orde stelde, valt nu niet langer te ontlopen. Er moet duidelijk gekozen worden. Terug naar een confederaal Europa zoals De Gaulle dat voor ogen stond, is nu een gepasseerd station geworden. Dat zou makkelijk chaotische toestanden teweeg kunnen brengen. Om dat te voorkomen, kan de EU nu het beste koersen richting een politieke unie voor de Eurozone. Zo’n politieke unie is ook onontbeerlijk, wil Europa in de internationale politiek als serieuze politieke machtsfactor nog een eigen relevante politieke rol kunnen spelen.

Opnieuw toe aan een Europa van twee snelheden

We leven nu in een politieke ontwikkelingsfase in Europa waarin we afscheid moeten nemen van de staatkundige scheidslijnen zoals die in Europa sinds het vredesverdrag van Münster van 1648 gegroeid zijn; een ambitie die na de Tweede Wereldoorlog gestalte kreeg in het streven naar Europese integratie. Het is een ambitie die ik van stonde af aan gesteund heb met een duidelijke voorkeur voor een federaal georganiseerd Europa, zoals dat in 2001, door de Duitse regering al is voorgesteld met een nevenschikking en dus een gelijkwaardige positie van het centrale gezag (de bond) en de deelstaten die ieder in hun respectievelijke bevoegdheidssferen soeverein zijn (‘competitive federalism’). In plaats van een superstaat ontstaat zodoende een federatie van natiestaten, die gebaseerd is op gedeelde soevereiniteit en een heldere ‘Kompetentz-Katalog’, dat wil zeggen een duidelijke bepaling van exclusief-Europese, nationale en gedeelde bevoegdheden. Dat Europese politieke eenheid in federaal verband niet waarschijnlijk lijkt vanwege diepgaande cultuurverschillen die binnen Europa ondanks alle samenwerking blijven bestaan, zoals telkens weer met grote hardnekkigheid betoogd wordt, staat op gespannen voet met de politieke realiteit van zoveel multiculturele staten in de wereld, zoals in Europa bijvoorbeeld Zwitserland.

Europese federalisten hebben Zwitserland van stonde af aan als model voor een Europese federatie voorgesteld en bepleit. In 2013 deed dat voorts de staatsrechtgeleerde Jan Willem Sap in een goed onderbouwde lezing voor de Vereniging Democratisch Europa, onder de titel Zwitserland als model voor een federaal Europa. We zijn nu opnieuw toe aan een Europa van twee snelheden: een federaal Europa voor de Eurozone, die daarmee voorop loopt in het Europese integratieproces. De lidstaten die buiten de Eurozone willen blijven, kunnen binnen de Europese Unie verder gaan op een lager integratie pitje. Met de keuze van de pro-Europese Luxemburgse oud-premier Jan-Claude Juncker tot voorzitter van de Europese Commissie, komt een federaal Europa dichterbij. Die keuze betekent tevens een bevestiging van de democratische rol en betekenis van het Europese Parlement, dat zich hiermee het initiatiefrecht tot het voordragen van de nieuwe commissievoorzitter heeft toegeëigend. De Eurosceptici hebben het nakijken, ondanks hun luidruchtige anti-Europa propaganda. De karavaan trekt verder in federale richting.

Er wordt verschillend gedacht over de wijze waarop zo’n Europese federatie tot stand zou moeten komen. Er zijn federalisten zoals die in het Europese Parlement, die dat willen doen door aanpassing van de EU-Verdragen. De auteurs van European Federalist Papers kiezen voor de manier, waarop de ‘founding fathers’ van de Amerikaanse federatie dat in 1787 gedaan hebben. Zij kiezen dus voor de vorming van een federale Conventie die een Europese federale constitutie ontwerpt. Dat ontwerp wordt vervolgens ter goedkeuring voorgelegd aan de burgers van tenminste negen landen van de Eurozone. De betrekkelijk zielloze onderneming, die de EU nog altijd is, zou zeer gebaat zijn bij dramatisering van het integratieproces, werd in 2013 betoogd in de Internationale Spectator. Zo’n federale Conventie met een federale constitutie als resultaat, die Europese burgers ter goedkeuring wordt voorgelegd, zou die zo nodige dramatisering gestalte kunnen geven. De auteurs van de European Federal Papers hebben een concept voor zo’n federale constitutie opgesteld, met de bedoeling dat tot onderwerp te maken van een federale Conventie. Maar dat is tot nu toe niet gelukt.