Discussie over staatkundige hervormingen als gezellig politiek gezelschapsspel

Civis Mundi Digitaal #27

door Wim Couwenberg

Staatkundige hervormingen als gezellig politiek gezelschapsspel

Wim Couwenberg

Lokale politiek weer eens opgeschud

En opnieuw is er weer eens een pleidooi afgestoken voor hervorming van het binnenlands bestuur, nu toegespitst op het gebrekkig functioneren van onze lokale democratie. Het is gedaan door de Hilversumse burgemeester Pieter Broertjes, oud-hoofdredacteur van de Volkskrant. Hij hield dat pleidooi in het Haagse Hotel Corona voor een select gezelschap van publieke figuren. Het gaat over al vaak gelanceerde voorstellen, zoals grotere gemeenten, spreiding van lokale verkiezingen en revitalisering van de lokale democratie. ‘Broertjes schudt de lokale politiek op’: onder die titel reageert de Volkskrant op deze bijeenkomst, waarop zijn revolutionair geheten plannen ontvouwd werden. Nederland is op staatkundig gebied zo’n conservatief land, dat iets al gauw revolutionair genoemd wordt. Het broeit onder het selecte gezelschap van aanwezigen in Hotel Corona, meldt de Volkskrant. Laten we snel een nieuw Des Indes-beraad organiseren, stelde het D’66-Kamerlid Gerard Schouw voor, daarbij verwijzend naar het geheime overleg in het Hotel Des Indes over de vorming van een paars kabinet. Ook het CDA, dat staatkundige hervormingen tot nu toe consequent had afgehouden, is nu ineens enthousiast. Oud-premier Ruud Lubbers, ook aanwezig, heeft al een nieuwe naam voor het voorgestelde beraad: het Corona-beraad.

Hervormingsvoorstellen sinds 1947

Als spoedig na de oorlog, in 1947, wordt ons binnenlands bestuur ter discussie gesteld in een rapport over gewestvorming; en sinds de jaren ’60 onze hele Nederlandse democratie. Daar is vreselijk veel over nagedacht en geschreven. Resultaat tot nu toe: nul. Het streven naar politieke n bestuurlijke hervormingen lijkt in Nederland veel op een politiek gezelschapsspel. Het is een thema waarover van tijd tot tijd druk gediscussieerd wordt, maar er verandert praktisch niets. In de jaren ’60 hebben we in dit tijdschrift ook volop meegedaan aan deze discussie, resulterend in twee opstellenbundels, getiteld: ‘Problemen der Democratie I (1965) en II (1967)’. Zowel hervormingen van onze parlementaire democratie als de reorganisatie van het binnenlands bestuur kwamen daar al aan de orde. Na oprichting van het Comité Referendum: Ja begin jaren ’70 hebben we ons opnieuw ingezet voor meerdere vormen van het referendum, en daarmee en impuls gegeven tot de oprichting van de Staatscommissie Biesheuvel, die zich in de jaren ’80 nadrukkelijk uitsprak voor invoering van zowel een adviserend als een beslissend referendum, en zelfs voor het volksinitiatief.

Behalve in ettelijke rapporten van politieke partijen en andere instanties en talloze publicaties zijn deze thema’s aan de orde geweest in de rapporten van de staatscommissie Cals/Donner in de jaren zestig en zeventig en in de voorstellen van de commissie Vonhoff eind jaren ‘70; voorts in een tweetal rapporten van de reeds genoemde Staatscommissie Biesheuvel en de jaarberichten van de regeringscommissaris reorganisatie van de Rijksdienst H.D. Tjeenk Willink in de jaren tachtig; in de jaren negentig in het rapport van de commissie Deetman bestaande uit vooraanstaande Tweede Kamerleden en voorgezeten door de toenmalige voorzitter van de Tweede Kamer die liefst 98 suggesties deed ter verbetering van de werking van ons staatsbestel^[1]; en begin 21^ste eeuw opnieuw in de nieuwe politiek van Leefbaar Nederland en het Fortuynisme.

Cultus van vernieuwing, maar alleen in het onderwijs geëffectueerd

Een intrigerende vraag is uiteraard hoe het komt dat zoveel intellectuele inspanning, zoveel politiek engagement en zoveel politieke discussie na meer dan veertig jaar zo bitter weinig heeft opgeleverd? Opvallend is de laconieke wijze waarop men aan die vraag voorbij pleegt te gaan hoewel dat toch een kolossale verspilling van politieke energie en van publieke middelen en tijd betekent. Terwijl de samenleving waarin de politiek ligt ingebed de laatste halve eeuw grondig veranderd is evenals de mentaliteit is de Nederlandse politiek in al die jaren er nauwelijks in geslaagd de politieke cultuur en structuur aan die veranderingen aan te passen. Als de historicus James Kennedy^[2] opmerkt dat in Nederland vooral na de Tweede Wereldoorlog een ware cultus van vernieuwing heerst is dat in het licht van het voorgaande een opmerkelijke observatie. Wel is er sindsdien periodiek sprake van veel vernieuwingsretoriek, eindeloos gepalaver over dingen die anders moeten, maar nauwelijks van een daadwerkelijke politiek-bestuurlijke vernieuwingswil. Kennedy heeft wel gelijk voorzover het de onderwijsvernieuwing betreft. Op dat terrein is wel bijzonder veel overhoop gehaald en veranderd zonder dat daar zoveel reden voor was als onderwijsvernieuwers jarenlang betoogden. Met een dynamisch conservatieve aanpak (dus alleen dingen veranderen die nodig zijn om het historisch gegroeide onderwijsbestel aan te passen aan veranderde omstandigheden en zodoende beter te laten functioneren) waren we beter af geweest dan met de resultaten van de progressieve vernieuwingsdrang in het onderwijs sinds de jaren zestig.

Vanwaar die politieke onmacht?

Hoe die politieke onmacht tot aanpassing te verklaren? In de eerste plaats heeft dat uiteraard te maken met het conservatisme van gevestigde belangen, denkpatronen en structuren dat dwars door alle partijen van rechts naar links heenloopt en zich niets hoeft aan te trekken van de werking van het marktmechanisme dat bedrijven in de maatschappij telkens weer noopt tot aanpassing. Voor politiek-bestuurlijke vernieuwing, zo blijkt, staan partijen alleen open voor zover zij daar op een of andere manier belang bij hebben. Maar het heeft ook te maken met eigenaardigheden van een bepaalde politieke cultuur. Al wordt onze politieke cultuur wel als prudent progressief gekarakteriseerd, afgaande op de feitelijke politieke ontwikkeling kenmerkt zij zich veel meer door een dynamisch conservatieve attitude, een heel voorzichtige en stapsgewijze aanpassing aan veranderende omstandigheden. In de regel is zij niet ontvankelijk voor constitutionele  hervorming van brede allure. Thorbecke klaagde daar al in de jaren veertig van de negentiende eeuw over.

In dit verband heb ik eerder gewezen op de “tolerance of maladministration”, het dulden van slecht of gebrekkig functionerende structuren uit angst voor het ongewisse van veranderingen daarin.^[3] Ondanks hun progressieve pretenties of althans hun pretentie niet conservatief te zijn, zijn politici die deel uitmaken van de gevestigde orde geneigd zolang mogelijk vast te houden aan vertrouwd geraakte structuren hoe problematisch die ook geworden zijn en zijn zij doof voor de roep om daarin verandering te brengen. Of zij proberen die roep op de lange baan te schuiven met de instelling van staats- of andere commissies.  Politieke en bestuurlijke vernieuwing vereist veel geduld en een lange termijn perspectief.^[4] En daar ontbreekt het veelal aan. Zo hebben de meeste politieke vernieuwers van de jaren zestig zich na de mislukking van hun streven snel weer aangepast aan de oude politiek en dat streven ondergeschikt gemaakt aan hun persoonlijke ambities.