Ieder volk voor zich; regering voor allen op straffe van afscheiding?

Civis Mundi Digitaal #28

door Paul de Waart

Ieder volk voor zich; regering voor allen op straffe van afscheiding?

Paul de Waart, em. hoogleraar volkenrecht

Vorig jaar uitte Couwenberg zijn bezorgdheid over een reveil van etnisch-culturele problematiek na de Koude Oorlog.[1] Dit naar aanleiding van toen oplaaiende en nog steeds actuele etnisch-culturele en religieuze spanningen in Azië, Europa en het Midden-Oosten. In het huidige nummer signaleert hij twee uitwegen om het etnisch-culturele conflictpotentieel te bezweren: een constitutioneel verankerde bescherming van het recht op culturele en politieke zelfbeschikking van staatloos gebleven volken en –als ultieme remedie - het al of niet afgedwongen recht van afscheiding. Beide uitwegen lopen echter dood zolang een internationale onafhankelijke instantie ontbreekt voor het afwegen van het recht van volken om zelfbeschikking te realiseren door het oprichten van een eigen staat tegen het verbod voor volken om zich af te scheiden van de staat, waarvan zij deel uitmaken. Het creëren van de mogelijkheid daartoe ketst niet af op etnisch-culturele verschillen tussen volken maar op het ontbreken van een eigentijds antwoord op de klassieke vraag: wie zal de bewakers zelf bewaken? De behoefte aan een antwoord is sterk gegroeid omdat het volkenrecht niet meer een recht van en voor staten is maar voor mensen.

Volken zonder eigen staat

Sinds het einde van de koloniale periode staan nog maarenkele gebieden bij de Verenigde Naties te boek als niet-zelf besturende gebieden (non-self-governing territories). Zij worden bestuurd door staten[2] of zijn na een gewapend conflict door de VN onder internationaal-bestuur geplaatst[3]. Afgezien daarvan, wonen vrijel alle mensen – nu ongeveer 7 miljard -en de volken, waarvan zij deel uitmaken, in staten. Het aantal volken beloopt ongeveer 5000, terwijl er maar 200 staten zijn. Dat houdt in dat verreweg de meeste volken geen eigen natie hebben. De mensen die er toe behoren hebben, op een 12 miljoental staatlozen na, over het algemeen wel een nationaliteit, zij het niet altijd dezelfde, zoals het Koerdische volk dat is verdeeld over vier staten: Irak, Iran, Syrië en Turkije.

Het idee van elk volk zijn eigen staat – Nation State – is nog altijd niet populair. Getalsmatig zou het de wereld niet onoverzichtelijker hoeven te maken. De wereldbevolking bedient zich immers niet alleen van 200 staten maar ook van 7350 intergouvernementele en 51000 niet-gouvernementele organisaties. Het enige voorbeeld waarin de internationale gemeenschap zich aan de vorming van een natiestaat heeft gewaagd - de toewijzing van Palestina aan het Joodse volk door de Volkenbond in 1922 – illustreert echter bepaald niet dat natiestaten het etnisch-cultureel conflictpotentieel kunnen voorkomen, laat staan bezweren.

Wel heeft de Volkenbond het recht op zelfbeschikking enigszins van zijn explosieve lading ontdaan door de toewijzing van Palestina aan het Joodse volk te koppelen aan de erkenning van de historische band met dat gebied. Hoe men daarover ook oordeelt, deze erkenning heeft er in ieder geval toe bijgedragen dat een volk zich alleen van een staat mag losmaken met een beroep op zijn recht op zelfbeschikking, indien het een historische claim heeft op het grondgebied, waarop het verblijft.[4] Bij de erkenning van de voormalige koloniale gebieden als zelfstandige staten werd die band door de voormalige kolonisatoren –Europese staten - vrijwel klakkeloos aangenomen. Juist de nieuwe staten verzetten zich daarna tegen separatisme met een beroep op de aloude doctrine uti possidetis.[5]

Regering voor alle volken

In zijn volkenrechtelijk standaardwerk over de oprichting van statenconcludeert James Crawford dat er buiten de koloniale context internationaal grote weerstand bestaat tegen de erkenning van een recht op eenzijdige afscheiding uitsluitend op basis van een meerderheidsbesluit van de bevolking in een bepaalde regio:

In principle, self-determination for peoples or groups within the State is to be achieved by participation in its constitutional system, and on the basis of respect for its territorial integrity (…) even in cases where there is a strong and continued call for independence, it is a matter for the Government of the State concerned to consider how to respond.[6]

Geen eenzijdige afscheiding

Volken binnen een onafhankelijke staat hebben geen recht op eenzijdige afscheiding. Het recht op interne zelfbeschikking in de zin van de erkenning van culturele identiteit en intern zelfbestuur van de verschillende volken en groepen binnen een staat doet daaraan niets af. Het recht op zelfbeschikking van volken als beginsel van internationaal recht laat daarover geen misverstand bestaan. Het geeft een volk geen recht op een eigen staat maar alleen op de vrijheid om zelf zonder buitenlandse inmenging te beslissen over zijn politieke status en over zijn economische, sociale en culturele ontwikkeling.

De vorming van een eigen onafhankelijke staat, de vrije associatie met een andere staat of het vrijwillig opgaan in een ander politiek verband - bijvoorbeeld de Europese Unie – zijn middelen om het recht op zelfbeschikking extern te verwezenlijken. Toepassing daarvan mag de territoriale integriteit en politieke eenheid van soevereine en onafhankelijke staten niet aantasten, die zich gedragen overeenkomstig het beginsel van gelijke rechten en zelfbeschikking van volken en dus een regering hebben, die de hele bevolking vertegenwoordigen zonder onderscheid naar ras, geloof of kleur. Crawford constateert terecht:

The people of such a State exercise the right to self-determination through their participation in the governmental system on the basis of equality. The correlative is that a State which is governed democratically and respects the human rights of all its people is entitled to respect for its territorial integrity.[7]

Afscheiding als sanctie

Bij gebleken ernstige onderdrukking en grove massale schending van mensenrechten, is afscheiding niet langer verboden.[8] Ook dan heeft de afscheidingsbeweging echter nog geen recht op een eigen staat. Daarvan is alleen sprake als wordt voldaan aan voorwaarden voor het kunnen zijn van een staat: statehood.[9]

Belangrijk is vooral het vermogen van de afscheidingsbeweging om internationaal recht na te leven, met inbegrip dus van universele rechten van de mens, zowel. de burgerrechten en politieke rechten als de economische, sociale en culturele rechten. Het recht op zelfbeschikking is immers niet alleen een beginsel van internationaal recht maar ook een mensenrecht. Het moge zijn dat andere staten dat vermogen niet meewegen in hun besluit om tot erkenning van een bestaande staat over te gaan[10], de vraag is of dat ook geldt voor afgesplitste staten, zeker in Europa.[11]

Mocht aan de voorwaarden voor staat-zijn niet worden voldaan dan staat wel de mogelijkheid open van opgaan in een andere bestaande staat, mits de afscheidingsbeweging het recht op externe zelfbeschikking toekomt, d.w.z. een historisch recht kan doen gelden op het af te splitsen deel van het gebied van de verblijfsstaat. Dat staat voor de afscheidingsbewegingen in de Oekraïne niet vast.[12] Daarmee is ook de rechtmatigheid van het gebruik van geweld door Oekraïense separatisten en de Oekraïne zelf alsmede de eventuele Russische gewapende steun aan de afscheidingsbewegingen onzeker.[13]

Onder de voormalige Sovjet republieken neemt Oekraïne – net als Wit Rusland (Belarus) - een bijzondere plaats in omdat het een oorspronkelijk lid is van de Verenigde Naties.[14] Toen Chroetsjov als leider van de Sovjet-Unie in 1954 de Krim aan de Oekraïne schonk, was dat volkenrechtelijk niet een puur binnenlandse aangelegenheid. De betekenis daarvan bleek in 1991, toen de Sovjet-Unie uit elkaar viel. Oekraïne en Belarus hoefden toen niet het lidmaatschap van de VN aan te vragen.

De vraag rees of Rusland de Sovjet-Unie als oorspronkelijk VN-lid kon opvolgen of dat het als nieuwe staat het VN-lidmaatschap moest aanvragen.[15] De doorslag voor de eerste optie in de overigens hoofdzakelijk academische kwestie gaf het vetorecht in de Veiligheidsraad.[16] Dat recht vond zijn oorsprong in de gezamenlijke Verklaring van de geallieerde mogendheden China, de Sovjet Unie, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten over naoorlogse veiligheid.[17] Daarop berusten de nog steeds geldende overgangsregelingen in het VN-Handvest. Op grond daarvan kunnen de vier mogendheden en Frankrijk in overleg met elkaar optreden namens de Verenigde Naties, zolang er geen overeenkomsten tussen de Veiligheidsraad en VN-leden tot stand zijn gekomen over het beschikbaar stellen van troepen aan deze raad voor de handhaving van internationale vrede en veiligheid.[18]

Aangezien dergelijke overeenkomsten zijn uitgebleven, zijn de permanente leden van de Veiligheidsraad nog steeds bevoegd om buiten de VN om namens de VN militaire dwangmaatregelen te nemen.[19] Het is onzeker of de overheersende positie van de Veiligheidsraad in het VN-systeem en van de permanente leden daarbinnen ook opgaat voor erkenning van de annexatie door Rusland van de Krim. Voor deze stap ligt de eindverantwoordelijkheid waarschijnlijk bij de Algemene Vergadering. Het staat het huidige Rusland daarom niet vrij om de schenking van de Krim aan Oekraïne uit 1954 eenzijdig te herroepen. Dat verklaart dat tot dusver nog maar enkele VN-lidstaten de annexatie van de Krim door Rusland hebben erkend. Als het aan de Algemene Vergadering ligt, worden dat er niet meer, zolang Oekraïne zelf er niet mee instemt: [20]

Calls upon all States, international organizations and specialized agencies not to recognize any alteration of the status of the Autonomous Republic of Crimea and the city of Sevastopol on the basis of the above-mentioned referendum and to refrain from any action or dealing that might be interpreted as recognizing any such altered status.

De verklaring van de Islamitische Staat (IS) over het uitroepen van het Kalifaat verwijst niet naar volkenrecht maar naar uitspraken van Allah en de profeet Mohammed. Het vermeldt geen volk dat drager is van het recht op zelfbeschikking ten opzichte van het grondgebied van de VN-leden Irak en Syrië. Dat betekent niet dat de IS-strijders in een volkenrechtelijk vacuüm opereren. Op hen is het humanitaire recht van toepassing. Het bestaan van een staat is overigens geen zaak van volkenrecht maar een feit. Wat anders is de erkenning van dat feit door andere staten. Daarvoor gelden wel volkenrechtelijke regels.

Actuele toepassing

In het geval van de Oekraïne is eenzijdige afsplitsing en aansluiting bij Rusland volkenrechtelijk alleen toegestaan indien de Oekraïense regering zich niet aan bovengenoemde gedragsregels houdt en de afscheidingsbewegingen een historische claim hebben op het af te splitsen grondgebied. Het oordeel daarover kan worden ingewonnen bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens door iedere staat, die partij is bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens dan wel door iedere groep, die meent het slachtoffer te zijn van een verdragsschending door een partij, zij het na uitputting van lokale rechtsmiddelen. Ook de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa biedt mogelijkheden voor een beoordeling van de situatie.[21] Dat beide wegen (nog) niet zijn bewandeld bewijst niet dat staten twijfelen aan de effectiviteit van toepassing van het volkenrecht op secessie maar vrees hebben voor de uitkomst van een rechtsgang.

Een keerpunt kan zijn dat een Russische onderneming en een Russische zakenman de rechtmatigheid van de sancties van de EU voor het Hof van Justitie in Luxemburg aanvechten.[22] Mogelijk hebben zij moed geput uit de uitspraken van dit Hof in de Kadi zaak, waarvan de inzet was de door de Europese Unie (EU) aan Abdullah Kadi (Saudi Arabië) en de Al Barakaat International Foundation (ABIF) uit Zweden in 2001 opgelegde sancties omdat zij geplaatst waren op de VR-sanctielijst wegens banden met de terroristische organisatie Al Qaeda.[23]

Mede onder invloed van afscheiding als sanctie is onaantastbaarheid van staten niet langer een vanzelfsprekendheid. Staten kunnen zich steeds minder onttrekken aan de invloed van boven af – internationale organisaties en internationale gerechten – en onderop: civil society, minderheden, niet-gouvernementele organisaties (NGOs) en internationale ondernemingen.[24] Hoe dan ook, afscheiding als sanctie op misdragingen van regeringen van bestaande staten is niet effectief in falende of gefaalde staten zoals Irak en Syrië, waar een machtsvacuüm ruimte geeft aan terroristische bewegingen.

Wellicht kan het beroep van Russische natuurlijke en rechtspersonen op het Hof van Justitie de weg vrij maken voor een vreedzame oplossing van het geschil tussen Oekraïne en Rusland en daarmee voor een optreden van de Veiligheidsraad tegen IS. Dan kan de VN ook in die situatie ‘omstandigheden scheppen, waaronder gerechtigheid, alsmede eerbied voor de uit verdragen en andere bronnen van internationaal recht voortvloeiende verplichtingen kunnen worden gehandhaafd.’[25]