Soevereiniteit als hernieuwd onderwerp van politiek-filosofisch en rechtspolitiek debat

Civis Mundi Digitaal #30

door Wim Couwenberg

1. Politieke sleutelrol in staatsvormingsprocessen

1.1 Bron van verwarring, controverse en scepsis

Staatsvorming gaat hand in hand met een proces van soevereine machtsvorming. Dat proces is eeuwenlang onderwerp geweest van een intensief en boeiend politiek-filosofisch en juridisch debat.[1] Voor een goed begrip van de politieke ontwikkeling van de moderne staat is dat debat zo belangrijk dat een nadere analyse ervan alleszins relevant is, temeer nu dat debat herleeft met het oog op een nieuwe, nu supranationale staatvorming op Europees niveau, waarin het soevereiniteitsbegrip opnieuw de nodige problemen oplevert, waarop ik aan het slot kort zal ingaan.

            In dat oude debat zijn zoveel verschillende theorieën, opvattingen en interpretaties op de voorgrond getreden, dat de Britse politicus, rechtsgeleerde en historicus J. Bryce (1838-1922) een bijdrage daaraan begint met de waarschu­wing dat er weinig begrippen zijn waarover zoveel verwarring en controverses gerezen zijn als over het begrip soevereiniteit.[2] Dat is niet zo vreemd. Het is namelijk een begrip dat eeuwenlang een sleutelrol gespeeld heeft in de ontwikkeling van de politieke machtsverhoudingen in Europa en daarom makkelijk aanleiding gaf tot controverse, verwarring en scepsis.

1.2 Soevereiniteit in Nederlandse context

In Nederland is het vanaf het ontstaan van de Republiek der Verenigde Provinciën met een zekere argwaan bejegend en met grote omzichtigheid gehanteerd.[3] Opvallend is in dit verband dat op de vraag waar de hoogste macht gelegen is en waaraan die macht ontleend wordt, in het Nederlandse staats­recht geen duidelijk antwoord te vinden is. Die vraag wordt dan ook op heel verschillende manier beantwoord.[4] Vanwege de internationalistische oriëntatie die Nederland als maritieme koopmansnatie vanouds kenmerkt, stuitte de principiële relativering van de Nederlandse volkenrechtelijke soevereiniteit bij de grondwetswijzigingen van 1953 en 1956 (nu verankerd in de artt. 92 t/m 94 van onze grondwet) ook op weinig weer­stand, evenals de bewuste na-oorlogse keuze voor een internationalisatie van het veiligheidsbeleid in de NAVO en van het economisch beleid in de EU.

Intussen is er op dit punt wel een duidelijke kentering gekomen, resulterend in de afwijzing van de voorgestelde Europese grondwet bij het referendum daarover op 1 juni 2005. Een van de argumenten daartegen was dat het de opstap zou zijn naar een Europese superstaat. Die grondwet voegde echter niets toe aan de reeds bestaande relativering van de Nederlandse soevereiniteit in onze grondwet.

1.3 Soeveriniteit en subsidiariteit

De scepsis inzake het soevereiniteitsbegrip is soms zo ver gegaan dat het zelfs als een gevaarlijke fictie bestempeld werd[5]. In de constitutionele theorie en praktijk blijft het niettemin nog steeds een belangrijke symbolische rol spelen. Het verzet tegen soevereiniteit als constitutioneel basisbegrip en -beginsel heeft in het bijzonder betrekking op de oorspronkelijke conceptie ervan als absolute, ondeelbare en onvervreemdbare macht. Die conceptie is ongetwij­feld sterk verouderd en is volstrekt onbruikbaar geworden. Maar dat is geen reden het hele begrip prijs te geven.

            Ik zal hier in korte trekken de ontwikkeling en theoreti­sche fundering van dit begrip schetsen, nu dat zo sterk ter discussie staat in het kader van de Europese integratie­problematiek. We stuiten daarbij ook op een begin­sel, dat lange tijd gold als één van de uitgangspunten van de katholieke staats- en maat­schappijleer en als zodanig betrekking heeft op de relatie tussen staat en maatschapij. Maar het is nu ook betrokken geraakt bij de proble­matiek van de afbakening van de bevoegdheidssfeer van de Europese Unie en die van haar lidstaten, te weten het subsidi­ariteitsbe­ginsel. Dat is namelijk voor het eerst in het Verdrag van Maastricht opgenomen als regule­rend beginsel van Europese eenwording en heeft daarmee een constitutionele status gekregen.

2.         Monopolisering zwaardmacht en belastingheffing

2.1 Hegemoniaal proces

In het proces van staatsvorming dat sinds het einde van de Middeleeuwen in Europa op gang komt, is het soevereiniteitsbegrip een cruciaal concept. Het is een proces dat zich is in het algemeen op hegemoniale wijze voltrekt: een bepaalde politieke macht verheft zich boven alle andere op een bepaald territoir en onderwerpt die aan haar gezag via een proces van monopolisering van de zwaardmacht (ius gladii), de rechtshandhaving en rechtsvorming en de belas­tingheffing.

In het voetspoor van de prominente Duitse socioloog Max Weber is in de politieke en sociale wetenschappen de harde kern van het staatsbegrip lange tijd geassocieerd met het staatsmonopolie der geweldsmiddelen. Langzamerhand heeft men echter begrepen dat monopolisering van de zwaardmacht – een osmose van politieke en militaire macht - ten nauwste samenhangt met het belastingmonopolie. Het ene monopolie is niet denkbaar zonder het andere. Het gewelds- en het belastingmonopolie vormen tezamen de harde kern van de moderne staat. Alle andere monopolistische machtsposities van de staat zijn hiervan afgeleid.

2.2 Staatsveiligheid

Dat de politieke (staats)moraal een andere is dan die in het gewone menselijke verkeer, wordt in de theorie van het politieke realisme herleid tot dat geweldsmonopolie. Als de interne en externe veiligheid van de staat in het geding komt, geldt het staats(veiligheids)belang in die theorie als opperste norm. In de praktijk gaan inlichtingen- en veiligheidsdiensten in grote staten daar in feite nog steeds vanuit, zoals in het vorige nummer al gereleveerd is.[6] De schokkende onthullingen die bijvoorbeeld tijdens de Koude Oorlog en de oorlog tegen het internationale terrorisme gedaan zijn over allerlei geheime activiteiten van de CIA in Amerika vinden daarin hun verklaring.

            Voor de monopolisering van de zwaardmacht was in de regel – Engeland vormt hierop een uitzondering – de vorming en instandhouding van een permanent (staand) leger onontbeerlijk. De vorsten konden daarover pas beschikken, nadat zij erin geslaagd waren zich het recht van belastingheffing toe te eigenen en daardoor over geregelde inkomsten de beschikking kregen. De eerste permanente legers ontstaan door de oorlogen van de 17^e eeuw met Frankrijk als koploper, spoedig gevolgd door Pruisen.

2.3 Realisering fiscaal monopolie

De ontwikkeling van het fiscale machtsinstrument en van een adequate belastingpolitiek als solide basis van de staatsfinanciën is een van de grootste problemen in staatsvormingsprocessen geweest en heeft grote invloed gehad op het verloop ervan[7]. Zij ligt zoals bekend ten grondslag aan de ontwikkeling van het vertegenwoordigende stelsel (‘no taxation without representation’). Dat de monopolisering en operationalisering van het fiscale machtsinstrument op geweldig veel weerstanden is gestuit, ligt voor de hand. Zij betekent immers een systematische inbreuk op de particuliere eigendom die in de VS nog sterk leeft. Die weerstand uitte zich in tal van opstandige bewegingen, zoals b.v. het verzet tegen de invoering van een algemeen belastingstelsel door Philips II, dat een grote rol gespeeld heeft in het ontstaan van de Nederlandse opstand[8]. Ook aan het ontstaan van de Amerikaanse Revolutie van 1776 en de Franse Revolutie van 1789 lagen fiscale conflicten mede ten grondslag.

2.4 Insitutionalisering geweldsmonopolie

De realisering van het statelijke dwangmonopolie staat centraal in alle staats­vormingsprocessen en is bepalend geweest voor het verloop ervan. Het belichaamt zich in politie, justitie en krijgsmacht en komt tot gelding in interne (privaatrechtelijke, strafrechtelijke en administratieve) en externe (volkenrechtelijke) sancties of dwangmiddelen. In Europa wordt die dwingende staatsmacht in eerste instantie uitgeoefend door een monarchale dynastie. Naarmate tot het politieke bewustzijn begint door te dringen dat de macht van de koning die van andere machthebbers overtreft (suprema potestas), dus de hoogste is in de sociaal-politieke hiërarchie en dat dit ook een voorwaarde is om orde, vrede en veiligheid te kunnen waarborgen, mondt dit bewustwor­dingsproces tenslotte uit in het moderne soevereiniteitsbe­grip als nieuw constitutioneel concept, dat het fenomeen van politieke macht  als ordeningsprincipe in een nieuw politiek-juridisch kader plaatst.

3. Soevereiniteitsbegrip als intellectueel strijdmiddel en eigendom van alle politieke macht

3.1 Soevereine machtsvorming versus feodalisatie gezagsrechten

Evenals alle andere constitutionele begrippen had dit begrip aanvanke­lijk een sterk polemisch karakter. Het ontwikkelt zich als intellectueel wapen in de strijd van de vorsten intern tegen feodale sociale machtsposities en extern tegen keizer en paus. In dat begrip wordt een proces intellectueel verwerkt waarin de koning de feodale heren stuk voor stuk de oude prerogatie­ven van de staat ontneemt, die sinds de ontbinding van het Romeinse Rijk alle gefeodaliseerd geraakt waren, zoals de zwaardmacht, het recht van justitie, van munt en belastingheffing. Als uitvloeisel van die feodalisatie van gezagsrechten is ook het idee van de eigendom van politieke macht ontstaan en is in lijn hiermee de koninklijke soevereiniteit dienovereenkomstig opgevat als de persoonlijke eigendom van volledige politieke macht. In de Europese politieke denktraditie vinden we daarvan een neerslag in de  zogenaamde patrimoniale staatstheorie.

            Naarmate de staat onder invloed van een nieuwe economische politiek – het zogenaamde mercantilisme – sinds de 17^e eeuw actiever gaat optreden niet alleen ter versterking van de staatsmacht, maar ook ter bevordering van de algemene welvaart, voltrekt zich in toenemende mate een scheiding tussen eigendom van politieke staatsmacht en de uitoefening ervan. De feitelijke machtsuitoefening verplaatst zich meer en meer naar de ministers en het groeiende staatsappa­raat, terwijl soevereiniteit in de zin van eigendom en basis van legitieme politieke macht het primaire kenmerk wordt van de koning. Het is een ontwikkeling die vergelijkbaar is met de scheiding tussen eigendom en beheer/management die zich in de 20^e eeuw eveneens in het bedrijfsleven voltrekt als gevolg van de ontwikkeling van het kapitalistische stelsel en door J. Burnham[9] geïnterpreteerd is als de opkomst van de nieuwe leidinggevende bovenlaag die als managers op steeds meer terreinen de lakens uitdelen. De ontwikkeling van het ministersambt anticipeert daar in zekere zin op.

3.2 Doorwerking patrimoniale staatstheorie

Men vindt de patrimoniale opvatting van soevereiniteit in de 19e eeuw nog terug bij een prominent Duits staatsrechtgeleerde als Ludwig von Haller. Pas in de tweede helft van de 19e eeuw komt er een einde aan die vermenging van het privaatrechtelijke eigendoms- en het publiekrechtelijke gezagsbegrip, van ’dominium’ (’Sachherrschaft’) en ’imperium’ (’Befehlsgewalt’) en ontwikkelt de staat zich dienovereenkomstig tot een politieke organisatie met een geheel eigen karakter zoals tot uiting komt in de ontwikkeling van een eigen publieke rechtsorde en een staatsgebied dat wordt opgevat als territoriale omlijning van een bepaalde soevereine staatsmacht (’Herrschaftsbereich’).

            In postkoloniale staten van Afrika zien we overigens nog een reveil van die patrimoniale opvattingen. Postkoloniale zwarte machthebbers zijn namelijk eveneens geneigd de staatsmacht die hen toevalt op te vatten als hun persoonlijke eigendom en die dienovereenkomstig ten eigen bate te exploiteren.[10]  “L’ état c’est moi”, deze bekende, aan Lodewijk XIV toegeschreven uitspraak, is ook die postkoloniale machthebbers op het lijf geschreven. Ik teken hierbij aan dat de koloniale mogendheden van weleer hun koloniën ook als hun bezittingen plachten op te vatten en te exploiteren.

3.3 Neoliberale staatsopvatting: de staat van hoeder publieke zaak naar geprivatiseerd concept ervan

In westerse democratieën is er sinds de jaren ’80 van de vorige eeuw onder invloed van het neoliberalisme een tendens de staat niet langer te zien als de hoeder van de publieke zaak met een eigen status en verantwoordelijkheid, maar als een gewoon particulier bedrijf dat in bedrijfseconomische termen gerund moet worden en waarin daarbij niet dienen maar verdienen voorop staat. In die geest zijn ook veel openbare instellingen en diensten geprivatiseerd. En dat is hand in hand gegaan met een privatisering van de mentaliteit van de bestuurders ervan, zoals in hun inkomensontwikkeling onmiddellijk tot uiting kwam. Daarnaast raakt er sinds de jaren zestig in progressieve kringen ook een theorie in zwang tot privatisering van het strafrecht.

4.         Staatsrechtelijke (interne) en volkenrechtelijke (externe) soevereiniteit

4.1 Onderscheid tussen staatsrechtelijke en volkenrechtelijke soevereiniteit

Een belangrijk onderscheid in de theoretische ontwikkeling van het soevereiniteitsbegrip is dat tussen staatsrechtelijke en volkenrechtelijke soevereiniteit. Staatsrechtelijke soevereiniteit duidt formeel op het oppergezag (de hoogste politieke macht) binnen het staatsgebied (’Kompetenz-Kompetenz’) en inhoudelijk op de reeks van overheidsbevoegdheden ter uitoefe­ning van dat oppergezag zoals de bevoegdheden tot wetgeving, belastinghef­fing, ordehandhaving, rechtspraak e.d.

            Soevereiniteit in volkenrechtelijke zin duidt op politieke onafhanke­lijkheid van andere staten, dus vrijwaring van controle door andere staten. De harde juridische kern van die onafhankelijkheid is gelegen in de oorspron­kelijke rechtsmacht van de staat in het volkenrechtelijke verkeer rechtsvor­mend op te treden, hetzij expliciet via het sluiten van verdragen, hetzij impliciet binnen het kader van volkenrechtelijk gewoonterecht. Op basis van die rechtsmacht is een aantal internationale rechtsbeginselen tot ontwikke­ling gekomen die in het huidige wereldvolkenrecht tot de erkende principes van volkenrechtelijke soevereiniteit behoren, zoals: recht op territoriale integriteit, recht op juridische gelijkheid, interventieverbod, recht om verdragen te sluiten, vrij te verkeren met andere staten en hierbij gebruik te maken van diplomatieke vertegenwoordigingen, en het recht op oorlog en vrede, dat in het huidige volkenrecht echter principieel aan banden is gelegd door het geweldverbod van art. 2 lid 4 VN-Handvest en in principe alleen in collectief verband uitgeoefend mag worden.

            Het onderscheid in staatsrechtelijke en volkenrechtelijke soevereini­teit is wel aangevochten door prominente rechts- en staatstheoretici als G. Jellinek en H. Kelsen. Jellinek gaat daarbij uit van een monistische soevereiniteitstheorie waarin de staat geldt als drager van absolute en ondeelbare soevereiniteit en daarmee is dit onderscheid moeilijk verenigbaar. Hoe kan, aldus Jellinek, de staat de hoogste macht uitoefenen over zijn onderdanen en tegelijk afhankelijk zijn van andere staten? Een staat die in staatsrechtelijke zin soeverein is, is dat, zo meende hij, ook in volkenrech­telijk opzicht. Dit bepaalde ook zijn visie op het onderscheid tussen confederatie en federatie. In het eerste geval zijn de lidstaten volledig soeverein, in het tweede geval de federatie.[11]

In de VS waar het staatkundig federalisme het eerst in praktijk is gebracht, is van stonde af aan getwist over inhoud en omvang van de tussen de Unie en de deelstaten verdeelde soevereiniteit. Enerzijds is gesteld dat de staten bij het aangaan van de Unie hun volkenrechtelijke soevereiniteit verloren, maar in staatsrechtelijk opzicht soeverein bleven, anderzijds dat de soevereiniteit in beiderlei opzicht is opgedeeld tussen Unie en staten. Ook monistische opvattingen hebben in de VS nog wel opgeld gedaan, waarbij de soevereiniteit hetzij aan de Unie, hetzij aan de lidstaten werd toebedeeld, maar het principe van gedeelde soevereiniteit heeft de overhand behouden.

            Ondanks de grote invloed die de leer der staatssoevereiniteit een tijdlang heeft uitgeoefend, is men in de constitutionele theorie blijven vasthouden aan het onderscheid tussen staatsrechtelijke en volkenrechtelijke soevereiniteit. Dit hangt samen met het feit dat het absolute soevereini­teitsbegrip sinds de eerste wereldoorlog sterk omstreden raakt en gerelateerd wordt aan de eerste ontwikkelingsfase van de moderne staat. Het is inderdaad een typisch historisch bepaald begrip. Bij de vestiging van de moderne staat als dominante politieke machtsconcentratie heeft het ongetwij­feld een cruciale rol gespeeld, maar nadien is aan een dergelijk begrip geen behoefte meer.

            De soevereiniteit is trouwens ook in de periode van de absolute monarchie nooit zo absoluut geweest als de theorie veronderstelde. De Duitse filosoof W. Leibniz (1646-1716) wees er in zijn tijd al op dat alle macht en gezag in feite relatief is. Een absoluut opgevatte staatssoevereini­teit valt ook moeilijk te verenigen met het principe van de rechtsstaat. Jellinek die zowel de nationale als internationale rechtsorde reduceert tot een juridische expressie van de soevereine staatswil, heeft niettemin getracht beide principes te verenigen met behulp van zijn theorie van ’Selbstbindung’: de soevereine staatsmacht bindt zichzelf vrijwillig aan de wetten die zij uitvaardigt en de verdragen die zij sluit. Maar een derge­lijke zelfbinding is een heel wankele fundering van het principe van de rechtsstaat.

De Franse staatsrechtgeleerde M. Hauriou heeft op Jellinek’s theorie van de rechtsstaat als vrijwillige zelfbeperking van de staatsmacht een belangrijke correctie aangebracht. In de institutionele rechts- en staatstheorie van Hauriou behoudt de soevereine staatsmacht wel een autonoom karakter, maar die vindt haar grens in de objectieve realiteit van de constitutionele regelingen en instituties, waarin de staatsmacht ligt ingebed en de ’checks and balances’ waaraan zij gebonden is.[12] Van een vrijwillige zelfbeperking is daardoor uiteraard geen sprake.

4.2 Volkenrechtelijke soevereiniteit

Het absolute soevereiniteitsbegrip is in de loop van de vorige eeuw meer en meer als een verouderd denkbeeld bestempeld. Extern wordt het ervaren als een hinderlijk obstakel op weg naar een alomvattende en bindende internationa­le rechtsorde. Het staat bovendien haaks op het groeiende proces van internationale interdependentie.

            Veel theoretici van het volkenrecht en van internationale betrekkingen hebben het soevereiniteitsbegrip met het oog daarop als een verou­derd uitgangspunt bestempeld en daarom het best uit de volken­rechte­lijke en politieke theorie gebannen kan worden en zeker niet meer als een kernbegrip daarin te beschouwen valt. De kloof tussen traditionele symbolen van de soevereiniteit en de praktische betekenis ervan wordt met de dag groter, stelde b.v. de rechtstheoreticus W. Friedmann in 1972 ter illustratie van een reeks van grote veranderingen in de rechtsontwikkeling.[13] In lijn hiermee werd in onze grondwet in 1954 bepaald dat bij of krachtens verdrag aan volkenrechtelijke organisaties bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtsspraak worden opgedragen (art. 92 Gw).

Niettemin is het steeds meer gerelativeerd rakende soevereiniteitsbegrip sinds het einde van de tweede wereld­oorlog opnieuw bevestigd als fundamen­teel uitgangspunt van het wereldvolkenrecht (zie art. 2 lid 1 VN-Handvest). En als zodanig is het vooral onder invloed van de nieuwe postkoloniale staten in de zogenaamde Derde Wereld en van communistische landen jarenlang met argusogen bewaakt. Staten hebben er nog steeds behoefte aan de traditionele symbolen van hun soevereiniteit plechtig te bevestigen in allerlei internationale documenten. De Slotakte van Helsinki van 1975 was hiervan een saillant nieuw voorbeeld. Eerbiediging van die statelijke soevereiniteit en van alle rechten die daaraan inherent zijn wordt daarin zelfs als eerste beginsel vooropgesteld.

4.3 Staatsrechtelijke soevereiniteit

De staatsrechtelijke soevereiniteit is evenzeer discutabel geworden. De groeiende interdependentie tussen de staatsmacht en de georganiseerde maatschappij als uitvloeisel van de na-oorlogse ontwikkeling van de verzor­gingsstaat speelt daarin een cruciale rol. Er zijn zelfs auteurs die het soevereine karakter van de staats­macht volledig teloor zien gaan doordat de staatsmacht niet bij machte is de grote maatschappelijke corporaties aan zich te onderwerpen en daarom vaak haar toevlucht neemt tot het sluiten van convenanten. Ja, deze corporaties, zo stelt men, weten vaak met de hun ten dienste staande machtsmiddelen hun wil min of meer op te leggen aan de staatsmacht. Deze opvatting die men vooral tegen komt in Amerikaanse poli­tiek-wetenschappelijke en Duitse staatsrechtelijke litera­tuur, steunt op twee politicologische theorieën: de theorie van het (neo)­pluralisme en de systeem­theorie. Zij gaan er beide vanuit dat de maatschap­pelijke machtsverhoudingen in principe het staatsoptreden bepalen: in de eerste theorie is het staats­optreden afhankelijk van het maatschappelijk krachtenveld en de daarin optredende actoren; in de tweede theorie is dit optreden de resultante van de werking van het sociaal-economische systeem.[14]

            In de Nederlandse staatsrechtelijke literatuur is deze ’society-centered view’ op geprononceerde wijze vertolkt door L. Prakke. Die stelt namelijk dat de staatsmacht zijn interne soevereiniteit verloren heeft, dus niet langer als hoogste macht kan worden beschouwd. In plaats van te heersen wordt de staat veeleer beheerst door de maatschappelijke corporaties, die met elkaar en met de staat in een voortdurende strijd om macht gewikkeld zijn. Ondanks het verlies van zijn soevereiniteit behoudt de staat wel een eigenschap die hem van alle andere sociale groepen blijft onderscheiden. En dit typische kenmerk noemt Prakke de ’officialiteit’ van de staat. Zij impliceert dat het statelijke beslissingsmechanisme het enige is, waarmee beslissingen genomen kunnen worden die bindend zijn voor de nationale samenleving als geheel.[15]

            Al heb ik zeer wel oog voor de realiteit en invloed van het machtsplu­ralisme, toch lijkt het me niet nodig de interne soevereiniteit als constitu­tioneel beginsel geheel prijs te geven. Zoals eerder betoogd, is de staat een continu integratieproces en als zodanig een dynamische variabele en een autonome factor in de maatschappelijke ontwikkeling met een eigen, zij het uiteraard relatieve soevereine machtssfeer, waarvan de reikwijdte mede bepaald wordt door de inrichting van het politieke proces en de rol van actoren daarin. Die interne, zij het relatieve soevereiniteit is ook onont­beerlijk voor de realisering van zijn integrerende functie.[16] Door toenemende internationale verwevenheid wordt zij uiteraard nog relatiever. Zo raakt de fiscale soevereiniteit beperkt door een netwerk van belastingverdragen, evenals trouwens door allerlei moeilijk te controleren internationale kapitaalbewegingen. Het sterkst manifesteert die internationale verwevenheid zich uiteraard in het naoorlogse proces van Europese integratie. De overdracht van bevoegdheden waartoe dit proces noopt evenals het wegvallen van binnengrenzen holt die soevereiniteit gestadig uit, zij het dat dat meer geldt voor kleinere dan grote lidstaten. Ze blijft niettemin gedeeltelijk in stand en wordt meer gekoesterd, naarmate zij meer onder druk komt te staan.

5. Soevereiniteitsproblematiek en het Europese integratieproces

Na de tweede wereldoorlog is in Europa een staatkundig integratieproces op gang gekomen, waarin het soevereiniteitsbegrip opnieuw de nodige problemen oplevert. Dit proces wordt van stonde af aan beheerst door twee grote controverses: wat het doel betreft, het conflict tussen een federaal of confederaal Europa; wat de te volgen weg aangaat, de controverse tussen een integrale of een functionele aanpak. De eerste controverse is onbeslist gebleven, de tweede is beslist ten gunste van een functionele aanpak. Het resultaat van de onbeslist gebleven eerste controverse is een Europese Unie met federale en confederale elementen. Het belangrijkste federale element is dat de rechtsorde van de Unie directe gelding heeft in de lidstaten en dat de rechtstreeks toepasbare bepalingen van het Gemeenschaps­recht voorrang hebben boven regels van nationaal recht.

            De strijd tussen de federale en de confederale optie bepaalt ook de visie op de soevereiniteitsproblematiek. Kleinere en minder machtige staten zullen in een confederale structuur materieel meer aan soevereiniteit inboeten dan in een federale structuur. De federale optie die aanvankelijk de voorkeur had in Nederland, houdt in, dat het Europese integratieproces een nieuw staatsvormings­proces ten doel heeft, gericht op een federale Europese staat, waarin de soevereiniteit verdeeld is tussen de federatie en de lidstaten. Vanuit de confederale optie die sterk leeft in grote lidstaten als Frankrijk en Engeland, is men uiteraard geneigd de soevereiniteit van de lidstaten voorop te stellen en het integratieproces op te vatten als een beperking van die soevereiniteit.

            In Frankrijk wordt al jaren geworsteld met de soevereiniteitsproblema­tiek van het integratieproces, in het bijzonder met de vraag wanneer sprake is van aanvaardbaar en van onaanvaardbaar soevereiniteitsverlies. Met het oog daarop heeft de Conseil Constitutionnel onderscheid gemaakt tussen soeverei­niteitsbeperking, d.w.z. een herroepbare delegatie van bevoegdheid aan de Europese Unie, en soevereiniteitsoverdracht, d.i. een (definitief) afstand doen van een beslissingsbevoegdheid aan de Unie. Later is dit laatste genuanceerd in deze zin, dat het daarbij moet gaan om toekenning van bevoegdheden die essentieel te achten zijn voor de uitoefening van nationale soevereiniteit. De kwaliteit van de bevoegdheid wordt dus beslissend geacht voor de vraag of er sprake is van soevereiniteitsoverdracht en daarmee van onaanvaardbaar soevereiniteitsverlies.

            In de Duitse Bondsrepubliek tendeert de uitspraak van het Constitutionele Hof te Karlsruhe over de vraag of het Verdrag van Maastricht al of niet in strijd is met de Duitse grondwet, ook naar een confederale optie. Het Hof beschouwt dit verdrag niet alleen als opzegbaar, maar kent zichzelf bovendien de beslissende afweging toe over eventuele strijdigheid van Europese besluitvorming met de Duitse grondwet.