Nationale democratische staat en globaliteit: partners in veiligheid

Civis Mundi Digitaal #31

door Paul de Waart

Volkenbond als belichaming van het verlangen naar een wereld van vrede, veiligheid en recht

De Volkenbond was de eerste gedurfde poging van de internationale gemeenschap om zowel aan grootmachten als aan kleine(re) staten politieke onafhankelijkheid en territoriale integriteit te waarborgen.[1] De oorspronkelijke leden van de Volkenbond[2] beloofden daartoe nauwkeurige opvolging van de voorschriften van het internationale recht ‘voortaan erkend als werkelijk richtsnoer der Regeringen’.[3] Het Volkenbondverdrag introduceerde een verplichting tot rechtspraak of arbitrage en stond oorlog alleen toe tegen een lid, dat zich niet aan de uitspraak hield.[4]

De Volkenbond staat vooral op het gebied van vrede en veiligheid nog steeds te boek als een volstrekte mislukking. De Max Planck Encyclopedia of Public International Law (MPEPIL) uit 2012 slaat echter een wat een mildere toon aan. Volgens haar belichamen de Volkenbond en de Verenigde Naties het zelfde verlangen naar een wereld van vrede, veiligheid en recht en van samenwerking tussen de leden van de internationale gemeenschap.[5]

Val Berlijnse Muur opent doos van Pandora voor VN

De Verenigde Naties (VN) hebben het na de tweede Wereldoorlog bescheidener aangepakt. Zij scheppen omstandigheden, waaronder gerechtigheid en eerbied voor verplichtingen, die voortvloeien uit verdragen en andere bronnen van internationaal recht kunnen worden gehandhaafd.[6] De VNboeken in dat opzicht vooral succes als centrum voor harmonisatie bij het optreden van naties bij het oplossen van internationale vraagstukken van economische, sociale, culturele en humanitaire aard.

Juist op het terrein van de handhaving van internationale vrede en veiligheid lijkt de val van de Berlijnse muur in 1989 voor de VN een doos van Pandora te hebben geopend, die de weg vrijmaakte voor een reeks van vrede en veiligheid bedreigende situaties als:

• Het uiteen vallen van de Sovjet-Unie en Joegoslavië met als resultaat toegenomen spanning tussen Oost en West en opwarming van de koude oorlog;
• De terroristische aanval op de Verenigde Staten op 11 september 2001 – 9/11 -met als resultaat de alles behalve vrijheid brengende Amerikaanse invasie van Irak in 2003 Operation Freedom;
• Het in de kiem smoren van de Arabische lente met als resultaat de ineenstorting van Libië en Syrië, de opkomst van de Islamitische Staat en een vluchtelingenstroom naar West Europa;
• Opleving nationalisme en vreemdelingenhaat als reactie tegen globalisering;

Het meest recente droeve wapenfeit is de Russische inmenging in Oekraïne een eeuw na het begin van de eerste Wereldoorlog. Reacties daarop liegen er niet om: ‘Vaarwel, internationale rechtsorde’[7], en ‘Brute machtsblokken dreigen de rechtsorde van de VN te vervangen’[8].

Soevereiniteit en globaliteit

Democratie en hegemonie

Zelfbeschikking van volken

Het beginsel van gelijke rechten en zelfbeschikking van volken beschermt de territoriale integriteit of politieke eenheid van soevereine en onafhankelijke staten, die zich overeenkomstig dit beginsel gedragen en aldus een regering hebben, die de hele bevolking op het grondgebied vertegenwoordigt zonder onderscheid naar ras, geloof of huidskleur.[9] Anders gezegd, het verbod op afscheiding overheerst in een staat, waar de regering het recht van alle volken op het grondgebied respecteert om zonder inmenging van buiten af vrijelijk te beschikken over hun politieke status en hun eigen economische, sociale en politieke ontwikkeling te bepalen.[10] Kortom, het huidige volkenrecht beschermt zowel de soevereiniteit van staten als rechten van mensen, individueel en in groepsverband:

As a result modern democratic sovereignty now finds its source both in constitutional and international law. Seen differently, the sovereigns behind international law are peoples within States and no longer States only. And those peoples organize and constrain their sovereignty through both international and domestic legal orders.^[11]

Dit houdt nog niet in dat democratie een mensenrecht is, maar wel dat de VN zich sterk maakt voor democratisch bestuur (democratic governance).[12]

Behoorlijk bestuur

Het beginsel van behoorlijk bestuur (good governance) richt zich zowel tot staten als niet-statelijke actoren.^[13]Voor wat staten betreft geldt, dat schending van het zelfbeschikkingsrecht van volken kan leiden tot het opheffen van het verbod van afscheiding en de vorming van een nieuwe staat.^[14]Volken onderscheiden zich van andere groeperingen van mensen, zoals minderheden, door (inter)nationale erkenning van een recht op grondgebied.[15]

Het recht op zelfbeschikking garandeert niet dat volkssoevereiniteit leidt tot democratisch bestuur.[16] Dat was al niet zo in de koloniale periode. Meningsverschillen over het wezen van democratie – procedureel of materieel – garanderen dit vandaag de dag nog minder, omdat staatsvorming alleen kan plaats hebben ten koste van het grondgebied van gevestigde staten.

Ook al wordt er de facto gesproken van EU-grondgebied en EU-burgerschap van de Europese Unie, de jure is de EU nog steeds een, zij het unieke –bijna supranationale-, intergouvernementele organisatie van soevereine staten. EU-grondgebied en -burgerschap zijn afgeleiden van het grondgebied van de lidstaten en de nationaliteit van hun onderdanen.^[17]Centraal staan de interne markt en de eurozone.

Globalisering met een menselijk gezicht

De vraag is of democratie globalisering een menselijk gezicht kan geven in de geest van Roosevelts Vier Vrijheden. In zijn recente boek De Globaliseringsparadox poneert de Harvard hoogleraar economie Dani Rodrik de stelling dat de combinatie van globale vrijhandel, nationale soevereiniteit en democratie niet mogelijk is.[18] De keuze die dan rest gaat tussen globaliteit en democratie zonder nationale staat of democratie en nationale staat zonder globaliteit, of tenminste inperking daarvan:

Als we verder willen globaliseren moeten we de natiestaat of de democratische politiek opgeven. Als we democratie willen behouden en verdiepen, moeten we kiezen tussen de natiestaat en internationale economische integratie. Als we de natiestaat of zelfbeschikking willen behouden, moeten we kiezen tussen intensievere democratie en sterkere globalisering. Dat we weigeren deze onontkoombare keuzes te maken, is de oorzaak van onze problemen. [19]

Tot dusver is democratie geen voorwaarde voor het lidmaatschap van de VN, wel vredelievendheid. Op het gebied van globale veiligheid zijn staten inderdaad nog steeds onmisbaar Internationale en regionale organisaties staan niet boven staten. Wel wordt aanvaard dat sommige staten in bilaterale of multilaterale betrekkingen staan boven andere staten zo niet de jure - de vijf permanente leden in de Veiligheidsraad – dan toch de facto. Dat kwalificaties als hegemonie^[20] en supermacht of grote mogendheid^[21] geen volkenrechtelijke basis hebben doet niets af aan het politieke gewicht dat deze staten in de schaal leggen voornamelijk op het gebied van erkenning van nieuwe staten en handhaving van vrede en veiligheid.

Voor wat de internationale economische orde betreft, zouden volgens Rodrik niet-democratische landen niet kunnen rekenen op dezelfde rechten en privileges als democratieën. Zijn argument is dat nationale verschillen in normen en regels acceptabel zijn wanneer zij democratisch tot stand zijn gekomen: ‘Als natiestaten niet democratisch zijn, stort dit steigerwerk ineen. We kunnen er dan niet van uitgaan dat de institutionele regelingen de voorkeuren van hun burgers weerspiegelen.’ [22] Globalisering met een menselijk gezicht vergt inderdaad dat rechten en plichten van staten en volken voortvloeien uit behoorlijk bestuur.[23]

Bipolariteit in globale veiligheid

De val van de Berlijnse muur op 9 november 1989 wekte niet alleen Europa maar ook de wereld nieuwe hoop voor vrijheid, welvaart en respect voor mensenrechten. Zij gaf een week later extra gewicht aan het besluit van de VN om in 1999 het eeuwfeest van de eerste Haagse Vredesconferentie te vieren, en in 1995 luister bij te zetten aan het vijftigjarig bestaan van de VN en de 25^ste verjaardag van de Verklaring van beginselen van internationaal recht over vriendschappelijke betrekkingen en samenwerking tussen staten. De VN bestempelden daartoe de jaren negentig van de vorige eeuw tot VN-Decennium voor Internationaal Recht.[24]

De hoop bleek ijdel, dat de val van de muur het definitieve einde van de koude oorlog bezegelde zowel in Europa als tussen Rusland en de Verenigde Staten en daarmee het pad zou effenen voor de VN als effectieve rechtsorde voor vrede en veiligheid:

No ‘new world order’ emerged from the destruction of the bipolar system, partly because no-one had anticipated its end, let alone planned for its aftermath. The pragmatic short-term international conflict management that characterized the immediate post-Cold War period certainly lacked a grand strategic or constitutional design, but despite is obvious failure in Yugoslavia and Rwanda, it was remarkably successful, especially with regard to securing the Soviet nuclear arsenal.[25]

De internationale ontwikkelingen na de val van de Berlijnse Muur roepen de vraag op of de internationale (rechts)orde wel kan zorgen voor een veilige wereld of slechts voor veilig(er) leven in een onveilige wereld.

Veilig leven in (on)veilige wereld

Recht op veiligheid?

Sinds 9/11 eist het grote publiek internationale veiligheid op als een mensenrecht. De voornaamste betekenis van de VN wordt daaraan nu afgemeten met als gevolg een dalend vertrouwen in de volkenorganisatie. Dat gaf niet-gouvernementele organisaties in 2003 aanleiding om in Utrecht een conferentie te beleggen over het thema veiligheid in een onveilige wereld.[26] Het algemene gevoelen was dat veiligheid een welkom bijproduct kan zijn als rechtvaardigheid wordt nagestreefd en mensenrechten serieus worden genomen.[27]

Het Nederlands Juristen Comité Mensenrechten (NJCM) organiseerde in 2005 ter gelegenheid van zijn zesde lustrum een congres over ‘Terrorismebestrijding en mensenrechten’,

gebaseerd op de gedachte dat in een wereldgemeenschap waarin de mensenrechten optimaal worden gerespecteerd geen voedingsbodem voor terrorisme voorhanden is. Een dergelijke wereld mag voorlopig een utopie zijn, maar het is eveneens een utopie om te veronderstellen dat terrorisme door louter bevoegdheden voor politie en justitie zal worden verslagen.[28]

Aanvaarding van veiligheid als mensenrecht plaatst zelfs een tijdbom onder het systeem van individuele en collectieve mensenrechten, neergelegd in het Internationaal Statuut voor de Rechten van de Mens.[29]

Respect en recht voor iedere mens

In juni 2013 bood de minister van Buitenlandse Zaken Frans Timmersmans mede namens zijn collega voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking aan de Tweede Kamer de beleidsbrief Respect en recht voor iedere mens aan. Voor wat betreft de internationale rechtsorde volstaat de brief met een citaat uit de beleidsnota De Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en de Nederlandse beleidsnota over mensenrechten van 1979.[30] Deze nota onderstreepte reeds dat men in een wereld van grote wederzijdse afhankelijkheid en complexe structuren de behartiging van nationale belangen niet los kan zien van grotere doeleinden, zoals het streven naar handhaving van vrede, veiligheid, het bevorderen van een internationale rechtsorde, de bescherming van mensenrechten, het bestrijden van gevaarlijke spanningshaarden, en het bestrijden van sociale en economische onrechtvaardigheid.

De betekenis van de val van de Berlijnse muur voor veiligheid in de wereld komt in de beleidsbrief aan bod, zij het alleen regionaal: de gestage uitbreiding van de Raad van Europa en de Europese Unie alsmede de verdere uitbreiding van één Europese ruimte van recht en rechtvaardigheid.[31] De beleidsbrief signaleert niet de nadelig gebleken gevolgen voor de effectiviteit en legitimiteit van het multilaterale systeem in het algemeen en de VN in het bijzonder.[32]

Veilige wereld, veilig Nederland

Een week na het verschijnen van bovengenoemde beleidsbrief over mensenrechten stelde het kabinet in de beleidsbrief Veilige Wereld, Veilig Nederland dat de bestrijding van terrorisme altijd moet gebeuren binnen de kaders van de rechtsstaat en met respect voor de fundamentele vrijheden van burgers. Tezelfdertijd acht het kabinet echter aandacht voor menselijke veiligheid en respect voor mensenrechten een essentiële voorwaarde voor vrede en stabiliteit en daarom voor Nederland van cruciaal belang zonder in te gaan op de noodzakelijke afweging daartussen.[33] In de beleidsbrief schittert internationale rechtsorde als een strategisch belang in het internationale veiligheidsbeleid, naast verdediging van eigen en bondgenootschappelijk grondgebied en economische veiligheid. Internationale rechtsorde lijkt aldus meer onderdeel van voorbereiding op oorlog ter handhaving van vrede dan hoeksteen voor sociale vooruitgang en hogere levensomstandigheden in grotere vrijheid voor iedereen waar ook ter wereld.

Daarop wijst ook de invulling van de accenten in het Nederlandse buitenlands- en veiligheidsbeleid. Het brandpunt daarvan wordt (is) in de huidige complexe(re) internationale veiligheidsomgeving gericht op meer Europese verantwoordelijkheid als gevolg van afnemend relatief gewicht van individuele Europese landen op het terrein van veiligheid en stabiliteit niet alleen mondiaal maar juist ook regionaal. De toegenomen complexiteit is het gevolg van verschuivende machtsblokken en de moeite van het multilaterale systeem daarop in te spelen. De regering constateert dat in het bijzonder de VN met een effectiviteits- en legitimiteitscrisis worstelt als gevolg van verschil van inzicht over de vraag van meer nadruk op individuele mensenrechten – het standpunt van vooral westerse staten – of op collectieve mensenrechten en het beginsel van niet-inmenging: zoals vooral door opkomende machten voorgestaan.[34]

Oekraïne: opwarming Koude oorlog

Het dieptepunt van de eerste Koude Oorlog (1947-1991) vormde het plan van de toenmalige Sovjet Unie om in 1962 nucleaire raketten op Cuba te plaatsen en de Amerikaanse reactie daarop: dreiging met de inzet van nucleaire wapens en het treffen van economische sanctie. De aantasting van de soevereiniteit en territoriale integriteit van de Oekraïne door Rusland in 2014 markeert de start van de tweede (herleefde eerste?) Koude Oorlog, omdat de Russische president Poetin het gebruik van nucleaire wapens heeft overwogen, indien de Verenigde Staten en hun bondgenoten de inlijving van de Krim niet alleen met economisch sancties maar ook met militair ingrijpen zouden hebben beantwoord.[35]

Nucleaire dreiging

Wijlen president John F. Kennedy trok uit zijn dreiging met het gebruik van kernwapens tegen Rusland in de Cuba crisis de les: ‘Nuclear crisis management is too dangerous; we must therefore avoid confrontations that could force an adversary to choose between humiliating retreat or nuclear war.’[36]

Volkenrechtelijke overwegingen lijken in de aanpak van de crisis niet of nauwelijks een rol van betekenis te hebben gespeeld.[37] Dat geldt vooral de rechtmatigheid van het gebruik van nucleaire wapens: ‘Given the arsenals both superpowers were then accumulating, it is highly doubtful either leader would have agreed publicly with the latter-day proposition, that use of nuclear weapons, could or would be illegal under international law.’[38]

Het advies van het Internationaal Gerechtshof uit 1996 over de rechtmatigheid van het gebruik van kernwapens in gewapende conflicten hakte de knoop niet door. Het Hof wees toen het standpunt van de kernwapenmogendheden af dat het een puur politieke vraag betrof waarop geen doorslaggevend juridisch antwoord kan worden gegeven.

Het Hof was van oordeel, dat het dreigen met en gebruiken van kernwapens in het algemeen in strijd zijn met oorlogsrecht en humanitair recht. In de uitzonderlijke situatie van een zelfverdediging, waarbij de overleving van een staat op het spel staat, rechtvaardigde het toenmalige volkenrecht volgens het Hof niet de conclusie dat ook dan het gebruik ook onrechtmatig zou zijn. Staten waren wel verplicht om te onderhandelen over nucleaire ontwapening onder strikt internationaal toezicht.[39] Daarvan is het nog steeds niet gekomen.[40] Bovendien is er tot op de dag van heden geen overeenstemming over de rechtmatigheid van de Amerikaanse acties in de Cuba crisis: ‘Each view in the debate has its own intrinsic value in understanding the flexibility of international law and its interpretation. Exactly how international law should deal with a serious international crisis remains a focus even today post-9/11.’[41]

De politieke reactie op de Amerikaanse nucleaire dreiging tegen de toenmalige Sovjet Unie geeft volkenrechtelijk geen zekerheid over de (on)rechtmatigheid van de recente Russische nucleaire dreiging tegen de VS en Europa. In de grijze zone tussen volkenrecht en machtspolitiek blijft de mensheid aangewezen op zelfbeheersing van regeringen en vernuft van diplomaten. Er is alle aanleiding om Poetins ontboezemingen niet af te doen als machogedrag en de les van Kennedy serieus te nemen.[42]

Economische sancties

De Amerikaanse economische sancties tegen Cuba gelden nog altijd, zij het dat er nu sprake is van verlichting en zelfs opheffing. Zij werden tijdens de raketcrisis ingesteld als onderdeel van een het isoleren van Cuba. De rechtmatigheid van de Cuba-quarantaine is omstreden, omdat zij het geweldverbod zou schenden door de aanhouding en doorzoeking van schepen op wapen leveranties zonder machtiging van de Veiligheidsraad.[43] De facto ging het immers om een blokkade, waartoe de Veiligheidsraad kan besluiten indien er sprake is van bedreiging of verbreking van de vrede of een daad van agressie.[44]

De praktijk van de Veiligheidsraad wijst uit dat een blokkade essentiële levensbehoeften van de burger bevolking niet in gevaar mag brengen.[45] Dat was ook de insteek van president Kennedy, toen hij op 22 oktober 1962 maatregelen tegen de verscheping van offensief Russisch militair materieel aankondigde: ‘This quarantine will be extended, if needed, to other types of cargo and carriers. We are not at this time, however, denying the necessities of life as the Soviets attempted to do in their Berlin Blockade of 1948.’[46]

Anders dan in 1962 zijn de beide internationale verdragen over respectievelijk burgerrechten en politieke rechten – bp-rechten – en economisch, sociale en culturele rechten – esc-rechten – van kracht. De esc-rechten hebben bovendien aan betekenis gewonnen voor het voorkomen en bestrijden van absolute armoede ook in tijden van economische crises, veroorzaakt door bijvoorbeeld boycot.[47] De VN-Raad voor de Mensenrechten beoordeelt de rechtmatigheid van economische sancties aan de hand van zes punten: geldigheid motieven; doelgroep; getroffen goederen en objecten; redelijkheid tijdslimieten; effectiviteit en publieke steun.[48]

Economische sancties mogen tot harde werkelijkheid behoren en geaccepteerd zijn als diplomatiek drukmiddel[49], dat houdt niet in dat de Europese Unie dezelfde bewegingsvrijheid heeft als de VN en individuele (lid)staten. Het is nog maar de vraag of het tegengaan van stabilisering van Oekraïne door Russische inmenging als motief van de Europese Unie (EU) voor de EU-sancties tegen personen en ondernemingen uit Oost-Oekraïne en Rusland stand zal houden, indien de motivering wordt aangevochten bij het Europese Hof van Justitie in Luxemburg.[50]

Oost-West ‘hotline’ best

In Civis Mundi digital # 30 van april 2015 besteedt Couwenberg aandacht aan soevereiniteit als hernieuwd onderwerp van politiek-filosofisch en rechtspolitiek debat. De crisis in de Europese Unie in het algemeen en de monetaire unie in het bijzonder legt de spanning bloot tussen nationale soevereiniteit en globale wereldmarkt. Nog verontrustender is de recente spanning tussen nationale soevereiniteit en globale veiligheid, opgerakeld door de Russische inmenging in Oekraïne in het algemeen en de afscheiding van de Krim in het bijzonder.

Vooral de onthulling over de dreiging met inzet van nucleaire wapens door Poetin zelf confronteert de wereld met de betrekkelijke waarde van volkenrecht. Het enige wapen ertegen lijkt het weer het in gebruik nemen van de rode telefoonverbinding – ‘hotline’ - tussen Oost en West. Voorwaarde is dan wel dat leiders van de wereldmachten zich als wereldleiders gedragen. Of Kennedy dat destijds heeft gedaan is onzeker. De afwending van de nucleaire dreiging in de Cubacrisis lijkt meer een kwestie van geluk dan van wijsheid te zijn geweest.

Amerikaanse nucleaire wapens bevinden zich in West-Europa sinds de jaren zestig en hebben aanleiding gegeven tot ‘hotline’ akkoorden om vergissingen te voorkomen. De dreiging van Poetin was niet om een vergissing te voorkomen maar om het westen af te houden van een militair antwoord op de aansluiting van de Krim bij Rusland zelfs indien er alleen een inzet van conventionele wapens zou zijn. Grootspraak of niet, de onthulling illustreert de noodzaak van een objectieve feitenconstatering ter voorkoming van oorlog als voortzetting van diplomatie met andere middelen.

Staten en VN partners in veiligheid

De soevereine staat heeft onder juristen niet afgedaan. Hij is en blijft de belangrijkste actor in internationaal recht en internationale betrekkingen.[51] Ook voorstanders van mondiale vrijhandel moeten zich erbij neerleggen dat een wereldregering geen haalbare of zelfs wenselijke kaart is.[52] Mag de markt nog dromen over een onzichtbare hand, op het gebied van bevordering en handhaving van internationale vrede en veiligheid zijn zichtbare staten essentieel. De werkelijkheid is en blijft een in staten verdeeld mondiale bestuursvorm. Staten hebben en houden de eerste verantwoordelijkheid voor de bescherming van volken en mensen op hun grondgebied. De verantwoordelijkheid van de internationale gemeenschap is aanvullend, niet alleen in gevallen van humanitaire rampen maar ook om staten te ondersteunen in het dragen van hun verantwoordelijkheid op het gebied van vrede en veiligheid en bescherming van mensenrechten

De wereld kan een beetje veiliger worden wanneer de Veiligheidsraad zich niet langer het recht aanmeet om naleving van zijn resoluties zonder vorm van proces af te dwingen door het dreigen met en zelfs toepassen van geweld. Zo’n stap, hoe bescheiden ook, vergt een belangrijke mentaliteitsverandering, namelijk niet alleen willen controleren maar ook controle aanvaarden. Nederland zou zich als belangrijke kleine staat voor een veiligere wereld kunnen inzetten voor de mogelijkheid dat staten meningsverschillen met de VN over de uitleg en toepassing van resoluties van de Veiligheidsraad kunnen voorleggen aan het Internationaal Gerechtshof als voornaamste gerechtelijk orgaan van de VN. Volken zouden dezelfde mogelijkheid moeten krijgen, indien zij menen dat de VN of staten hun recht op zelfbeschikking schenden. Immers volken zijn de enige niet-statelijke actoren die wijziging kunnen brengen in de samenstelling van de ‘family of nations’. Dan kunnen de nationale democratische staat en globalisering elkaar versterken ten behoeve van iedereen overal ter wereld, zoals Roosevelt als geestelijk vader van de VN destijds voor ogen stond.