Meldingen van integriteitsschendingen: een ontwikkeling van aandacht en zorg

Civis Mundi Digitaal #33

door Lize Kooijman

Inleiding

Niet alleen politici en bestuurders halen het nieuws als het gaat om integriteit. Ook rijksambtenaren kunnen op dit gebied een interessant media-onderwerp zijn. Zo bleek in oktober 2014 dat medewerkers van de ministeries Veiligheid en Justitie en Defensie het de afgelopen jaren niet zo nauw namen met de aanbestedingsregels [1]. Daarin zijn ze niet de enigen. Jaarlijks worden enkele honderden meldingen met vermoedens van integriteitsschendingen tegen rijksambtenaren gemeld.
Interessant is de vraag wat de inhoud en achtergrond is van deze meldingen. Zo variëren de integriteitsschendingen van omkoping en fraude tot het misbruik van vertrouwelijke informatie en het gebruiken van drugs in de privésituatie. De meldingen van integriteitsschendingen maken het integriteitsbeleid van de rijksoverheid deels zichtbaar. Een integriteitsbeleid wat al ruim twee decennia gevoerd wordt en destijds (1992) door minister Dales prominent geagendeerd is. Toch dateert de mogelijkheid om een integriteitsschending te melden van later tijd.

In dit artikel worden de meldingen van integriteitsschendingen afkomstig van de ministeries van Financiën, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), Infrastructuur en Milieu (IenM) en Veiligheid en Justitie (VenJ) geanalyseerd[1]. Centraal staat de vraag of er een verband bestaat tussen de meldingen van de ministeries en hoe dit gegeven (wel of geen verband) verklaard kan worden. Met behulp van verschillende inzichten is een theoretisch onderscheid aangebracht tussen typen ministeries in relatie tot integriteitsschendingen. De volgende paragraaf gaat verder in op dit onderscheid. Daarna bespreek ik kort welke kennis al aanwezig is als het gaat om integriteit en integriteitsschendingen. Vervolgens worden de meldingen van integriteitsschendingen van enkele ministeries behandeld. Soms is - voor een juiste context - achtergrondinformatie toegevoegd.   Afgesloten wordt met een analyse en conclusie.

De verbinding tussen integriteitsschendingen, meldingen  en organisaties

Integriteitsschendingen hebben te maken met schendingen van waarden en normen. Beter gezegd, met actuele waarden en normen en de verwachtingen of regels die daaruit voortvloeien. Dit kunnen formele, informele, morele of sociale waarden en normen zijn. Zo verwachten we dat mensen geen discriminerende opmerkingen maken en niet het magazijn leegroven. Integriteitsschendingen hebben daarnaast te maken met gedrag, zowel in werktijd als daarbuiten [2]. Wanneer we het over een melding van een integriteitsschending hebben, hebben we het over een bekendmaking van de schending aan een persoon of instantie die bevoegd is om tegen de integriteitsschending of de dader actie te ondernemen [3]. Het is de vraag of we ooit een compleet beeld van integriteitsschendingen zullen krijgen. Vandaar dat, wanneer we het over integriteitsschendingen hebben, er wel gesproken wordt over een ‘dark number’-problematiek. Veel integriteitsschendingen worden nooit gemeld en zullen nooit gemeld worden. Soms is de reden simpelweg dat ze niet als integriteitsschending herkend worden. In andere gevallen ontbreekt (voldoende) bewijs om te kunnen spreken over een integriteitsschending of ontbreekt het de slachtoffers aan moed om de integriteitsschending te melden [4].                                                                                                                                                                      Hoewel integriteitschendingen zich op allerlei niveaus (macro-meso-micro) voordoen, gaat het hier vooral om organisaties. Het gaat om de integriteit van de organisatie en de professionele integriteit van de organisatieleden. Dat laatste is overigens nauw verweven met iemands persoonlijke integriteit [5]. Onderzoek naar integriteitsschendingen laat zien dat de oorzaken bij het individu of bij de organisatie gelegd worden. Zo zijn karakter en persoonlijke of financiële omstandigheden van invloed. Ambtenaren die integriteitsschendingen begaan, hebben vaak het imago dat ze de omgeving makkelijk overtuigen en zijn tamelijk onafhankelijk van anderen om hun werk te doen. Ook het type werk, de werkdruk en de cultuur zijn van invloed. Zo kan zich binnen de organisatie een groep vormen die mensen ertoe aanzet om niet-integer gedrag te vertonen. Het management heeft in de organisatie daarom een belangrijke voorbeeldrol: managers geven, direct of indirect, aan hoe open er over integriteitsproblemen gesproken kan worden. Tot slot zijn de prestaties van organisaties ook niet onbelangrijk. Juist wanneer organisatiedoelen vaag of conflicterend zijn, of wanneer  sterke nadruk  gelegd wordt op het meten van prestaties, zijn de prikkels voor wangedrag en bedrog sterk [6].                                                                                                                   In dit onderzoek staan publieke organisaties centraal. Publieke organisaties, zoals de ministeries, hebben te maken met meer wetten en regels en meer politieke bemoeienis dan private organisaties. Publieke organisaties hebben ook meer te maken met complexe en soms conflicterende doelen. Dit maakt het vaak lastiger om de prestaties van ministeries vast te stellen. Verder blijkt uit de literatuur dat er verschil is tussen ministeries en tussen ambtenaren. Om met de laatste te beginnen: er zijn generalistische ambtenaren (generalisten) en specialistische ambtenaren (specialisten). Generalisten hebben niet zozeer specifieke kennis in huis, maar coördineren beleidsinformatie, brengen op basis hiervan advies uit en zorgen dat het beleid geïmplementeerd wordt. Een generalist “beweegt” makkelijker tussen verschillende onderwerpen en afdelingen en weegt de voor- en nadelen meer tegen elkaar af dan een specialist. Een voorbeeld van een generalistische taak is het opstellen van algemeen beleid of het coördineren van financiën. Specialisten daarentegen hebben specifieke, gedetailleerde kennis over een onderwerp. Deze kennis kent vaak een hoog wetenschappelijk karakter. Als voorbeeld kan kennis over milieuwetgeving dienen [7].                                                                                                                                                                                  Op organisatieniveau is er een vergelijkbaar onderscheid tussen bureaucratieën en technocratieën. Waar de eerstgenoemde organisatie hoofdzakelijk bestuurd wordt door wetten en regels en de nadruk legt op uniformiteit, onpartijdigheid en een kleine discretionaire ruimte, zijn in de laatstgenoemde organisatie de taken minder strikt geformuleerd. De discretionaire ruimte is in dit type organisatie vaak groter. Wel kan in technocratische organisaties een sterke nadruk liggen op bepaalde technische aspecten of anders gezegd: er kan sprake zijn van particularisme [8]. Wanneer deze theoretische inzichten op de ministeries worden toegepast ontstaat het beeld zoals in figuur 1. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen coördinerende ministeries, die vooral generalistisch beleid maken,  en vakministeries, die vooral specialistisch beleid maken. Het continuüm laat zien dat sommige ministeries gepositioneerd zijn als overwegend coördinerend ministerie dan wel als vakministerie, terwijl bij andere ministeries dit onderscheid minder duidelijk is. 

Figuur 1 De ministeries in een continuüm

De hiervoor beschreven kennis biedt aanknopingspunten voor het ontwikkelen van een theorie en voor het toetsen met behulp van hypothesen.  Integriteitsschendingen zullen zich gemakkelijker voordoen wanneer er weinig controle en supervisie is [9]. Omdat in specialistische organisaties de discretionaire ruimte groter is dan in generalistische organisaties, maakt dit de kans op integriteitsschendingen groter dan bij vakministeries. Ook een duidelijke taakafbakening en de particularistische nadruk op het technische aspect kan ertoe leiden dat er minder aandacht is voor een algemeen belang als integriteit [10]. Het is de vraag of integriteit voldoende bespreekbaar is binnen vakministeries, omdat in dit type organisatie informele waarden en normen makkelijk een eigen leven kunnen gaan leiden en integriteitsschendingen nogal geaccepteerd zijn [11]. De geringe legalistische, bureaucratische nadruk biedt hier ook meer ruimte voor.                                                                        In coördinerende ministeries leidt de nadruk op regels tot een duidelijk integriteitsbeleid en dit laatste maakt het begaan van integriteitsschendingen moeilijker dan bij vakministeries. Hoewel de risico’s van prestatiemetingen op beide typen ministeries van toepassing zijn, lijken integriteitsschendingen meer op de loer te liggen bij vakministeries: zij kampen eerder met een gebrek aan voldoende middelen en dit is een barrière om goed te presteren [12]. Dit, in combinatie met een geringe monitoring, leidt tot grotere integriteitsrisico’s bij vakministeries. Weinig verrassend is het dat verwacht mag worden dat het aantal meldingen van integriteitsschendingen, en de variatie binnen de verschillende typen integriteitsschendingen, groter is bij de geselecteerde vakministeries  dan bij de coördinerende ministeries. Voordat de meldingen van de ministeries zelf besproken worden, gaan we in op wat er al bekend is over integriteitsschendingen en het gevoerde integriteitsbeleid van de overheid.

Wat weten we al over integriteit?

De omvang en diepte van het onderzoeksterrein is nog niet vastgesteld. Toch laat integriteitsonderzoek al verschillende zaken zien. Zo is uit onderzoek bekend dat activiteiten als aanbestedingen en het beheer van geld corruptiegevoelig zijn. In de financiële sector zijn specifieke risico’s, zoals het gebruik van voorkennis bij het verhandelen van effecten, ook al langer bekend. Ook de beleidssectoren defensie, justitie en infrastructuur laten verhoudingsgewijs meer corruptie- en fraudeonderzoeken zien [13]. De reden dat mensen een integriteitsschending melden, is vaak het besef dat het gedrag moreel af te keuren is en daarom gemeld moet worden. De integriteitsschending moet dan wel voldoende ernstig zijn. Ook motieven als de veiligheid van een groep of de bescherming van de dader worden genoemd. Als een integriteitsschending niet gemeld wordt, heeft dit vaak te maken met angst voor de negatieve consequenties: wat betekent dit voor mijn functioneren en wat is de reactie van collega’s? Daarnaast is de verwachte reactie van de organisatie belangrijk: wordt er iets met de melding gedaan of niet? Verder is bekend dat de meeste meldingen intern afgehandeld kunnen worden. Er kan dan bijvoorbeeld een schriftelijke berisping of ontslag volgen. Bij zeer weinig integriteitsschendingen wordt de zaak afgedaan met een strafzaak [14].                                                                                         

De beleidsontwikkeling van integriteit is door Hoekstra en Kaptein in een artikel helder samengevat. Hoekstra en Kaptein delen de periode van de ontwikkeling van het integriteitsbeleid in vier fasen in. Ik bespreek ze hier kort. In de eerste fase (1990-1995), die de auteurs een fase van initiële formulering noemen, ontstaat door een aantal grote integriteitsschendingen aandacht voor integriteit(sbeleid). De focus ligt in deze fase op bewustwording  van integriteitsrisico’s en het onder de aandacht brengen van nieuwe integriteitsinstrumenten. De volgende fase (1995-2003) kenmerkt zich door “graduele regulering” [15]. Het integriteitsbeleid krijgt meer inhoud en de nadruk ligt daarbij op regels en sancties. In de derde fase (2003-2007), door de auteurs de fase van “discontinue waardengeoriënteerde verbreding” genoemd [16], wordt men zich bewust van het feit dat er discrepantie is tussen het integriteitsbeleid en de uitvoering en beleving ervan. Dit leidt tot het opstellen van basisnormen voor integriteit en tot meer aandacht voor de integriteitscultuur. In de laatste fase (2007-2010) kenmerkt het beleid zich door “heroriëntatie en herprioritering” [17]. De aandacht voor integriteit en de implementatie van integriteitsmaatregelen is verbeterd, maar van een coherent integriteitsbeleid is geen sprake. Medewerkers zijn onvoldoende bekend met het integriteitsbeleid. Na 2010 lijkt deze trend te worden voortgezet: de verschillen tussen bestuursorganen als het gaat om integriteitsbeleid zijn groot, maar de aandacht voor de beleving van integriteit lijkt te continueren [18].

Wat ook bekend is, zijn de aantallen gemelde integriteitsschendingen bij de Rijksoverheid als geheel.  Hoewel er grote verschillen zijn tussen de registraties – de registraties verbeteren tot en met 2010 jaarlijks- geven ze een beeld van de gemelde integriteitsschendingen in de periode 2004-2013. Ter illustratie zijn in figuur 2 de registraties van de jaren waarin voor het eerst geregistreerd werd opgenomen. Opvallend is de sterke toename van het aantal meldingen in de periode 2004-2006 die veroorzaakt wordt door een toenemende aandacht voor het melden en een verbeterde registratie van de schendingen. Ook in de jaren daarna verbetert de registratie en in 2010 wordt voor het eerst onderscheid gemaakt tussen meldingen van vermoedelijke integriteitsschendingen en meldingen van geconstateerde integriteitsschendingen. Ook nieuw is dat het type integriteitsschending genoemd wordt. Er worden negen typen integriteitsschendingen onderscheiden (zie tabel 1).  Deze typen zullen bij de bespreking van de meldingen van de ministeries van belang blijken te zijn. In het Rijksbrede overzicht valt op dat de top drie gemelde integriteitsschendingen grofweg gevormd wordt door het oneigenlijk gebruik van bedrijfsmiddelen/overschrijding van interne regels, misdragingen in de privésfeer en financiële schendingen. Het misbruik van de geweldsbevoegdheid en een misstand volgens de klokkenluidersregeling worden nauwelijks gemeld [19]. Nu de gemelde integriteitsschendingen van de overheid als geheel besproken zijn, zijn we aangekomen bij de meldingen van de ministeries Financiën, BZK, IenM en VenJ[2].

Figuur 2 Registraties inbreuken integriteit periode 2004-2006 [20]

Opmerking: in deze figuur 2 kan geen vergelijking worden opgenomen tussen de periodes 2004-2006, 2007-2009 en 2010-2013 omdat onderling de terminologie verschilt; daarom zijn in de scriptie 3 aparte periodes opgenomen. Als lezers geïnteresseerd zijn in de aantallen van de andere jaren, dan kunnen ze die in de scriptie teruglezen.

Financiële schendingen - verduistering, fraude

Misbruik positie en belangenverstrengeling - ongeoorloofde nevenactiviteiten, omkoping

Lekken en misbruik van informatie - raadplegen informatie uit vertrouwelijke registers

Misbruik van bevoegdheden - ongeoorloofde opsporingsmethoden, valsheid in geschrifte

Misbruik geweldsbevoegdheid - fysiek geweld, vuurwapengebruik

Ongewenste omgangsvormen - discriminatie, seksuele intimidatie

Misbruik bedrijfsmiddelen en overschrijding van interne regels - misbruik bedrijfsmiddelen

Misdragingen in privésfeer - alcohol of drugs, ongewenste contacten

Misstanden volgens de klokkenluidersregeling - schending beleidsregels (verschilt per organisatie)

Tabel 1 Typen integriteitsschendingen met voorbeelden [21]

De meldingen van integriteitsschendingen van vier ministeries

Het ministerie van Financiën   
De meldingen van integriteitsschendingen van het ministerie van Financiën hebben betrekking op twee onderdelen van het ministerie: het kerndepartement en de Belastingdienst. Daarbij moet opgemerkt worden dat de taak van het ministerie coördinerend is als het gaat om algemeen financieel-economisch beleid en het toezicht houden op de (uitvoering van de) begroting van de andere ministeries, maar specialistisch als het gaat om fiscaal beleid en belastingwetgeving [22]. Tussen het kerndepartement en de Belastingdienst zijn grote verschillen wat betreft het aantal meldingen van integriteitsschendingen. Hoewel van niet alle jaren cijfers beschikbaar zijn van beide onderdelen, gaat het bijvoorbeeld in 2013 om een verschil van 232 meldingen: 1 melding bij het kerndepartement en 233 meldingen bij de Belastingdienst. Terwijl bij het kerndepartement nauwelijks gemeld wordt, gaat het bij de Belastingdienst om ongeveer 250 meldingen van vermoedelijk ongeveer 200 geconstateerde integriteitsschendingen per jaar. Ook als gecorrigeerd wordt voor het aantal medewerkers (de Belastingdienst heeft dertien keer zoveel medewerkers als het kerndepartement) blijven er grote verschillen tussen de organisaties bestaan. Een verklaring voor deze aantallen zou kunnen zijn dat de Belastingdienst een uitvoeringsdienst is waar meer regels en dus ook meer overtredingen zijn. Verder is opmerkelijk dat bij het kerndepartement enkele jaren geen integriteitsschendingen gemeld zijn. Hoewel op basis van interviews blijkt dat het integriteitsbeleid van het ministerie eerder principle-based als rule-based genoemd kan worden [23], roept het de vraag op hoe het met de integriteitscultuur gesteld is op het kerndepartement: wordt het melden van integriteitsschendingen inderdaad gestimuleerd of zijn er factoren die het melden belemmeren? Typen integriteitsschendingen die bij de Belastingdienst vaak voorkomen zijn het oneigenlijk gebruik van bedrijfsmiddelen/overschrijding van interne regels, financiële schendingen en misdragingen in de privésfeer. Dit laatste is hoog als bedacht wordt dat de loonbeslagen hierin niet zijn opgenomen[3]. Tot slot zijn vrijwel alle typen integriteitsschendingen (zoals vermeld in tabel 1) gemeld bij de Belastingdienst in de periode 2009-2013 [24].      

Het ministerie van BZK
Het ministerie van BZK heeft een uiteenlopend takenpakket.  Zo is het ministerie betrokken bij de woningmarkt, democratie en bij de lagere overheden. Ook heeft het ministerie taken voor het gehele Rijk op het gebied van organisatie, arbeid en bedrijfsvoering [25]. Vanwege departementale herindelingen maakt de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) enkele jaren deel uit van het ministerie waarna het ondergebracht wordt bij het ministerie van VenJ. Daarnaast zijn de meldingen van de AIVD vanwege veiligheidsredenen niet openbaar gemaakt. Het eerste is terug te zien in de cijfers: het aantal meldingen in de jaren 2009 en 2010 is hoger dan de jaren erna. Er zijn in deze jaren rond de 40 meldingen van vermoedelijke integriteitsschendingen bij de IND geregistreerd wat meer dan de helft is van het totaal aantal meldingen van het ministerie. Na 2010 daalt het aantal meldingen van het ministerie van BZK tot onder de tien. Opvallend is dat in de periode 2009-2013 het aantal geconstateerde integriteitsschendingen vrij laag is: gemiddeld wordt minder dan de helft van het aantal vermoedens van integriteitsschendingen geconstateerd. Verder zijn er meerdere typen integriteitsschendingen die - ook na 2010- geregeld gemeld worden, zoals  het oneigenlijk gebruik van bedrijfsmiddelen/overschrijding van interne regels (25% van het aantal meldingen), misbruik van positie en belangenverstrengeling, financiële schendingen, het lekken en misbruik van informatie, ongewenste omgangsvormen en misdragingen in de privésfeer. Het type misbruik van de geweldsbevoegdheid komt bij het ministerie niet voor. Hoewel niet bekend is hoeveel aandacht er is voor het onderwerp integriteit op het ministerie, kan geconcludeerd worden, dat gezien het aantal medewerkers, het aantal meldingen in vergelijking met de andere ministeries vrij laag is [27].

Het ministerie van IenM
Het ministerie van IenM kenmerkt zich door een aantal specialistische taken op het gebied van ruimtelijke ordening, lucht- en wegverkeer en water- en milieubeheer [28]. Ook het ministerie van IenM heeft te maken gehad met veranderingen. Het ministerie is in 2010 ontstaan uit het ministerie Verkeer en Waterstaat (VenW) en delen van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM). Dit heeft als gevolg dat de aantallen meldingen niet altijd met elkaar vergeleken kunnen worden. De cijfers uit de periode 2011-2014 laten zien dat er jaarlijks tussen de 55 en 89 meldingen van integriteitsschendingen geregistreerd werden.  Van dit aantal wordt ruim de helft geconstateerd. De typen integriteitsschendingen laten een duidelijk verschil zien bij de vermoedelijke en de geconstateerde ongewenste omgangsvormen: van de 138 meldingen van ongewenste omgangsvormen is ongeveer een kwart geconstateerd. Nu zijn ongewenste omgangsvormen achteraf vaak lastig te bewijzen. Ook kunnen melder en vermoedelijke dader elk het gedrag anders interpreteren. Verder worden veel gemeld het oneigenlijk gebruik van bedrijfsmiddelen, overschrijding van interne regels en financiële schendingen. Deze typen integriteitsschendingen zagen we ook bij de andere ministeries. Dit kan deels verklaard worden door het feit dat er duidelijk bewijs voor deze schendingen is gevonden, bijvoorbeeld door een goed functionerend registratiesysteem waaruit blijkt dat iemand zijn of haar dienstauto ook voor privédoeleinden gebruikt. Tot slot blijkt uit verschillende rapporten dat het ministerie serieuze aandacht besteedt aan integriteit(sbeleid) en aan het melden van integriteitsschendingen [29].

Het ministerie van VenJ
Het specialisme van het ministerie van VenJ is duidelijk te zien in haar juridisch takenpakket. Wel is er enigszins sprake van coördinatie, omdat het ministerie alle wetgevingsvoorstellen –ook die van de andere ministeries– beoordeelt op kwaliteit. Het ministerie bestaat uit veel verschillende organisaties, zoals de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), het Openbaar Ministerie (OM), het Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV). In de jaren 2009 en 2010 is niet door alle organisaties van het ministerie goed geregistreerd. Hierdoor is het aantal meldingen waarschijnlijk hoger dan de nu geregistreerde  129 en 182 vermoedelijke en de 104 en 119 geconstateerde integriteitsschendingen. Door een verbeterde registratie en de komst van de IND stijgt het aantal meldingen van vermoedens in 2011 naar ruim 300. Ook de jaren daarna stijgt het aantal meldingen van integriteitsschendingen, hoewel ook hier blijkt dat bij het bestuursdepartement van het ministerie weinig gemeld is. De meeste meldingen van integriteitsschendingen zijn geregistreerd bij de taakorganisaties DJI, IND en het OM. Wel wordt meer dan 80% van de gemelde integriteitsschendingen geconstateerd. Verder zijn de typen integriteitsschendingen die bij het bestuursdepartement voorkomen divers. Opvallend is dat het type misstand volgens de klokkenluidersregeling regelmatig gemeld wordt. Waarschijnlijk wordt dit veroorzaakt door de bekendheid die aan deze regeling is gegeven door het ministerie. Ook blijken gedetacheerde ambtenaren vaker een beroep op deze regeling te doen. Bij het OM verklaren de vier typen oneigenlijk gebruik van bedrijfsmiddelen/overschrijding van interne regels, lekken en misbruiken van informatie, ongewenste omgangsvormen en misdragingen in de privésfeer zo’n 80% van het aantal vermoedelijke en geconstateerde integriteitsschendingen. Bekend is dat het opzoeken van informatie voor privédoeleinden een risico is. Tot slot registreert ook het OM de medewerkers die loonbeslag hebben [30].

Analyse en conclusie

Het aantal meldingen van de ministeries kan vergeleken worden als gecorrigeerd wordt voor het aantal medewerkers. Dit is gedaan door te berekenen wat de gemiddelde integriteitsschending is per 1000 fte per ministerie, zodat gelijktijdig gecorrigeerd is voor eventuele departementale herindelingen. De resultaten staan in tabel 2. Uit tabel 2 blijkt dat het coördinerende ministerie Financiën en het vakministerie VenJ gemiddeld meer meldingen van vermoedelijke en geconstateerde integriteitsschendingen hebben dan de ministeries BZK en IenM. Wel heeft het coördinerende ministerie BZK meer vermoedelijke integriteitsschendingen, maar minder geconstateerde integriteitsschendingen dan het vakministerie IenM. Dit betekent dat er geen verband is tussen het type ministerie en het aantal meldingen van integriteitsschendingen.

Tabel 2 Aantal meldingen integriteitsschendingen ministeries per 1000 fte

Ook tabel 3 laat zien dat het aantal typen integriteitsschendingen geen verband houdt met het type ministerie. Vrijwel alle typen integriteitsschendingen komen voor bij de vier ministeries, zowel bij de vermoedelijke als bij de geconstateerde integriteitsschendingen.  De uitzondering is het type misbruik van de geweldsbevoegdheid wat alleen voorkomt bij de diensten van de ministeries van Financiën en VenJ. De ministeries van BZK en IenM hebben geen geweldsbevoegdheid.

Tabel 3 Aantal voorkomende typen integriteitsschendingen ministeries

De analyse laat verder zien dat niet het type ministerie, maar het verschil tussen uitvoering en beleid het aantal meldingen van integriteitsschendingen bepaalt. De uitvoerende diensten hebben minder autonomie en meer regels  en dit maakt de kans op integriteitsschendingen groter. Daarnaast blijkt dat de aard van het werk ook van invloed is op het integriteitsrisico en daarmee op de kans dat een integriteitsschending begaan wordt. Bepaalde typen integriteitsschendingen komen nu eenmaal meer voor in bepaalde functies. Een tot nu toe onbesproken factor, die ook bepalend is voor het aantal meldingen van een ministerie, is de aandacht die er binnen een organisatieonderdeel is voor integriteit en voor het melden van integriteitsschendingen. Een periode van aandacht leidt vaak tijdelijk tot meer meldingen. Als deze implicaties in de huidige theorie verweven worden, ontstaat een nieuwe theorie die verder onderzocht kan worden.                                                                                                   Tot slot moet bedacht worden dat cijfers niet alles zeggen over de integriteit van de organisatie. Bij weinig meldingen kan gerust de vraag gesteld worden of alle integriteitsschendingen binnen de organisatie wel op papier komen en bij veel meldingen kan sprake zijn van een aandachts- of beleidseffect. Verder blijkt de kwaliteit van de registraties per jaar en per organisatieonderdeel soms erg te verschillen. Nieuw onderzoek kan zich dan ook richten op de vraag welke specifieke integriteitsrisico’s zich voordoen bij kerndepartementen en welke bij uitvoeringsorganisaties. Ook kan onderzocht worden of er een verband is tussen beleidsaandacht en het aantal meldingen van integriteitsschendingen of zich richten op de behandeling en afdoening van de hier besproken meldingen van integriteitsschendingen die ook in de Wob-verzoeken vermeld staan. In die zin is er nog genoeg werk te doen en dit zal - zolang er integriteitsschendingen gemeld blijven worden- eerder toe- dan afnemen.  

Literatuur

[1] Vader, A. (2014), ‘ICT-leverancier Ordina fraudeerde met aanbestedingen’, NRC.nl, 2 oktober; Zembla (2014), ‘ICT-bedrijf Ordina fraudeerde met overheidsaanbestedingen’, 1 oktober.

[2] Huberts, L. W.J.C. K. (2005), Integriteit en integritisme in bestuur en samenleving. Wie de schoen past…, Onderzoeksgroep Integriteit van Bestuur, Amsterdam: Vrije Universiteit, p.19.

[3] De Graaf, G. (2008), Wat er over ambtelijk melden te melden valt, Bestuurswetenschappen, 62 (2), p. 14; Maesschalck, J. en F. Ornelis (2003), Een interdisciplinaire analyse van de klokkenluidersproblematiek in de openbare sector, Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht, 58 (8), p. 535; Miceli, M. P. en J. P. Near (1985), Characteristics of Organisational Climate And Perceived Wrongdoing Associated With Whistle-Blowing Decisions, Personnel Psychology, 38, p.525.

[4] Lamboo, T. (2012), ‘Verantwoording afleggen over disciplinaire onderzoeken: de Nederlandse politie’ in: De Schrijver, A., E. Kolthoff, K. Lasthuizen, P. van Parys, E. Devroe (red.) (2012), Integriteit en deontologie, Antwerpen: Maklu, pp. 57-58.

[5] Huberts, L. (2014), The Integrity of Governance. What It Is, What We Know, What Is Done, and Where to Go, Palgrave Macmillan: New York, p.62.

[6] De Graaf, G. en L. W.J.C. Huberts (2005), ‘Nieuw onderzoek naar de aard van corruptie’, in: L.W.J.C. Huberts en J.M. Nelen (red.), Corruptie in het Nederlandse openbaar bestuur, Amsterdam: Vrije Universiteit, p. 82; De Graaf, G. en L.W.J. C. Huberts (2008), Portraying the Nature of Corruption Using An Explorative Case Study Design, Public Administration Review, 68(4), p. 643-645; Gorta, A. (1998), Minimising Corruption: Applying lessons from the crime prevention literature, Crime, Law en Social Change, 30, pp. 67-87; Pinto, J., C.R. Leana en F.K. Pil (2008), Corrupt Organizations or Organizations of Corrupt Individuals? Two Types of Organizational-Level Corruption, Academy of Management Review, 33 (3), pp. 685-709; Lamboo, T., K. Lasthuizen en L.W.J.C. Huberts (2008), ‘How to encourage ethical behavior: the impact of police leadership on police officers taking gratuities’, in: L.W.J.C. Huberts, J. Maesschalck en C.L. Jurkiewicz (red.), Ethics and integrity of governance, Cheltenham: Edward Elgar, pp. 162; Vardi, Y. en E. Weitz (2004), Misbehavior in Organizations. Theory, Research, and Management, Mahwah: Lawrence Erlbaum Associates, p.38.

[7] Rainey, H.G. (2009), Understanding And Managing Public Organizations, San Francisco: Jossey-Bass, p. 197; Peters, B.G. (2010), The Politics of Bureaucracy. An Introduction To Comparative Public Administration, Londen: Routledge, p. 265; Self, P. (1977), Administrative theories and politics, London: George Allen & Unwin, p. 192-207.

[8] Self, P. (1977), Administrative theories and politics, London: George Allen & Unwin, p.93-95.

[9] Huberts, L. (2014), The Integrity of Governance. What It Is, What We Know, What Is Done, and Where to Go, Palgrave Macmillan: New York, p. 162.

[10] Self, P. (1977), Administrative theories and politics, London: George Allen & Unwin, p. 93.

[11] De Graaf, G. (2007), Causes of Corruption: Towards a contextual theory of corruption, Public Administration Quarterly, 31 (1/2), p.45.

[12] Bohte, J. en K.J. Meier, 2000), Assessing the Motivaton for Organisational Cheating, Public Administration Review 60 (2), pp. 173-182.

[13] Wielenga, A. (2002), ‘Compliance in de financiële sector’, in: Integriteit in bedrijf, organisatie en openbaar bestuur, Assen: Koninklijke Van Gorcum, p.123-139; Huberts, L. W.J.C. K. Lasthuizen, E. Oppenhuis en C. Peeters (2005), ‘Nieuw onderzoek naar de omvang van corruptie’, in: L.W.J.C. Huberts en J.M. Nelen (red.), Corruptie in het Nederlandse openbaar bestuur, Amsterdam: Vrije Universiteit, p.47-48,96.

[14] De Graaf, G. (2010), A Report On Reporting: Why Peers Report Integrity and Law Violations in Public Organizations, Public Administration Review, 70 (5), p.769-776; Huberts, L. W.J.C. K. Lasthuizen, E. Oppenhuis en C. Peeters (2005), ‘Nieuw onderzoek naar de omvang van corruptie’, in: L.W.J.C. Huberts en J.M. Nelen (red.), Corruptie in het Nederlandse openbaar bestuur, Amsterdam: Vrije Universiteit, p. 25,50-51.

[15] Hoekstra, A. en M. Kaptein (2011), Twee decennia integriteitsbeleid binnen de overheid: een analyse van graduele en grillige veranderingen, Bestuurswetenschappen, 4, p.39.

[16] Ibid.40

[17] Ibid. 42

[18] Hoekstra, A. en M. Kaptein (2011), Twee decennia integriteitsbeleid binnen de overheid: een analyse van graduele en grillige veranderingen, Bestuurswetenschappen, 4, pp. 32-51; Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2014a), Beleidsdoorlichting Integriteit(sbeleid), Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, p.18,24,27; BIOS (2015), ‘I-monitor, Monitor’, op: http://www.integriteitoverheid.nl/i-monitor/monitor.html (bezocht op 9 mei 2015).

[19] Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2008a), Sociaal Jaarverslag Rijk 2007, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, p.13; Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2008b), Registratie Integriteitsschendingen openbaar bestuur en politie, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, p.26.

[20] Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2005:34; 2006:16; 2007:23), Sociaal Jaarverslag Rijk, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

[21] Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2008b), Registratie Integriteitsschendingen openbaar bestuur en politie, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, p.33-36.

[22] Van Breukelen (1992), ‘Het ministerie van Financiën’, in: J.N. Breunese en L.J. Roborgh (red.), Ministeries van algemeen bestuur, Leiden: Spruyt, Van Mantgem & De Does, pp. 185-194; Van der Meer, F. M. (1998), ‘Inrichting en personeel van de rijksoverheid: de ministeries van algemeen bestuur’, in: Hans Daalder e.a. (red.), Compendium Politiek en Samenleving, Alphen a/d Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink.

[23] Interview 1 (2015), Medewerker ministerie van Financiën, p. 1-3,7; Interview 2 (2015), Medewerker ministerie van Financiën, p.12.

[24] Ministerie van Financiën (2011a), ‘Bijlagen bij besluit van 25-3-11 MinFin’, ontvangen via mail, 18 mei.; Ministerie van Financiën (2011b), Besluit Wob-verzoek meldingen van (mogelijke) integriteitsaantastingen Financiën, 25 mei; Ministerie van Financiën (2014a; 2014b), Besluit Wob-verzoek meldingen van (vermoedelijke) integriteitsaantastingen Financiën, 3 februari en 16 december.

[25] Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2015a), ‘Overzicht, Onderwerpen’, (2015b) ‘Directoraat-generaal Bestuur en Koninkrijksrelaties’, (2015c) ‘Directoraat-Generaal Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk’, op: http://www.rijksoverheid.nl/ministeries/bzk (bezocht op 26 mei 2015).

[26] Belastingdienst (2011), Beheersverslag Belastingdienst 2010, p.37; Interview 1 (2015), Medewerker ministerie van Financiën, p. 6.

[27] Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2011a; 2011b), Wob-besluit met bijlagen en vervolgbesluit met bijlagen integriteit ambtenaren, 23 maart en 23 mei; Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2014c; 2014d), Besluit Wob-verzoek meldingen van (vermoedelijke) integriteitsaantastingen BZK, 31 januari en 16 december.

[28] Parlement en Politiek (2015), ‘Ministerie van Infrastructuur en Milieu (I en M)’, op: http://www.parlement.com/id/vij9h0vhqcpz/ministerie_van_infrastructuur_en_milieu (bezocht op 16 april 2015).

[29] Interview 4 (2015), Medewerker ministerie van Infrastructuur en Milieu, p.4; Interview 5 (2015), Medewerker ministerie van Infrastructuur en Milieu, p.3; Algemene Rekenkamer (2010a), Stand van zaken integriteitszorg Rijk 2009, Den Haag: Sdu Uitgevers, p.30; Algemene Rekenkamer (2010b), Stand van zaken integriteitszorg 2009. Bevindingenraster Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Notitie, 25 maart; Algemene Rekenkamer (2010c), Stand van zaken integriteitszorg 2009. Bevindingenraster Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Notitie, 25 maart; Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2012a), Bewust integer. Handreiking voor verantwoord handelen, Gedragscode integriteit, Interne brochure; Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2012b; 2013; 2014; 2015a), Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk. Enquête t.b.v. de rapportage over 2011/2012/2013/2014. Deel 2: Registratieformulier integriteit, Interne documenten; Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2015b), ‘Mail medewerkers van het ministerie van Infrastructuur en Milieu’, 22 mei.

[30] Ministerie van Veiligheid en Justitie (2015), ‘Mail medewerker Ministerie van Veiligheid en Justitie’, 2 juni, p.3-4; Ministerie van Veiligheid en Justitie (2011a; 2011b), Beslissing op uw Wob-verzoek meldingen integriteit, 25 maart en 10 juni; Ministerie van Veiligheid en Justitie (2014a; 2014b), Besluit Wob-verzoek meldingen van (vermoedelijke) integriteitsaantastingen VenJ, 3 februari en 19 december; Interview 6 (2015), Medewerker van het ministerie van Veiligheid en Justitie, p. 3,8; Interview 7 (2015), Medewerker van het ministerie van Veiligheid en Justitie, p. 3,7; Openbaar Ministerie (2015), Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk. Enquête t.b.v. de rapportage over 2014. Deel 2: Registratieformulier integriteit, 3 juni (ontvangen via mail).

Personalia

Lize Kooijman is masterstudent Public Administration en Management van de Publieke Sector aan de Universiteit Leiden, Campus Den Haag. Dit artikel is een bewerking van haar scriptie Meldingen van integriteitsschendingen: een ontwikkeling van aandacht en zorg (9 juni 2015, de scriptie komt binnenkort ook online beschikbaar).