Drie generaties mensenrechten: universele gelding van een ieders recht op maatschappelijke en internationale orde

Civis Mundi Digitaal #37

door Paul de Waart

Gesel van terreur

De behoefte om komende geslachten voor de gesel van de oorlog te behoeden luidde in 1945 de integratie in van mensenrechtenrecht en volkenrecht. Deze ontwikkeling is na 11/9/2001 onder druk komen te staan. Schendingen van mensenrechten tijdens de Europese godsdienstoorlogen hadden geleid tot een apart recht voor staten om te voorkomen dat mensen als deelnemers aan een onrechtvaardige oorlog vogelvrij werden verklaard. De vraag is opnieuw actueel of personen, die verdacht worden van terroristische aanslagen, zichzelf niet buiten de bescherming van de wet plaatsen.

Hoewel Couwenberg de universele gelding van de drie generaties mensenrechten, al of niet als hoger recht, niet om die reden aan de orde stelt, is er toch alle aanleiding om op zijn vraagstelling juist vanuit het perspectief van de gesel van terreur in te gaan. Immers, de strijd tegen terrorisme maakt de speurtocht naar de harde kern van mensenrechten extra actueel. Internationaal toezicht ziet zich genoodzaakt om juist op het terrein van nationale veiligheid staten een meer of minder ruime beoordelingsmarge te gunnen indien zij worden aangeklaagd voor schendingen van mensenrechten. Die beoordelingsmarge geeft extra gewicht aan de voorwaarde dat klagers lokale rechtsmiddelen moeten uitputten. Daaraan kunnen alleen internationaal grenzen worden gesteld bij overeenstemming over de harde kern van mensenrechten.

Op 6 januari 1941, op het hoogtepunt van de oorlog met nazi-Duitsland, presenteerde de toenmalige Amerikaanse president Roosevelt zijn beroemde vier vrijheden voor iedereen waar ook ter wereld als basis voor de naoorlogse wereld: vrijheid van meningsuiting, vrijheid van godsdienst, vrij-zijn van gebrek en vrij-zijn van vrees. De dynamiek van de vier vrijheden blijkt 75 jaar later in de uitverkiezing van juist een Duitse regeringsleider voor de Four Freedoms Award 1916 wegens grote inzet voor en toewijding aan Roosevelts idealen. De toelichting prijst het groot moreel leiderschap van Angela Merkel als Bondskanselier van alle Duitsers ongeacht geloof en etnische achtergrond tegenover de opkomst van de anti-islam beweging, en haar toewijding aan de humanitaire plicht van Europa om mensen op te vangen, die op de vlucht zijn voor oorlog en conflict.

Toekomstige generaties kunnen worden behoed voor de gesel van de terreur indien de huidige generatie de vier vrijheden niet als op zich zelf staand opvat maar als één vrijheid: vrijheid in saamhorigheid. Dat geldt ook voor de drie generaties mensenrechten, die tezamen gestalte geven aan een recht op maatschappelijke en internationale orde. Alleen daarin kan een open samenleving gedijen.

Harde kern mensenrechten

Couwenberg werpt de vraag op of de gezamenlijke nationale en internationale verantwoordelijkheid voor de bescherming van mensenrechten in een wereld van verschil niet impliceert dat mensenrechten universele beginselen zijn, waarnaar het positieve recht zich moet richten zonder dat zijn gelding daarvan afhangt. Daarop wijst inderdaad de grote inspanning van internationale (verdrags)organen voor het toezicht op de naleving van de mensenrechten om overeenstemming te bereiken over de harde kern van deze rechten. Overeenstemming is namelijk onmisbaar voor een uniforme beoordeling van rapportage van staten over naleving van de aangegane verplichtingen en voor behandeling van klachten van natuurlijke en rechtspersonen over verdragsschendingen. De verdragsorganen bevorderen eenvormige beoordeling van rapportages en klachten door het opstellen van algemene commentaren op verdragsartikelen en het doen van aanbevelingen. De commentaren en adviezen moeten dan wel op elkaar zijn afgestemd. Dat is niet altijd het geval.[1]

Soms werkt verduidelijking zelfs averechts, wanneer het er om te doen is de belangrijkheid van een beleidsdoel te demonstreren, bijvoorbeeld het voorkomen van terrorisme. Het recente ontwerp van de Raad van Europa voor een additioneel Protocol Van het Europese Verdrag voor de Bestrijding van Terrorisme[2] heeft de kritiek uitgelokt, dat het ontwerp-protocol louter lippendienst bewijst aan de bestrijding van terrorisme ten koste van de verdragsinhoud. Het oordeel van de voormalige speciale VN-rapporteur voor mensenrechten en maatregelen tegen terrorisme, Martin Scheinin, windt er geen doekjes om. Hij vreest dat het Protocol niet leidt tot een gezamenlijke effectievere toepassing van het verdrag maar tot een uitbreiding van nationale definities van terrorisme als misdrijf met zeer uitlopende gevolgen in verschillende lidstaten van de Raad van Europa.[3]

Bestrijding terrorisme

De bestrijding van terrorisme onderstreept de noodzaak van overeenstemming over de harde kern van mensenrechten.[4] De roep om erkenning van veiligheid als hoger mensenrecht dreigt eensgezindheid over de inhoud van de mensenrechten te ondermijnen. Ook mensenrechten, die tijdens een noodtoestand niet mogen worden opgeschort (non-derogable human rights) lopen dat risico.[5] Dat geldt vooral het recht op leven; het recht om niet te worden blootgesteld aan foltering en wrede, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing; en het recht op vrijheid van denken, geweten en godsdienst.[6] Zelfs de bestempeling van zo’n recht als ius cogens biedt geen uitweg. Volgen het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg (EHRM) heft de erkenning van het verbod van marteling als dwingende norm van internationaal recht de staatimmuniteit niet op. Het Hof oordeelde dat het Verenigd Koninkrijk het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) niet had geschonden door de weigering een civiele eis tot schadevergoeding in behandeling te nemen wegens marteling door Koeweit. De krappe meerderheid van de rechters – 9 tegen 8 – baseerde haar zienswijze op de definitie van ius cogens in het verdragenrecht.[7] Volgens deze definitie betreft het een norm die aanvaard en erkend is door de internationale gemeenschap van Staten in haar geheel als een norm, waarvan geen afwijking is toegestaan en die slechts kan worden gewijzigd door een latere norm van algemeen volkenrecht van dezelfde aard.[8]

Dwingend recht mag dan geen toverformule zijn voor de onaantastbaarheid van mensenrechten, de betekenis wordt wel heel illusoir wanneer het primaat van ius cogens ‘risks being identified with a rhetorical tool of dubious utility and little practical impact.’[9] De verleiding om de betekenis van ius cogens te minimaliseren is vooral groot waar het de handhaving van mensenrechten in de strijd tegen terrorisme betreft. Erkenning van de samenhang tussen de generaties mensenrechten schept echter juist een voedingsbodem voor een wereldwijd klimaat om terrorisme te voorkomen en terroristen de wind uit de zeilen te nemen. De put moet niet pas worden gedempt als het kalf al verdronken is.

Vrijheid in saamhorigheid

De noodtoestand-bestendige rechten behoren tot de eerste generatie, vastgelegd in het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Ook de tweede generatie heeft behoefte aan bescherming in crisistijd. Het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR) voorziet daarin echter niet expliciet.[10] Voor wat de derde generatie betreft, is het alleszins verdedigbaar dat het recht op zelfbeschikking van volken tijdens een noodtoestand onaantastbaar is. Dit recht is in het eerste artikel van het IVBPR en het IVESCR als aparte afdeling. Het is echter essentieel voor de interpretatie en toepassing van de artikelen in de overige delen. Deze artikelen vloeien namelijk voort uit de mondiale erkenning van de menselijke waardigheid en van de gelijke en onvervreemdbare rechten van alle leden van de mensengemeenschap als grondslag voor vrijheid, gerechtigheid en vrede in de wereld. Deze erkenning is ook een rechtstreeks gevolg van Roosevelts vier vrijheden.

Als het aan Roosevelt gelegen had, was het recht op zelfbeschikking niet alleen als beginsel[11] maar ook als recht van alle volken vastgelegd in het Handvest van de Verenigde Naties, en niet alleen als recht van de gekoloniseerde volken.[12] Erkenning van het zelfbeschikkingsrecht van volken als voorwaarde voor een naoorlogse wereld, waarin dankzij democratieën geen plaats meer zou zijn voor totalitaire staten was de boodschap in een gezamenlijke beginselverklaring van Roosevelt en Churchill op 14 augustus 1941: het Atlantisch Handvest.[13]

Roosevelt had op zes januari 1941 in de jaarlijkse State of the Union van Amerikaanse presidenten vier vrijheden gepresenteerd als essentieel om komende geslachten niet alleen te vrijwaren van oorlog maar ook uitzicht te bieden op een maatschappelijke en internationale orde voor een menswaardig bestaan. De vrijheden vormen tezamen de hoeksteen van de rechtsstaat (rule of law) als instrument voor behoorlijk nationaal en internationaal bestuur (good governance), gericht op duurzame ontwikkeling in een wereldmarkt, afgestemd op duurzame verdeling van welvaart.[14] De vier vrijheden koppelen individuele vrijheid en collectieve saamhorigheid aan elkaar als voorwaarden voor een maatschappelijke en internationale orde, waarin iedereen aanspraak kan doen gelden op naleving van universeel erkende mensenrechten.

Vrijheid van meningsuiting en vrijheid van godsdienst raken de individuele levenssfeer, vrij-zijn van vrees en vrij-zijn van gebrek de maatschappelijke omgeving. Driekwart eeuw later miskent de nationale en internationale bescherming van mensenrechten nog altijd dat democratie alleen tot bloei kan komen in een wereld die de vier vrijheden niet los van elkaar maar in onderlinge samenhang respecteert.[15] Niet vrij-zijn van gebrek en vrees tast immers de vrijheid van godsdienst aan en brengt de vrijheid van meningsuiting in de gevarenzone van oorlogspropaganda en haat zaaien. Omgekeerd geldt hetzelfde: onvrijheid van godsdienst en meningsuiting zaait nationaal en internationaal vrees en belet een effectieve duurzame verdeling van welvaart.

Beoordelingsmarge norm en daad

Couwenberg beschouwt terecht mensenrechten als een gemeenschappelijk studieobject van beoefenaars van staatsrecht en volkenrecht. De effectiviteit van internationaal mensenrechtenrecht steunt immers vooral buiten de Raad van Europa op nationale uitleg en toepassing. Maar ook binnen de Raad van Europa erkent het EHRM dat lidstaten bij de doorwerking van het EVRM in de nationale rechtsorde enige beleidsruimte moet worden gegund.

Het EHRM ziet weliswaar het EVRM als een grondwettelijke basis voor Europese openbare orde maar werpt zich niet op als de grondwettelijke hoeder daarvan. Het laat de lidstaten een zekere beoordelingsmarge – margin of appreciation - in de uitleg en toepassing van het EVRM in het licht van veranderende nationale en internationale omstandigheden. De bescherming van de mensenrechten en fundamentele vrijheden in Europa is aldus een gezamenlijke verantwoordelijkheid van het EHRM en nationale parlementen en hoven, zij het dat het EHRM zich het recht voorbehoudt om daaraan grenzen te stellen en toe te zien op het in acht nemen daarvan.[16]

Internationaal toezicht is niet bedoeld als een extra mogelijkheid om uitspraken van nationale rechters in strafzaken of civiele procedures te overrulen wegens schending of verkeerde toepassing van nationaal recht. Klagers moeten kunnen aantonen dat zij in de uitoefening van de internationaal erkende mensenrechten zijn onderworpen aan wettelijke beperkingen, die niet uitsluitend dienen ter verzekering van de onmiskenbare rechten en vrijheden van anderen en om te voldoen aan de gerechtvaardigde eisen van de moraliteit, de openbare orde en het algemeen welzijn in een democratische gemeenschap.[17]

Uitputting lokale rechtsmiddelen

De beoordelingsmarge van verdragsstaten komt tot uitdrukking in de uitputting van lokale rechtsmiddelen door klagers als voorwaarde voor toegang tot internationale instanties, tenzij de zinloosheid daarvan overduidelijk is. Daarvan is bijvoorbeeld sprake wanneer de nationale rechterlijke macht niet onafhankelijk is. In dat geval is er immers geen democratische gemeenschap. Illustratief is de worsteling in democratische samenlevingen om te voorkomen dat de vrijheid van meningsuiting inbreuk maakt op de vrijheid van godsdienst en vice versa. Het EHRM is bijvoorbeeld van mening dat het recht op vrijheid van meningsuiting

is applicable not only to information or ideas that are favourably received or regarded as inoffensive or as a matter of indifference, but also to those that offend, shock or disturb the State or any sector of the population. (...) the demands of that pluralism, tolerance and broad-mindedness without which there is no democratic society.[18]I

Het beledigen of choqueren mag echter niet ontaarden in haat zaaien en opruiing.[19] Verdragsstaten kunnen daartegen optreden wegens misbruik van recht, wanneer het haat zaaien gepaard gaat het ontkennen of teniet doen van de rechten of vrijheden in het EVRM. Zo dat niet het geval is, kunnen staten haat zaaien beletten door wettelijke voorzieningen daartegen te treffen:

[T]olerance and respect for the equal dignity of all human beings constitute the foundations of a democratic, pluralistic society. That being so, as a matter of principle it may be considered necessary in certain democratic societies to sanction or even prevent all forms of expression which spread, incite, promote or justify hatred based on intolerance …, provided that any ‘formalities’, ‘conditions’, ‘restrictions’ or ‘penalties’ imposed are proportionate to the legitimate aim pursued.[20]

Omdat er tussen en binnen de lidstaten van de Raad van Europa geen eensgezindheid bestaat over de rol van de godsdienst, gunt het EHRM verdragsstaten een ruime marge bij het beoordelen van klachten dat staten de vrijheid van godsdienst beschermen ten kosten van de vrijheid van meningsuiting. Het erkent dan ook zelden dat personen individueel of als groep recht hebben op het beperken van de vrijheid van meningsuiting ter bescherming van hun godsdienstige gevoelens.[21]

Recht op maatschappelijke en internationale orde

Het bestaan van een maatschappelijke en internationale orde, die berust op de erkenning van de gelijkwaardigheid en onderlinge samenhang van de drie generaties mensenrechten is in een democratische samenleving niet alleen het recht maar ook de plicht van iedereen. Voor staten heeft het Europese Hof van Justitie beslist dat sancties van de Veiligheidsraad in de strijd tegen terrorisme de leden van de Europese Unie niet ontslaat van de eigen verantwoordelijkheid voor de bescherming van de mensenrechten van verdachten van terrorisme.[22] Deze verantwoordelijk berust op besluitvorming in een democratische gemeenschap. Dat impliceert de verantwoordelijk van zowel de wetgevende, de rechtsprekende en de uitvoerende macht als van het maatschappelijk veld: de civil society.

Regeringen worden vooral afgerekend op de effectiviteit van repressie van terrorisme door opsporing en berechting van terroristen. De ruimte die de civil society op maatschappelijk en internationale niveau aan de ‘trias politica’ laat is vooral van belang voor het voorkomen van terrorisme. Het ‘eigen volk, dorp, wijk (etc.) eerst’ is daarvoor geen geschikte voedingsbodem. Preventie van terrorisme vereist niet alleen juridisch inzicht maar ook de moed moreel besef te tonen bij het opkomen voor de samenhang tussen de drie generaties mensenrechten. Universaliteit van mensenrechten impliceert dat vrijheid en saamhorigheid keerzijde zijn van een en dezelfde medaille.

Het recht op maatschappelijke en internationale orde vormt het cement tussen de vier vrijheden. Tezamen waarborgen zij een pluriformiteit, die telkens aanpassing vraagt naar tijd en omstandigheden als gezamenlijke verantwoordelijkheid van de huidige generatie en toekomstige generaties. In dat opzicht zijn mensenrechten universele beginselen, waar het positieve recht zich naar moet richten. De gelding van dat recht duurt zolang als het maatschappelijke draagvlak breed is in een democratie, die niet alleen formeel is – meerderheid van stemmen – maar ook materieel: beschermen van de vier vrijheden afzonderlijk en in samenhang.