Donner 2.0

Civis Mundi Digitaal #46

door Leo Klinkers

Van staatsrecht in rust naar staatsrecht in beweging

Het eerste hoofdstuk van het Jaarverslag 2016 van de Raad van State is briljant. De ‘oude Donner’ schreef jaren geleden: ‘het bestuursrecht is het recht in beweging en het staatsrecht het recht in rust’. Donner 2.0, daarentegen, bepleit het staatsrecht in beweging te brengen om niet te vallen in de afgronden tussen drie breuklijnen in de fundamenten van onze staat: de opkomst van nationale zelfgenoegzaamheid; het vergaren van politieke macht belangrijker vinden dan het naleven van internationale samenwerking en rechtsverhoudingen; en het splijten van democratie en rechtsstaat.

Deze breuklijnen zijn ontstaan door schokgolven als onvrede met de bestaande politieke en institutionele ordening, internationale samenwerking en een opleving van nationalisme, protectionisme en machtspolitiek. Symptomen van een fundamentele verschuiving in politieke uitgangspunten en collectieve zekerheden. De democratische rechtsstaat, grensoverschrijdende markten en internationale samenwerking lijken volgens Donner niet meer het succesvolle kader waarbinnen verandering en continuïteit, zekerheid en vrede, veiligheid en vrijheid met elkaar kunnen worden verenigd.

Hij vindt dat kader niettemin van fundamenteel belang als antwoord op vraagstukken van onveiligheid, klimaatverandering, grootschalige migratie, criminaliteit, kwetsbaarheid van digitale netwerken. Dat brengt hem tot de stelling om de schokbestendigheid van de eigen instituties nader te bezien, door in te grijpen in ons staatsrecht.

Terugkeer naar internationale anarchie

Het momentele streven - van sommigen - naar soevereine natiestaten, met gesloten grenzen, ziet hij als een terugkeer naar de anarchie van de Europese rechtsverhoudingen. Daarmee doelt hij niet alleen op de huidige desintegrerende EU, maar impliciet ook op de 19^e en eerste helft van de 20^e eeuw. Staten die alleen naar eigen inzicht en belang handelen en slechts samenwerken zo lang ze de voordelen groter achten dan de beperkingen. Staten die belangen en irritaties laten groeien tot conflicten en vervolgens tot oorlogen.

Ter verduidelijking: in dit verband is anarchie de afwezigheid van een natiestaat-overschrijdend besturend systeem (an=niet en archein=besturen). Dat verklaart de regelmatige Europese oorlogen sinds de geboorte van de Westfaalse soevereine natiestaat in 1648.

Terzijde iets voor de liefhebbers: in het Interbellum waren de Franse staatsman Aristide Briand en zijn Duitse collega Gustav Stresemann zich zodanig bewust van het domein van anarchie tussen soevereine natiestaten dat ze een aantal jaren keihard werkten aan de creatie van een federaal verband tussen beide landen, uit te breiden met de rest van Europa. Dat mislukte door de economische crash, de opkomst van Hitler en Mussolini en hun eigen overlijden. In Engeland was men zich al vanaf 1800 bewust van die oorlog-gedreven anarchie tussen soevereine staten. Tot aan juni 1940 is geprobeerd om het Britse Empire in een federale structuur te gieten, tot en met een aanbod van Churchill (via De Gaulle) aan de Franse premier om een Brits-Franse federatie op te richten op het moment dat de Duitser Parijs zouden gaan innemen. Voor meer informatie hierover kunt u terecht bij de blog ‘Episoden van opflakkerende Europese verbondenheid in de context van federalisme’.

Alleen een ezel, zonder begripsmatige kennis van de superioriteit van een federale staatsvorm, bepleit herstel van een natiegrens-georiënteerd Europa, en daarmee de afschaffing van natie-grensoverschrijdend Europees bestuur om de inherente natiestatelijke anarchie in bedwang te houden. Om zich te beschermen tegen aanvallen van nationalisten zegt Donner: “Het lijkt er soms op dat we onszelf de mogelijkheid hebben ontnomen om adequaat over dit vraagstuk te spreken uit vrees voor federalist te worden uitgemaakt. Het beeld is misleidend dat die samenwerking overdracht en verlies van soevereiniteit inhoudt.”

‘Misleidend’, dat is het juiste woord. Daarmee geeft Donner hen die een Europese federatie kwalificeren als een superstaat, die de soevereiniteit van de lidstaten uitholt, een wetenschappelijke draai om de oren. In een federatie krijgen de lidstaten de soevereiniteit terug die het intergouvernementele besturingssysteem van de EU hen heeft afgenomen, omdat artikel 352, lid 1 van het Verdrag van Lissabon stelt dat de Europese Raad elk besluit mag nemen dat volgens de Raad de doelen van de Unie dient.

Staatsrecht in beweging richting federaal Europa

Deze interventie van niemand minder dan de Vicevoorzitter van de Raad van State geeft hoop dat het denkende deel van het parlement ons staatsrecht in beweging brengt, als voorbereiding op de komst van een federaal Europa. Maar de realiteit gebiedt dat politiek Nederland dan van heel ver moet komen. Sinds het begin van de jaren negentig – met name na het echec van het Verdrag van Maastricht in 1992 – is het Nederlandse streven om de Europese samenwerking het staatsrechtelijke fundament van een federatie te geven omgeslagen in haar tegendeel. Onder leiding van enkele politici – wie? nee, namen noemen we niet, zong Wim Kan al – is er in ons land haat gezaaid tegen denken in termen van Europees federalisme. Zij lanceerden onder meer populaire misvattingen als ‘een federatie is een superstaat die de soevereiniteit van de staat vernietigt en voor een federatie heb je één volk nodig, met één taal’ en andere – op begripsmatige onwetendheid stoelende – onzin. Enkele voorbeelden? Het federale België heeft drie volkeren, elk met een eigen taal en identiteit, Zwitserland vier en de federale grondwet van India erkent niet minder dan twee en twintig officiële talen. 

Een federaal Europa zou een ijzersterk staatsrechtelijk fundament voor veiligheid, welvaart en vernieuwing kunnen zijn. Niet voor niets legde De Nederlandsche Bank in zijn Jaarverslag 2012 in paragraaf 1.5 nauwgezet uit waarom het federale staatssysteem van de Verenigde Staten in staat was snel de bancaire en de daarna volgende economische crisis te bedwingen.

Dit eerste hoofdstuk van het Jaarverslag 2016 van de Raad van State is daarom zo gewichtig omdat Donner – anders dan wie dan ook in politiek-bestuurlijk gezaghebbende kringen – zinnen durft te schrijven als:

“Materieel is het zelfstandig nationaal handelingsvermogen bij veel grensoverschrijdende vraagstukken al lang weggelekt. Samenwerking is nodig omdat lidstaten op bepaalde terreinen autonoom hun publieke taak niet meer naar behoren kunnen uitoefenen; het gaat dus om het herwinnen van gezamenlijk handelingsvermogen waar autonoom handelen geen effect meer heeft. Kiezen voor autonomie, eigenbelang, grenzen sluiten en machtsuitoefening is een anachronistisch model dat misschien enkelen rijker maakt maar velen schade berokkent. De keuze strekt zeker niet tot voordeel van degenen die dit electoraal mogelijk moeten maken.”

“In een snel veranderende wereld met wisselende krachtsverhoudingen zal die samenwerking nooit bestendig betrouwbaar kunnen zijn. Verhoudingen waarop men duurzaam kan bouwen, vergen een stabiel wederkerig kader dat kan worden gehandhaafd. Ze zijn niet afhankelijk van eenzijdige herwaardering en besluitvorming. Het staatsverband is daar het voorbeeld van; zekerheid en recht en daarmee de hechte basis om een toekomst op te bouwen, worden alleen verkregen door de eigen autonomie ondergeschikt te maken aan een gemeenschappelijke autoriteit. Dat is de prijs van burgervrede.”

VVD met treurige afwezigheid van staatsrechtelijke kennis

Hiermee zegt hij: het huidige desintegrerende EU-staatsverband is niet langer in staat Europa stabiel te houden. Het intergouvernementele EU-besturingssysteem kan niet economische globalisering, politieke democratie en nationale autonomie alle drie tegelijk mogelijk te maken. Geen individuele lidstaat kan zonder vergaande samenwerking op die terreinen op zijn eentje grensoverschrijdende belangen en zorgen behartigen. Om daarna rustig en voornaam te stellen dat “onderlinge afhankelijkheid en samenwerking op vitale terreinen van overheidsfunctioneren niet meer verenigbaar zijn met eenzijdige nationale besluitvorming.”

Zo, die zit. De vraag is nu hoe dit valt bij de uitgesproken anti-federale VVD. Bestuurlijk is de VVD voorvechter van veiligheid en justitie. Politiek voorvechter van terugkeer naar natiestatelijke anarchie. Het kan verkeren.

We zien deze afwezigheid van begripsmatige kennis ook in het geschrift ‘Soevereiniteit’ dat de TeldersStichting in 2016 uitbracht. Daarin worden belangrijke begrippen als ‘gedeelde bevoegdheden’ (iets wat staatsrechtelijk fundamenteel fout is) door elkaar gehaspeld met ‘gedeelde soevereiniteit’, een briljante uitvinding van de Conventie van Philadelphia in 1787 die een einde maakte aan de eeuwenlange vraag van politieke filosofen hoe je volkssoevereiniteit (in de zin van ‘alle macht berust bij het volk’) constitutioneel en institutioneel kunt verenigen met een bestuur bóven dat volk. De staatsrechtelijke formule als basis van een federatie luidt: verticale scheiding van bevoegdheden leidt tot delen van de soevereiniteit. En die schitterende staatsrechtelijke vondst – nota bene gebaseerd op het gedachtegoed van Europese filosofen - is door andere landen (h)erkend: op dit moment leeft 40% van de wereldbevolking in achtentwintig federaties.

Een federale organisatie is een sterke institutie. Enkele voorbeelden in de private sfeer? LTO-Nederland, FNV, VNO-NCW (zou eigenlijk FNO moeten heten), KNVB, Rabobank, en nog vele andere. Dat ze verenigingen zijn of – ingeval van de Rabo – een coöperatie slaat alleen op hun rechtsvorm. Institutioneel zijn ze federale organisaties.

Enfin, er is nog een lange weg te gaan. Behalve als naast Brexit nog andere landen afscheid nemen van de EU. Dan is de crisis zo ernstig dat verantwoordelijke politici waarschijnlijk eens een goed boek over de staatkundige kracht van federalisme gaan lezen. En daarnaar gaan handelen. Met dank aan Donner 2.0 voor de wijsheid en de durf om op deze manier ons staatsrecht in beweging te willen brengen.

Leo Klinkers

Co-auteur European Federalist Papers

Co-oprichter Sterk Leren Academy

Den Haag, april 2017