Weerbare democratie ter discussie

Civis Mundi Digitaal #50

door Wim Couwenberg

In het Algemeen Dagblad van 28 juli jl. stond een paginagroot interview met Bastiaan Rijpkema, rechtsfilosoof en bekend geworden door zijn proefschrift Weerbare democratie, waarmee hij de Prinsjesboekenprijs voor het beste politieke boek 2016 won.[1] Dat een krant als het AD een hele pagina aan zo’n abstract onderwerp besteedt, is heel opmerkelijk. Er is inmiddels ook een boek over dit thema aangekondigd, zoals hierboven vermeld. Reden om daar ook in Civis Mundi nog eens aandacht aan te wijden. Reden om daar ook in Civis Mundi nog eens aandacht aan te wijden.

Kern van dat boek van Rijpkema is de stelling dat de essentie van democratie gelegen is in zelfcorrectie. Alle besluiten zijn herroepbaar, behalve dat tot afschaffing van de democratie. Dat vermogen tot zelfcorrectie steunt op drie pijlers: verkiezingen, politieke concurrentie, en vrije meningsuiting. Als gestreefd wordt naar afschaffing van de democratie, dan moet als uiterste tegenmaatregel een partij die dat beoogt verboden worden. In de Duitse Bondsrepubliek is al in 1949 voorzien in die democratische weerbaarheid die deze rechtsfilosoof beoogt (art. 79 lid 3 jo. artt. 21 Gw. en daarop gebaseerde wetgeving). Dat heeft tijdens de Koude Oorlog geleid tot een verbod van communistische partijen. Dat stuitte toen wel op veel kritiek in Nederland.

Hoe democratisch is ons staatsbestel?

Juist nu moeten we voorbereid zijn op de komst van antidemocratische partijen, betoogt Rijpkema. Ik zie dat gevaar niet als een serieuze bedreiging. Trouwens, is ons staatsbestel wel zo democratisch? Het begrip democratie, zo stelde de bekende historicus H.W. von der Dunk eens vast,[2] behoort tot de troebelste in de bagage van politici en historici, die toch al aan troebele termen zo rijk is. Dit is wat kras uitgedrukt, maar op de keper beschouwd een serieus te nemen stellingname. Laat ik voorop stellen dat er vele gradaties en vormen van democra­tie zijn en dat het derhalve onjuist is één bepaalde vormgeving zonder meer te vereenzel­vigen met democratie. In Nederland is er een zekere neiging democratie op één lijn te stellen met het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging (E.V.). Welk kiesstelsel men kiest, is echter niet bepalend voor de vraag of er al of niet sprake is van democratie.

Harde kern van democratie als regeringsvorm is zoals uit bijna alle democratische grondwetten blijkt, de volkssoevereiniteit als democratisch grondbeginsel en de heerschappij van de volkswil als uitvloeisel daarvan. In onze grondwet is die volkssoevereiniteit nog altijd niet als grondslag van de democratie erkend. In het algemeen kiesrecht is dat juridisch wel operationeel gemaakt. In een resolutie van de Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa^[3] is democratie gekarakteriseerd als ‘an open, never-ending process in which the freedom of all citizens to affect their own lives should be increased’. Het is een dynamische opvatting van democratie, die ik van harte onderschrijf. Zij noopt tot kritische reflectie op het democratische gehalte van eenmaal gevestigde democratieën en tot periodiek onderhoud en verbetering ervan. En daar staan gevestigde democratieën lang niet altijd voor open.

De Nederlandse democratie is daarvan een duidelijk voorbeeld. De invoering van algemeen kiesrecht in Nederland is daar jarenlang van heel beperkte betekenis ge­weest onder invloed van een sterk verzuilde samenleving die op politiek terrein gestalte kreeg in een pacificatiedemocratie waarvan de goede werking in feite berustte op een vergaande mate van politieke lijdelijkheid van de burger.^[4] Sinds de jaren ‘60 is daar een politieke vernieuwingsbeweging op gang gekomen met de bedoeling het democratisch gehalte van het gevestigde politieke bestel op te voeren. Maar dat heeft vooralsnog weinig of geen effect gehad. Zoals opnieuw bleek laat het politieke gebeuren zich maar moeilijk onttrekken aan de bekende ijzeren wet van de oligar­chie, het samentrekken van macht in handen van weinigen.

Eliteheerschappij

In een representa­tieve democratie krijgt de machtson­gelijkheid tussen regeerders en geregeerden, die zich in premoderne samenlevingen in autoritair-hiërarchische politieke structuren manifesteert, een nieuwe legitimatie in de vorm van een poli­tieke elite of klasse die for­meel het in principe soevereine volk vertegenwoordigt, maar in de prak­tijk op eigen titel en verantwoordelijkheid bepaalt wat het volk ver­ondersteld wordt te willen en daarbij niet zelden niet nalaat eigen belangen en opvattingen tot gelding te brengen wat nog al eens ontaardt in verschillende gradaties van politieke corruptie, fraude en onoirbare vormen van belangenverstrengeling.

Op de keper beschouwd is representatieve democratie met haar onbeperkte mandaat voor de gekozen politieke elites gedurende een bepaalde periode een democratisch gelegitimeer­de eliteheerschappij zoals Rousseau in de 18e eeuw al opmerkte en nadien bevestigd is in de eerder in Civis Mundi al gereleveerde democratietheorie van Schumpeter, Dahl e.a. Verkie­zingen, zo stellen zij, zijn er niet om de volkswil tot uit­drukking te brengen, maar alleen om een geweldloze circulatie van elites te waarborgen. De volkswil is derhalve veeleer het product van het door politieke elites gestuurde en gemani­puleerde politieke proces.

Particratie

Democratie als heerschappij van de volkswil wordt geruisloos uitgehold door de ontwikkeling van de liberale democratie tot een partijendemocratie (particratie), waarin het parlement gereduceerd wordt tot een politiek instrument van de toonaangevende partijen en hun opvattingen en belangen.^[5] Achter de façade van de parlementaire democratie is in Europa een partijendemocratie gegroeid met partijen als beslissende elementen in de vertolking van wat het volk geacht wordt te willen. Dat heeft hier een klimaat geschapen, waarin algemeen en partijbelang teveel in elkaars verlengde zijn komen te liggen. Vandaar pleidooien, ook in Civis Mundi, voor introductie van een correctief referendum.

Zoals eerder betoogd is er de neiging onder economen, politicologen en politici om het algemeen belang als een louter formeel, inhoudsloos begrip op te vatten dat door machthebbers naar believen kan worden ingevuld. In die opvatting is het niet verwerpelijk het algemeen belang gelijk te stellen met het belang van de regerende partij(en). Maar daarmee valt men wel terug in de feodale praktijk van het ancien regime waarin de staat een instrument was ten dienste van de heersende dynastie (l’état, c’est moi). De democratische rechtsstaat wordt daarmee uiteraard in de kern aangetast. Het grondbeginsel daarvan is immers dat, al is verwerving van regeringsmacht te danken aan het politieke succes van een bepaalde partij of coalitie van partijen, die macht niettemin uitgeoefend dient te worden in het algemeen belang, d.i. het belang van heel het volk zonder (partij)politiek onderscheid.

Discriminatie op politieke gronden

Particratie – het tegendeel van een participatiedemocratie - uit zich sinds lang ook in de neiging de open competitie bij de verdeling van publieke functies waar de liberale democratie van uitgaat, te beperken door de vorming van politieke netwerken en kartels om zodoende de belangrijkste publieke functies te reserveren voor degenen die tot het eigen politieke netwerk behoren. In bepaalde democratieën - België en Italië zijn daarvan saillante voorbeelden - is dit zelfs ontaard in een de hele samenleving omvattend systeem van politiek cliëntelisme. In die democratieën heeft dat in de jaren negentig tot hevige beroe­ring geleid, in Italië uitmondend in de operatie ‘Schone handen’ en in België in een luide roep om een nieuwe politieke cultuur. De politieke praktijk blijkt echter bijzonder weerbarstig.

In Nederland maken politieke partijen sinds lang eveneens deel uit van een politiek marktverde­lingskartel dat de belangrijkste publieke functies reserveert voor partij­leden; een situatie die vergelijkbaar is met de vroegere ’closed shop’ traditie van Britse vakbonden. Dit betekent dat de overgrote meerderheid van de bevolking - hoogstens 2 a 3% is lid van een partij - van die functies wordt uitgesloten. Sinds de jaren ’70 is dat in allerlei publicaties al ettelijke malen aan de kaak gesteld.^[6] Het is een saillante uiting van discriminatie op politieke gronden en als zodanig onmiskenbaar in strijd met de Nederlandse grondwet die in artikel 3 het recht op gelijke toegang tot openbare ambten garandeert en in artikel 1 discriminatie op politieke gronden verbiedt. De Fortuyn-revolte was ook een nieuw protest tegen deze ongrondwettelijke praktijk. Het beroep op het grondwettelijke non-discriminatiebeginsel sorteert in dit geval echter geen effect vanwege die particratie; een politieke praktijk die de weerbaarheid van de democratie aantast.

Een kwalijk uitvloeisel van de particratie als de politieke praktijk is ook dat het in de grondwet gegarandeerde vrije mandaat van parlementariërs (art. 67 lid 3, Gw.) door de consequent toegepaste fractie- en partijdiscipline bij stemmingen in feite een dode letter is. De enige nog zichtbare uiting van dat vrije mandaat is fractieafsplitsing. En dat wordt zoveel mogelijk de kop ingedrukt.[7]

In het eerste nummer van Liberale Reflecties werd dan ook terecht betoogd dat het vrije mandaat als kernbeginsel van de democratie in de zin van zelfcorrectie toegevoegd moet worden aan de bekende drie uitgangspunten van Rijpkema: verkiezingen, politieke concurrentie en vrije meningsuiting.[8] Daartoe moet eerst die fractie- en partijdiscipline op de helling gezet worden. Maar voor die zelfreflectie is in de praktijk van de particratie geen politieke ruimte.

Machtsprobleem niet opgelost

In de liberale ideologie van de democratische rechtsstaat met de vrije markt als economische basis is men er lange tijd van uitgegaan dat de machtsproblematiek in die rechtsstaat in principe zou zijn opgelost. Die is echter noch opgelost door de verkiezing van politieke elites, noch door de staatsmacht te onderwerpen aan de wet of het recht. Die is alleen meer beheersbaar geworden. Ook in een democratische rechtsstaat behouden politieke en andere elites een zelfstandige machtspositie. Wat de normatieve betekenis van de grondwet als juridische basisorde betreft, die blijkt in de praktijk veel beperkter te zijn dan in de oorspronkelijke liberale filosofie (bekend als liberaal constitutionalisme) verondersteld is.^[9] De reële politieke en maatschappelijke dynamiek valt moeilijk adequaat te reguleren door grondwettelijke en andere regels.^[10]  Als het gaat om de functie en onderlinge relaties van de hoogste staatsinstellingen wordt de normatieve kracht van de grondwet door staatsrechtbeoefenaars zelfs tot nul gereduceerd. Hier, zo meent men, heerst het recht der werkelijkheid, dit is het recht van de sterkste. Die staatsinstellingen ontlenen hun ontstaan ook niet aan de grondwet, maar zijn oorspronkelijk de uitkomst van politieke machtsstrijd.^[11] Het primaat van de politieke ontwikkeling bepaalt ook de interpretatie van staatsrechtelijke begrippen. Verschuivingen in de politieke machtsverhoudingen werken spoedig door in de betekenis van die begrippen. Vandaar dat staatsrechtbeoefening moet werken met een bijzonder flexibel begrippen apparaat.^[12]

Veel wetten, zo blijkt uit onderzoek, komen niet tot stand via een vrije meerderheidsbeslissing maar onder dwang van fractiediscipline of door manipulatie van belanghebbende minderheden dankzij de steun die zij daarbij weten te verwerven van fractiespecialisten in het parlement, dat daardoor een instrument geworden is van partijen en invloedrijke belangengroepen. In het democratische proces van besluitvorming blijven wetgeving en bestuur ondergeschikt aan de eisen van de politieke machtsstrijd, oordeelt Schumpeter in dit verband. Het zijn in zijn ogen bijproducten van de voortdurende concurrentie om macht die ook het democratische proces blijft beheersen. Die dwingt politici en partijen ertoe voortdurend acht te slaan op hun politieke zelfhandhaving met vaak een kortzichtig en weinig rationeel beleid als gevolg^[13].

Oude koek

De partijendemocratie wordt op haar beurt uitgehold door een tendens die in de literatuur omschreven wordt als verplaatsing van politieke macht van gekozen politici naar achter de schermen opererende anonieme machtscentra. Daarbij valt niet alleen te denken aan bureaucratische manipulaties en media-invloeden, maar steeds meer ook aan maatschappelijke en internationale pressies, zoals die zich tersluiks doen gelden via de ontwikkeling van het lobbywezen.

Veel belangrijker dan de invoering van een verbod van antidemocratische partijen is de consequente bestrijding van feitelijke ontwikkelingen die de formeel beleden democratie uithollen, of in feite logenstraffen, zoals boven uiteengezet.

Wat ik hier betoog, is heel oude koek. Maar het zijn feitelijke tendenties die alleen gesignaleerd worden, maar nauwelijks serieus bestreden. Weerbare democratie van Rijpkema is rechtsfilosofisch op zichzelf een prima theoretisch betoog. Maar die democratische weerbaarheid moet veel meer tot gelding komen tegen eerder geschetste ontwikkelingen dan de invoering van een verbod van antidemocratische partijen.