Juridische positie van separatistische nationale minderheden met het Catalaanse referendum als actueel voorbeeld

Civis Mundi Digitaal #52

door Wim Couwenberg

Collectieve mensenrechten

De discussie over de juridische positie van separatistische nationale minderheden is weer opgelaaid in verband met het Catalaanse referendum en de reactie hierop van de Spaanse staat. Dat referendum kreeg juridische ondersteuning van de Public International Law and Policy Group, een internationaal juristencollectief dat gespecialiseerd is in volkenrechtelijke kwesties. Het gaf ook advies toen Curaçao en Sint-Maarten aparte landen werden binnen het Koninkrijk der Nederlanden. Het stond ook de regering van Montenegro bij toen dat zich wilde losmaken van Servië, evenals de machthebbers in Kosovo toen die provincie zich wilde afscheiden van Servië. Dat collectief beroept zich daarbij op een nieuwe grote ontwikkeling in de internationale rechtsorde.

Na de klassiek-liberale (de bekende burgerlijke en politieke grondrechten) en de economische, sociale en culturele mensenrechten is er, zoals bekend, een derde generatie mensenrechten tot ontwikkeling gekomen. Dat zijn de collectieve mensenrechten , met het nationale zelfbeschikkingsrecht aanvankelijk als harde kern.[1] Dit recht - waarvoor in de Nederlandse staatsrechtelijke literatuur opmerkelijk weinig aandacht is - heeft een bijzondere erkenning gekregen doordat het in het eerste artikel van de beide Internationale Mensenrechtenverdragen van 1966 als grondrecht is opgenomen.[2] In de literatuur is er een neiging dit recht te vereenzelvigen met de volkssoevereiniteit.[3] Dit lijkt mij aanvechtbaar. Er dient onderscheid gemaakt te worden tussen volkssoevereiniteit en nationaal zelfbeschikkingsrecht. Volkssoevereiniteit geldt in een liberale democratie als essentiële bestaansvoorwaarde van een gevestigde nationale staat. Het nationaal zelfbeschikkingsrecht is in eerste instantie de ontstaansvoorwaarde voor een volk dat politiek onafhankelijk wil worden. Het is een nieuw democratisch principe van staatsvorming en als zodanig het tegendeel van het traditionele staatsvormingsproces met behulp van militaire machtsmiddelen. Zodra dit recht gerealiseerd is in een nieuwe nationale staat, wordt het identiek aan de volkssoevereiniteit en betekent het het recht van het volk om zelf direct of indirect de inrichting en ontwikkelingsrichting van de eigen samenleving te bepalen.

 

Oplossingen

Door de internationaal-rechtelijke erkenning van het nationale zelfbeschikkingsrecht is ook het volk rechtssubject van het volkenrecht geworden. Het is wel een recht dat op zichzelf in juridisch opzicht weinig houvast biedt. Onduidelijk is wie zich op dit recht kan en mag beroepen en tegenover wie en wanneer wel en niet van zelfbeschikking sprake is. Zowel politieke overwegingen als de aard van de materie bemoeilijken een duidelijk antwoord op deze vragen. Het is dan ook niet verwonderlijk dat het meer een politiek dan juridisch karakter heeft en daarom ook moeilijk in strikt juridisch zin operationeel te maken valt. De effectuering ervan hangt voornamelijk af van politieke (machts-)factoren. Tot dusverre is zodoende steeds sprake geweest van een selectieve toepassing ervan. De minst problematische realisering ervan is de waarborging van het recht op culturele en politieke zelfbeschikking van ieder volk in de vorm van een staatsrechtelijk en volkenrechtelijk gegarandeerd systeem van minderhedenbescherming.[4]

Dat zou ook een oplossing voor het Spaanse minderhedenvraagstuk kunnen zijn, met Catalonië als actueel urgente conflictsituatie. Daarbij valt ook te denken aan een federale staatsopbouw, een nevenschikking en een gelijkwaardige positie van het centrale gezag (de bond) en de deelstaten, die ieder in hun respectievelijke bevoegdheidssferen soeverein zijn (competitive federalism).

Gezien de reactie van de Spaanse premier en de Spaanse koning op het Catalaanse referendum is er van die kant nog geen politieke ontvankelijkheid voor een dergelijke oplossing te verwachten. Ze beroepen zich daarbij op de rechtsstaat. Maar zij vatten die Spaanse rechtsstaat op in juridisch-positivistische zin, waardoor die rechtsstaat in feite een juridisch aangeklede machtsstaat is. Als regiopresident heeft Puigdemont het uitroepen van de Catalaanse onafhankelijkheid aanvankelijk uitgesteld, om zodoende een dialoog met de Spaanse regering mogelijk te maken (zie cartoon in dit nummer). Dat is wijs beleid. Maar de Spaanse regering stond daar niet voor open, en heeft de complete Catalaanse regering, inclusief de regiopresident, geschorst, en de autonome regio Catalonië tijdelijk onder het centraal gezag gesteld, met nieuwe lokale verkiezingen op 21 december as. in het vooruitzicht. De EU is daarbij veel te passief gebleven, zoals meerdere media dat terecht gekritiseerd hebben.



[1] 18 Zie voor een kritische benadering van de introductie van deze nieuwe categorie van
grondrechten P. van Dijk, Recht op ontwikkeling - een prioriteitenstelling, in: NJCMBulletin 1981, nr. 6, p3.

[2] Dit is geschied op aandrang van de staten van de toenmalige communistische en de Derde Wereld, die het nationale zelfbeschikkingsrecht vooropstellen als het meest fundamentele mensenrecht en de andere grondrechten in het licht hiervan interpreteren.

[3] Zie G.J. Veerman, Overdaad schaadt?, in: Recht en Kritiek1986, nr. 4.

[4] Zie o.a. S.W. Couwenberg, Nationaliteit en nationalisme, 1994, pp. 97-104. In de Vreedzame Coëxistentie Declaratie van 1970, waarin de beginselen van het VN-Handvest nader zijn uitgewerkt (Resolutie 2625 XXV), wordt het nationaal zelfbeschikkingsrecht opnieuw vooropgesteld, maar tevens bepaald dat volken die deel uitmaken van multinationale staten niet het recht hebben de politieke eenheid en territoriale integriteit van die staat aan te tasten als deze zich gedraagt ‘in compliance with the principle of equal rights and selfdetermination of peoples’, d.w.z. een regering heeft die representatief is voor de hele bevolking en zich niet schuldig.