De stoepzitter en het byzantijnse legalisme

Civis Mundi Digitaal #52

door Lode Goukens

Recent haalde een ronduit belachelijk verhaal het nieuws. De Maastrichtenaar Ton Stille hoeft van de rechter geen boete te betalen voor het zitten op de stoep voor zijn winkel. De kantonrechter verklaarde de eis van het Openbaar Ministerie (OM) om de man een voorwaardelijke geldboete op te leggen, niet ontvankelijk. Helaas is het voorval tekenend voor de West-Europese maatschappij en de compleet ontsporende bureaucratie die als een sneeuwbal over haar burgers rolt.

De feiten nog even op een rijtje. Een 73-jarige Maastrichtenaar was voor het gerecht gedaagd nadat hij in juli 2013 voor de tweede maal was betrapt terwijl hij op een stoel voor zijn antiquariaat zat. De Algemene Plaatselijke Verordening (APV) verbood het op de stoep zitten. (Stoepzitten is nochtans een stukje immaterieel erfgoed in de Nederlanden dat dateert van voor de introductie van de televisie). Ook in Schiedam bleek terzelfdertijd een probleem met door de gemeente aangelegde geveltuintjes die door de bewoners onvoldoende onderhouden zouden worden, terwijl diezelfde bewoners vonden dat de gemeente ze aangeplant had en ze dan ook maar moest onderhouden (in een stad als Antwerpen is zelfs voor een geveltuintje door het lichten van een stoeptegel een bouwvergunning nodig, wat natuurlijk niemand aanvraagt).
De Limburgse antiquaar ontving een boete en weigerde uiteraard te betalen. Straffer nog, in 2012 kreeg hij ook al een boete omwille van het drinken van een wijntje op de stoep voor zijn winkel. Na weigering van die absurde boete ‘verscheurde de toenmalige wethouder André Willems die en verklaarde dat Stille op de stoep mocht zitten’.

Dat was natuurlijk trappen op een zere teen van enkele bureaucraten. De officier van justitie meende dat de "APV er niet zomaar is" een zette door. Normaal zou de zaak in 2015 voorkomen, maar omdat de officier extra onderzoek diende te doen, stelde justitie de zaak tweemaal uit. Volgens de rechter bleek dat extra onderzoek compleet onbestaande. Eigenlijk zorgde de officier dus voor kwaadwillige vertraging van de rechtsgang doch de rechter tikte het openbaar ministerie daarvoor niet op de vingers. Nochtans kan men vermoeden dat de officier gewoon aan het hengelen was naar een hem genegen kantonrechter of erger hoopte dat zijn slachtoffer zou opgeven door oplopende advocatenkosten.

Helemaal absurd werd de zaak toen het OM voor de kantonrechter een voorwaardelijke geldboete van 50 euro eiste wegens het "zonder vergunning een weggedeelte anders gebruikt te hebben dan de bestemming daarvan’’. Alsof de man een terras zou hebben ingericht zonder de gemeente de tollen voor een dergelijk commerciële installatie op de openbare weg te betalen. Dit begint al heel sterk op misbruik van recht te lijken wat volgens het Europees verdrag voor de rechten van de mens (EVRM) verboden moet zijn.

Om de kafkaiaanse toestanden te verergeren oordeelde de rechter helemaal niet over het gegeven of stoepzitten voor de winkel mag. In een typisch legalistische reflex verklaarde de rechter de zaak immers niet ontvankelijk. De klassieke manier om een partij weg te pesten, die meestal tegen verzoeker gebruikt wordt (al is dat dan doorgaans hoofdzakelijk een burger tegen een overheid en niet zoals nu omgekeerd).

Niet de publieke verontwaardiging over dergelijke onzin, maar alle hierboven opgesomde aspecten: ten eerste de willekeur via gemeentelijke verordeningen, ten tweede de geldklopperij die er steevast bij hoort, ten derde het misbruik van recht door de ambtenarij en ten vierde de perverse manier waarop via huishoudelijke regels geen recht gedaan wordt maar zaken op de lange baan geschoven of onontvankelijk verklaard worden zijn het onderwerp van dit korte essay.

De eerste vraag die zich opwerpt is die van de wenselijkheid van gemeentelijke verordeningen over het gebruik van de publieke ruimte en meer bepaald de openbare weg. Steeds meer claimt de gemeente de publieke ruimte als haar exclusief bezit en reguleert het gebruik van de inwoners of bezoekers van die openbare ruimte. De gemeente meent dat haar taak niet is die openbare weg te onderhouden, maar haar te beheren en dan vooral de stadskas ermee te spekken via taksen, lage emissiezones en dergelijke.  Middeleeuwse toestanden zoals het heffen van tollen op puur arbitraire wijze waren nog nooit zo erg. De burger moet betalen om te parkeren (terwijl hij reeds belastingen betaalt op de inschrijving van zijn voertuig en op de brandstof; om van de gemeentebelasting te zwijgen). Rücksichtlos worden die tollen geïnd (vaak door niet-bestuurlijke onderaannemers). Nu ook het zitten op die openbare weg of stoep gereglementeerd wordt en vooral beboet, lijkt de stap naar het ontvangen van inkomgeld of entrée om op de openbare weg te mogen wandelen nabij. Belasting op het ademen van lucht zal daarna allicht spoedig volgen.

Het misbruik van recht uit zich in het hardnekkig vervolgen van burgers op basis van reglementen die arbitrair en geenszins in het algemeen belang zijn. De ambtenaren van gemeente en justitie (die onafhankelijk dienen te zijn) wenden hun macht aan om gelijk te krijgen en toetsen die machtsontplooiing jegens de eigen burgers niet aan maatschappelijke wenselijkheid of aan een kosten-baten-analyse (ze ontvangen hun salaris toch en de overheid betaalt voor de kosten van geding). Eigenlijk voorziet de ambtenarij en in dit geval de officier van justitie hier aan niet meer of niet minder in het scheppen van zijn eigen werk. Bovendien verhogen ze de workload van justitie dermate met onzinnige procedures en belemmeren dus de rechtsgang betreffende echt kwalijke zaken. De motieven lijken een onstilbare geldhonger van gemeenten en overheden gecombineerd met powertrips van justitiële ambtenaren. De vraag die hieruit volgt is of de overheid er is voor de burger of de burger er is voor de overheid. In de ogen van de bureaucratie blijkt uit alles dat de burger een noodzakelijk kwaad is om de eigen winkel draaiende te houden.

Het derde argument omvat de waanzinnige situatie dat het legalisme voorrang krijgt op rechtspraak. Reglementen, verordeningen, decreten en wetten zijn dermate ingewikkeld en gedetailleerd geworden dat het neuzelen over procedures de overhand krijgt over de zaak ten gronde. Het toepassen van reglementen volgens het patere legem-principe (dat stelt dat een organisatie haar eigen regelgeving dient te volgen) verzandt in een Befehl-ist-Befehl-cultuur. Het toepassen van formaliteiten die ontvankelijkheid of bevoegdheid bepalen vegen inhoudelijke en menselijke argumenten compleet van tafel om een soort van legalistische rechtspraak te scheppen die niet meer gaat over de modus vivendi tussen burger en overheid, maar enkel nog over hoe die burger door die overheid wordt behandeld. Niet de rechtvaardigheid of menselijkheid van dit overheidsoptreden telt nog, maar enkel of het aan de door die overheid opgelegde huishoudelijke reglementen beantwoordt. Niet de geest van de wet dus, maar enkel de letter telt. Deze evolutie heeft een heel pervers effect, namelijk dat wie de beste en duurste advocaten heeft die de mazen in het net van de wet het beste kennen, een zaak op procedurefouten kunnen kelderen. Omdat de overheid bodemloze zakken heeft en eigenlijk ook een beetje rechter en partij is zal de burger hier steevast aan het kortste eind trekken. Het juridische uithoudingsvermogen van de overheid is veel groter dan dat van de burger. Zeker het financiële uithoudingsvermogen om dit spel mee te spelen. Deze aanpak vormt een ernstige corruptie van het rechtssysteem. En in feite vormt het ook een complete verarming van de scheiding der machten die stelt dat wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht gescheiden horen te zijn.

Dankzij de particratie bepaalt de coalitie binnen een overheid (gemeentebestuur, regering enzovoort) welke verordeningen, decreten of wetten doorgevoerd worden. De verkozene des volks is een nar in dienst van een partij-apparaat. Het APV in het voorbeeld is een verordening van de Stad Maastricht. De uitvoerende macht (de ambtenarij en de politie) staat onder hetzelfde gezag van die coalitie en de rechterlijke macht wordt betaald door die coalitie (en dankt haar huisvesting, werking en vooral benoemingen) meestal aan diezelfde coalitie. Het is een systeem van ons-kent-ons. Een bestuurlijke elite versus de burger. Kortom de burger is de outsider en al de rest zijn insiders die een gezamenlijke of parallele agenda volgen. De onwil van de kantonrechter om een inhoudelijk oordeel of vonnis te vellen verbergt een zweem van indekken tegen represailles door de coalitie die de overheid runt. De kantonrechter dekt zich in door geen oordeel ten gronde te vellen en dus een heel systeem van krankzinnige verordeningen onderuit te halen. De kantonrechter veegt enkel de spons over de onmenselijke en waanzinnige pesterij van één burger en laat de deur open naar het misbruik van ontelbare minder mondige en minder mediatieke burgers.

Dit legalisme waarop dit hele systeem geschoeid werd, vormt een probleem inherent aan de byzantijnse structuren die sedert de jaren 1970 ontstonden en de hoeveelheid regelgeving en wetgeving deed exploderen. De politici en de overheid versterken hun greep op doen en laten van de burger steeds meer, terwijl die burger steeds minder voor zijn burgerschap en zijn stemrecht in de plaats krijgt. Een voor de burgerzin nefaste evolutie.  De eunomia of goed bestuur en goede wetgeving vormt niet meer het doel, maar de zelfbediening door een hele kaste van advocaten, bestuurders en ambtenaren. Niet de logica achter een regel, maar de budgettaire noodzaak of de zogenaamde ‘moet van Brussel’ lijkt van tel.

Mijn exemplaar van Kortmanns Constitutioneel Recht mag dan al van 2001 dateren, maar regelmatig herlezen van bepaalde passages zou voor iedereen met een openbare functie verplicht gesteld moeten worden.^[1] Vooral de inleiding door Kortmann en zijn paragraaf over de overheid en het ambt loont de moeite: ‘Macht is te beschouwen als een feitelijke potentie tot dwang, bevoegdheid is te beschouwen als rechtens geregelde macht.’ Kortmann betoogt dat zonder recht bevoegdheid pure macht wordt. In een later artikel over inconsistenties in het publiekrecht en het staatsrecht komt Kortmann terug op de uitwassen en dan meer bepaald op de scheiding der machten die heel ver te zoeken blijkt.^[2] ‘Anders gezegd: er moet bij of krachtens de (Grond)wet een bevoegdheid aan het bestuur worden verleend. Dat is een beginsel.’ aldus Kortmann.^[3] Voor de volledigheid geeft deze inktkoelie nog een citaat van Kortmann ‘Gelukkig geeft de Hoge Raad meer blijk van inzicht. In een arrest van 23 mei 2003, nr. C01/263 hr, njb 2003, blz. 1298, stelt hij: ‘Beleidsregels regelen slechts de uitoefening van bevoegdheden. Zij scheppen geen (nieuwe) bevoegdheden’. Dat is klare taal. […] Het bestuur zelf opereert ook herhaaldelijk in strijd met elementaire principes.’

Een bijzonder boeiend doctoraal proefschrift van Jerfi Uzman aan de Universiteit van Leiden wil ik iedereen aanraden.^[4] Deze academicus onderzoekt wat te doen indien wetgeving in strijd is met mensenrechten. ‘Maar is het nu denkbaar dat de bestuursrechter om constitutionele of maatschappelijke redenen een besluit vernietigt wegens directe of (via de verdragsconforme uitleg) indirecte strijd met een mensenrecht, maar daarvan de rechtsgevolgen ex artikel 8:72 lid 3 Awb in stand laat? Een dergelijke actie ligt niet voor de hand. In de eerste plaats omdat daarmee de schending van het verdragsrecht niet ongedaan wordt gemaakt. In sommige gevallen is dat – ik kom daar in het volgende hoofdstuk nog op terug – echter niet van doorslaggevend belang. Belangrijker is, dat het instrument van artikel 8:72, derde lid, in beginsel wordt ingezet wanneer materieel geen andere beslissing mogelijk is dan een besluit met hetzelfde dictum als het vernietigde besluit. Dat is nu juist niet het geval wanneer het gaat om een zaak waarin de burger zich op goede gronden op een fundamenteel verdragsrecht beroept. Het grondrecht dwingt dan tot één of meerdere andere, wel verdragsconforme situaties.’^[5] Samengevat grondrechten hebben voorrang en de kantonrechter in het voorbeeld had dit moeten toepassen.

De gespannen verhouding tussen regelgeving en mensenrechten vormt een probleem. Fundamenteel eerlijke regelgeving is iets dat elke West-Europeaan als vanzelfsprekend acht, maar wat allang niet meer het geval is. Grondrechten werden zo vanzelfsprekend dat politici vergaten na te denken en de politiek steeds meer regelneverij oplegt die grondrechten schaadt. Lodewijk Asscher schreef reeds in 2003 (na zijn promotie in de rechtsgeleerdheid rond communicatiegrondrechten, maar voor zijn politieke carrière) dat de wetten en regels aan de grondwet getoetst dienden te worden.^[6] Misschien moet de regering Asscher een uitloopbaantje geven om met een taskforce alle regelneverij aan die toetsing te onderwerpen? Het claimen van de publieke ruimte door de overheid is wat dit betreft de meest pijnlijke uitwas die daarbij voorrang dient te krijgen.

Bibliografie

Asscher, L. (2003). Reanimeer de Grondwet. Socialisme & Democratie, 3, 18-22.

Asscher, L. F. (2002). Communicatiegrondrechten: een onderzoek naar de constitutionele bescherming van het recht op vrijheid van meningsuiting en het communicatiegeheim in de informatiesamenleving: Cramwinckel.

Kortmann, C. A. J. M. (2001). Constitutioneel Recht (geheel herziene vierde druk ed.). Deventer: Kluwer.

Kortmann, C. A. J. M. (2004). Inconsistentie in het publiekrecht.

Uzman, J. (2013). Constitutionele remedies bij schending van grondrechten: over effectieve rechtsbescherming, rechterlijk abstineren en de dialoog tussen rechter en wetgever: Kluwer, Deventer.