Herwaardering algemeen belang als antwoord op feodalisering politieke macht en endemische corruptie

Civis Mundi Digitaal #55

door Wim Couwenberg

1. 1.       Algemeen belang: van normatief beginsel tot vrome politieke fictie

Politiek en overheidsbeleid staan in onze democratie officieel in dienst van het algemeen belang / res publica. Het benutten van openbare ambten ten dienste van particuliere of politiek niet behoorlijk afgewogen groepsbelangen geldt derhalve als een laakbare handelwijze. De zuiveringseed die volksvertegenwoordigers en ministers afleggen bij aanvaarding van hun functie is een consequentie van het onderscheid tussen algemeen en bijzonder belang dat ten grondslag ligt aan de politieke moraal in een democratie evenals aan het onderscheid tussen publiek- en privaatrecht. Maar het probleem is dat het algemeen belang als normatief beginsel in het ongerede is geraakt.

In het moderne politieke denken is er een continue botsing tussen een mensbeeld dat de nadruk legt op de mens als individu of op de mens als deel van de gemeenschap. Die botsing uit zich in de politiek en de rechtsontwikkeling in de spanningsrelatie tussen het primaat van het particuliere en dat van het algemeen belang. (bourgeois versus citoyen) Het is een spanning die een permanente bron van onbehagen is en een toestand van ‘ungesellige Geselligkeit’ schept, zoals Kant dat eens treffend geformuleerd heeft. In de liberaal-democratische ideologie is zij op verschillende wijze verwerkt. In de klassiek-democratische traditie gaat men ervan uit dat de oplossing ervan de verantwoordelijkheid is van de gewone burger. Die wordt in staat geacht eigen en algemeen belang met elkaar in overeenstemming te brengen. De klassiek-liberale traditie ziet die oplossing daarentegen als de eigen verantwoordelijkheid van democratisch gekozen elites wier legitimatie niet alleen steunt op de volmacht die zij van de burgers ontvangen, maar ook op hun capaciteit bij de besluitvorming alle in het geding zijnde belangen op evenwichtige wijze af te wegen. De ervaring leert dat beide tradities te optimistische zijn. Zelfs op het elitaire niveau van geselecteerde burgers blijft de oplossing van die spanning een constant probleem, doordat gekozen politieke elites onder permanente druk staan van belangengroepen en specialistische voorkeuren.

In het westers-liberale mensbeeld domineert van stonde af aan het primaat van de mens als individu. Hoewel dat primaat onder invloed van socialistische maatschappijkritiek sinds lang ter discussie staat, is zij nog altijd springlevend en toonaangevend. Wel is er in het kader van de verzorgingsstaat getracht de excessen ervan weg te werken en een tegenwicht te creëren door het solidariteitsbeginsel in de wetgeving te introduceren, maar het effect hiervan is beperkt gebleven tot het juridische vlak. Dat beginsel is niet duurzaam geïntegreerd geraakt in het liberale mensbeeld. De opkomst en het succes van het neoliberalisme sinds de jaren ’80 van de vorige eeuw hebben dat opnieuw bevestigd. We zien dat ook in de ontwikkeling van de rechten van de mens. Daarin is er van stonde af aan een gebrek aan evenwicht tussen rechten en plichten. Tegenover een maximum aan rechten staat een minimum aan plichten. Dat uit zich in een krachtige accentuering van zelfontplooiing en zelfbevrediging en een continu streven naar maximalisatie van het eigen nut.

Die nutsmaximalisatie staat ook centraal in de economische wetenschapbeoefening in de westers-liberale wereld. Van daaruit is zij via de bekende public choice-theorie – een wetenschappelijke reactie op de snelle groei van de publieke sector in de verzorgingsstaat – ook doorgedrongen in de politieke wetenschap. In die economisch gefundeerde theorie van publieke besluitvorming wordt geheel geabstraheerd van de publieke dimensie ervan en gaat men er zodoende zonder meer van uit dat ieder die in enigerlei staatsfunctie optreedt, streeft naar maximalisatie van eigen nut (politici stemmenmaximalisatie, ambtenaren budgetmaximalisatie). De bourgeois-oriëntatie die in de oorspronkelijke liberale ideologie uitdrukkelijk beperkt was tot burgermaatschappij, terwijl de liberale staat en zijn bestuurders verondersteld werden het algemeen belang te dienen, wordt hiermee derhalve ook op die staat en zijn dienaren geprojecteerd.^[1] Daarmee vervalt het algemeen belang als gedemocratiseerd staatsdoel tot een vrome politieke fictie, een formeel, inhoudsloos begrip dat in de praktijk alleen nog in stand gehouden wordt vanwege zijn onmisbaar geachte legitimerende functie, met andere woorden een politiek-retorische frase ter rechtvaardiging van ieder overheidsbeleid dat op een gegeven moment wenselijk geacht wordt.^[2]

Maar dat betekent wel een ontkrachting van het algemeen belang als normatief beginsel. De staat als hoeder van de publieke zaak met een eigen status en verantwoordelijkheid wordt zodoende ook niet langer serieus genomen, maar opgevat als een gewoon particulier bedrijf waarin niet dienen maar verdienen voorop staat. In lijn hiermee is een proces van privatisering en verzelfstandiging van overheidstaken en –instellingen op gang gekomen en is zodoende een semipublieke sector ontstaan met een geheel eigen salarismoraal. De privatisering van die instellingen is hand in hand gegaan met een privatisering van de mentaliteit van hun bestuurders. Een van hun eerste bestuursdaden was dan ook het eigen inkomen te verdubbelen of zelfs te verdrievoudigen. Hun salarissen zijn daardoor omhooggeschoten. De meesten van hen verdienden meer en vaak zelfs aanzienlijk meer dan de minister-president. Maar de laatste jaren is daar wel een stevige reactie tegen gekomen.

1.1 Feodalisering politieke macht

Achter de façade van onze parlementaire democratie is ook in Nederland een partijendemocratie gegroeid met partijen als beslissende elementen in de vertolking van wat het volk geacht wordt te willen. Dat heeft hier eveneens een klimaat geschapen, waarin algemeen en partijbelang teveel in elkaars verlengde zijn komen te liggen. Vandaar dat partijpolitieke benoemingen heel normaal zijn geworden, hoewel het partijpolitiek monopoliseren van benoemingen in openbare ambten en functies in strijd is met artikel 3 van de Grondwet.

Toen begin jaren negentig een kleine rel ontstond rond CDA-minister P. Bukman die in een uitgelekte brief aan een andere CDA-minister het algemeen belang ondergeschikt leek te maken aan dat van zijn partij, merkte oud-minister J. Zijlstra, eveneens van het CDA, in een interview in HP/De Tijd onomwonden op: wat is het algemeen belang? Het bestaan en de bloei van mijn partij, dat is voor mij het algemeen belang. In onze partijendemocratie is die reactie niet verrassend. Zij ligt immers geheel in de lijn van de neiging onder economen, politicologen en politici om het algemeen belang als een louter formeel, inhoudsloos begrip op te vatten dat door machthebbers naar believen kan worden ingevuld. In die opvatting is het niet verwerpelijk het algemeen belang gelijk te stellen met het belang van de regerende partij(en).

Maar daarmee valt men wel terug in de feodale praktijk van het ancien regime waarin de staat een instrument was ten dienste van de heersende dynastie (l’état, c’est moi). De democratische rechtsstaat wordt daarmee uiteraard in de kern aangetast. Het grondbeginsel daarvan is immers dat, al is verwerving van regeringsmacht te danken aan het politieke succes van een bepaalde partij of coalitie van partijen, die macht uitgeoefend dient te worden in het algemeen belang, d.i. het belang van heel het volk zonder (partij)politiek onderscheid. Van de daarvan afgeleide bevoegdheden mag geen ander gebruik gemaakt worden dan voor de publieke doeleinden waarvoor zij verleend zijn. Alle daarbij in het geding zijnde belangen moeten op evenwichtige wijze afgewogen worden.

1.2 Privatisering van de staat

Sinds de liberale revoluties van de achttiende eeuw is de staat genationaliseerd, dus eigendom van het volk geworden. Het politiek-bestuurlijke establishment komt echter telkens weer in de verleiding die nationalisatie terug te draaien en het staatsapparaat als zijn eigendom te beschouwen en het dienovereenkomstig ten eigen bate te benutten.

Dit betekent een terugval in feodale praktijken zoals we die in postkoloniale landen in nog veel ernstiger mate aantreffen. De historicus C. Huijsen spreekt in dit verband van een sluipende privatisering van de staat door de politiek-bestuurlijke elite. Het veelal negatieve imago van politici hebben zij grotendeels aan zichzelf te wijten, vindt hij. In de Fortuyn-revolte is daarop met succes geappelleerd. En dat werd als rechts populisme gekritiseerd. Maar dat gebeurde veeleer uit een elementaire democratische aandrift dan zoals critici beweerden vanwege rancuneuze gevoelens tegenover de politiek. In een liberaal-democratische optiek is de staat van en voor het volk. Daar moet periodiek aan herinnerd worden, gezien de neiging van politiek-bestuurlijke elites het staatsapparaat min of meer als hun eigendom te beschouwen, met grootschalige corruptie als laakbaar exces. Dat zien we in versterkte mate in de nieuwe postkoloniale staten, met Zuid-Afrika als extreem voorbeeld van corruptie.

1.3 Algemeen belang en corruptie

Uit het principe dat de publieke rechtsorde in de liberale democratie in dienst behoort te staan van het algemeen belang, heeft zich de opvatting ontwikkeld dat het gebruik maken van openbare ambten en functies ten dienste van louter particuliere doeleinden en belangen – in de feodale orde een normale zaak – een laakbare handelwijze is, die het stempel krijgt van corrupt gedrag. De vraag wat als zodanig valt aan te merken, is nauw verweven met de ontwikkeling van de politieke moraal, en is dus aan herijking onderhevig. Wat in de ene periode acceptabel geacht wordt, kan in een andere ongeoorloofd bevonden worden. Ook zijn er op dit punt duidelijke verschillen tussen liberale democratieën. Over inhoud en reikwijdte van het corruptiebegrip bestaat geen eensgezindheid. Het heeft echter steeds te maken met misbruik van openbare ambten ter bevordering van louter particuliere of groepsbelangen, met andere woorden, het in publieke functies toegeven aan belangen die niet voldoende algemeen te achten zijn. De meest opvallende vormen van corruptie zijn overal strafbaar gesteld, te weten wanneer corruptie resulteert in bepaalde financiële transacties (omkoping). Zo geldt actieve omkoping van ambtenaren als misdrijf tegen het openbare gezag, en passieve omkoping als ambtsmisdrijf.

Men probeert corruptie te voorkomen door een passende salariëring van openbare ambten, een redelijke rechtspositie, een verbod op nevenfuncties, het afschermen van besluitvormers tegen externe pressie, of verscherpt toezicht op besluitvorming. Het meest stringent is dit toegepast op het ambtelijk apparaat. Politici (politieke bewindslieden en volksvertegenwoordigers) genieten krachtens hun constitutionele positie een grotere speel- en handelingsruimte bij de uitleg van wat wel of niet geoorloofd is. De opstelling van een gedragscode is voor deze ambtsdragers daarom moeilijker. Toch bestaat zo’n gedragscode in een aantal landen, o.a. in Amerika, Groot-Brittannië, Frankrijk, België, Duitsland en Oostenrijk. In de Verenigde Staten is men op dit punt het verst gegaan. Belangrijk is in dit verband bijvoorbeeld de Government Act 1978, die de congresleden verplicht gedetailleerde opgave te doen van hun financiële bezittingen, aandelen, zakenbelangen en het inkomen dat zij ontlenen aan afspraken met belangengroepen.

Lange tijd dacht men dat corruptie in een ontwikkelde liberale democratie een gepasseerd station was, en alleen nog voor zou komen in de nieuwe staten van de derde wereld. Een ontwikkeld democratisch staatsbestel is echter nog geen afdoende garantie tegen optreden van corrupt gedrag, zoals de politieke praktijk in de Verenigde Staten illustreert, waar men een lange traditie kent van politieke en ambtelijke corruptie.

1. 2.       Herwaardering algemeen belang

Ik neem het algemeen belang nog altijd serieus, als morele kern van onze staat: enerzijds als maatstaf voor alle overheidshandelingen; anderzijds als collectief goed, specifiek gemeenschapsbelang, en als zodanig object van min of meer actieve overheidsbemoeienis. Als formeel normatief begrip is het principieel onderscheiden van de belangen van bijzondere personen en groeperingen, en is het specifiek gericht op een evenwichtige afweging van alle in het geding zijnde belangen. Men spreekt in dit verband wel van een juridische harmonisering van alle relevante rechtsbelangen. Ik wijs onder meer op een drietal afwegingen:

-          De afweging van publieke bestuursbelangen onderling en tegenover relevante belangen van particuliere burgers en groepen: het is een afweging die een wezenlijk bestanddeel vormt van het moderne representatiebeginsel, en van de theorie van het vrije mandaat.[3] Zij geldt tevens als norm voor het openbaar bestuur, en komt als zodanig tot gelding in het principe van ambtelijke onpartijdigheid, dat in allerlei grondwetten formeel is erkend;[4]

-          De afweging die binnen het kader van het strafprocesrecht plaatsvindt op basis van het opportuniteitsbeginsel, dat in een aantal landen, ook in Nederland, is geïntroduceerd om het openbaar ministerie in staat te stellen het publieke belang van vervolging van een strafbaar feit af te wegen tegen dat van niet-vervolging (zie art. 167 Sv.);

-          De afweging die zich in het strafproces voltrekt op basis van de strafrechtelijke rechtvaardigingsgronden, die een essentieel onderdeel uitmaken van het strafrechtsysteem, en tot gevolg hebben dat iemand niet gestraft wordt, als hij kan aantonen dat met het door hem gepleegde en in het algemeen als strafbaar geldende feit een hoger rechtsbelang gediend is dan het door hem aangetaste en door de overheid beschermde belang.

Dat lager te waarderen belangen behoren te wijken voor hogere komt ook tot uiting in het recht dat de centrale overheid in een gedecentraliseerd staatsbestel toekomt om de besluiten van lager bestuursorganen te vernietigen, als zij geacht worden in strijd te zijn met het hogere belang. Tot een evenwichtige belangenafweging behoort tenslotte ook het afwegen van voor- en nadelen op kortere en langere termijn. In een democratisch besluitvormingsproces dreigt voortdurend het gevaar dat de voordelen en belangen op korte termijn een te sterk accent krijgen, en dat onvoldoende gelet wordt op de schadelijke gevolgen ervan op langere termijn.

Als collectief goed heeft het algemeen belang betrekking op de inhoud van het staatsdoel, en betreft het al die taken en zaken die in de publieke discussie erkenning vinden als gemeenschappelijk belang. Het gaat hier steeds om behoeften en belangen waarin het vrije marktmechanisme niet of niet meer op bevredigende wijze kan voorzien, en die daarom via politieke besluitvorming tot object van speciale overheidsbemoeienis gemaakt worden, en via bestuurlijke voorzieningen en het budgetmechanisme bevredigd worden.

2.1   Technisch-juridische uitwerking

De realisering van het algemeen belang voltrekt zich in mijn visie langs twee constitutionele banen:

-          Enerzijds wordt het gediend door een abstracte juridische afbakening van de individuele rechtsbelangen (privaatrechtelijke ordeningsmethode) of door het in abstracto strafbaar stellen van gedragingen die bepaalde algemeen erkende rechtsgoederen schenden (strafrechtelijke ordeningsmethode);

-          Anderzijds worden bepaalde maatschappelijke belangen, die uit het oogpunt van het algemeen belang niet of onvoldoende tot hun recht komen bij toepassing van de privaat- en strafrechtelijke methode, tot object van speciale overheidsbemoeienis gemaakt, en daarmee tot collectief te behartigen goederen verklaard (bestuursrechtelijke ordeningsmethode);

Via deze ordeningsmethoden vinden de constitutionele rechtsbeginselen van onze rechtsorde een nadere technisch-juridische uitwerking. Welke van deze methoden gehanteerd wordt, dus op welke wijze en in welke mate de overheid in de maatschappelijke ontwikkeling ingrijpt, hangt van de heersende politieke cultuur en voorkeuren af. In de liberale rechtsstaat van de 19^e eeuw domineerde de privaatrechtelijke ordeningsmethode; in de sociale rechts- of verzorgingsstaat van de 20^e eeuw is steeds meer gebruik gemaakt van de bestuursrechtelijke methode; sinds de liberale triomf in de Koude Oorlog is daar zoals bekend een flinke reactie op gevolgd.