Hoe de Nederlandse grondwet in de geest van Thorbecke opwaarderen tot een nationale kracht?

Civis Mundi Digitaal #58

door Wim Couwenberg

“Het kabinet wil een minder juridische grondwet, waar Nederlanders weer warm voor lopen, maar zijn daar niet bij uitstek mensen uit het volk bij nodig?”

Zo stelt Karin van Leeuwen, gepromoveerd op de geschiedenis van grondwetsherzieningen, die een prominent onderdeel van de ontwikkeling van ons staatsrecht vormen. Er is sinds 2008 een Nederlander, te weten Cor Schavemaker, die een logboek bijhoudt en op internet publiceert met berichten over ontwikkelingen die hij relevant acht bij de totstandkoming van een nieuwe Nederlandse grondwet. Daarbij gaat hij kennelijk uit van een grondwet die stevig geworteld is in de maatschappelijke ontwikkeling, en de Nederlandse identiteit tot uitdrukking brengt.

Op 29 maart 2014 werd de Nederlandse grondwet van 1814, als de eerste grondwet van het koninkrijk der Nederlanden, herdacht en zelfs gevierd met een Grondwetfestival dat groots was opgezet met allerlei aantrekkelijke toeters en bellen en daardoor bijzonder veel belangstelling trok. Ik heb hierover op de radio enkele rapportages gehoord. En wat mij daarbij opviel, was dat onder het publiek nogal lacherig gereageerd werd, toen gevraagd werd naar de betekenis van de grondwet. De voorzitter van het Nationaal Comité 200 jaar Koninkrijk der Nederlanden, volstond met enkele bekende clichés hierover zoals dat het zo’n belangrijk document is waarin onze vrijheden verankerd zijn evenals onze democratie. Ik las ook een interview met de minister van Binnenlandse Zaken Ronald Plasterk die zijn progressieve imago bevestigde met de stelling dat de grondwet zoveel mogelijk onveranderbaar moet zijn. Nu, daar zorgt onze grondwetsprocedure wel voor.

Dat de grondwet van 1814 op de Amerikaanse grondwet na de oudste grondwet is, zoals de voorzitter van dat Nationaal Comité beweerde evenals andere grondwetskenners, klopt niet. Frankrijk had al in 1791 een grondwet. De eerste constitutie van Nederland was trouwens De Staatsregeling voor het Bataafsche Volk van 1798, toen het Oranjehuis het land was uitgevlucht en de geest van de democratie voor het eerst de nodige ruimte en invloed kreeg in ons land met die staatsregeling als uitkomst. Maar die wordt bij voorkeur dood gezwegen, al was er een alerte jurist Arthur Elias die in de Volkskrant aan die eerste constitutie herinnerde onder de treffende titel Verkeerd feestje voor grondwet.

Hoe komt het dat de Nederlandse grondwet zo weinig bekend is? In discussies over onze Nederlandse identiteit wordt de grondwet praktisch nooit genoemd als symbool en expressie ervan. Niet zo vreemd overigens.

Waarom zo weinig bekend en zo weinig relevant voor de rechtsontwikkeling?

Onbekend als de grondwet is bij het gros van de bevolking bestaat er nauwelijks enige emotionele binding mee. Dat laatste geldt zelfs ook voor de gemiddelde jurist. In het publieke debat is de grondwet ook een betrekkelijk marginaal verschijnsel. In tegenstelling tot veel andere democratieën heeft Nederland, zoals eerder uiteengezet, een zwakke constitutionele cultuur met een politiek weinig inspirerende en integrerende grondwet als uitvloeisel. Nederland, aldus de staatsrechtgeleerde F.H. van der Burg, heeft slechts in zeer beperkte mate een grondwet.  Ons staatsbestel heeft daarom veel weg van het Engelse.^[1] De grondwet  is hier niet geworden wat de liberale staatsman Thorbecke er in 1848 mee beoogde, t.w. een nationale kracht, een grondwet van en voor de burgers. Verschillende factoren hebben daartoe bijgedragen.

In de eerste plaats het ontbreken van rechterlijk toetsingsrecht waarvoor al sinds vele jaren vergeefs gepleit is. Voor een levende grondwet is zo’n recht van groot belang. Het waren in 1848 christelijke politici die niets voelden voor dat toetsingsrecht. Zij vertrouwden dat recht liever toe aan het parlement, dus aan de politiek dan aan de onafhankelijke rechter, die toen ook al verdacht werd van te veel liberale neigingen. En dat is zo gebleven. De grondwet werd daarmee overgeleverd aan het partijdige en vaak opportunistische oordeel van politici die de grondwet tot dusver vooral gebruikt hebben als rem op staatkundige en bestuurlijke vernieuwing. Voor de rechtsontwikkeling is de grondwet daardoor van betrekkelijk weinig betekenis geweest.

In de tweede plaats is de oorspronkelijke bedoeling van de grondwet van 1848 om grondwetswijzigingen via ontbinding van het parlement aan de bevolking ter beoordeling voor te leggen door diezelfde politici om zeep gebracht. Zij deden dat door verkiezingen die verband houden met grondwetsherziening te laten samenvallen met periodieke Kamerverkiezingen waardoor die herziening volledig overschaduwd geraakt is door andere strijdpunten. Om hieraan een einde te maken is voorgesteld de tweede lezing na ontbinding te vervangen door een grondwetsreferendum of toe te vertrouwen aan een speciale grondwetskamer. Laatst genoemd voorstel vond meer weerklank dan het eerste en is tot twee maal toe (in 1946 en 1952) overgenomen door de regering, maar vond nadien toch onvoldoende politieke steun. Ook is vergeefs voorgesteld grondwetswijziging makkelijker te maken door het parlement daarover te laten beslissen zonder eerst nieuwe verkiezingen daarover te houden, maar wel met een gekwalificeerde meerderheid^[2] zoals bijvoorbeeld het geval is in de Duitse Bondsrepubliek (zie art. 79 grondwet) en Portugal (zie artt. 286/287 grondwet).

Prijs pragmatische aanpak constitutionele rechtsontwikkeling

Dat de grondwet in politiek en juridisch opzicht zo’n muurbloempje is gebleven, heeft ook te maken met de sterk pragmatische benadering van constitutionele vraagstukken. Men volstaat in de regel met het zoeken naar praktische oplossingen daarvan. Er zit geen inspirerende nationale gedachte achter evenmin als een consistente visie op wat een grondwet is en wat er al of niet deel van dient uit te maken. Het idee van de grondwet als grondslag van onze rechtsorde en samenleving leeft nauwelijks. Ondanks het feit dat sinds de jaren ’60 naarstig gewerkt is aan een nieuwe grondwet met de grondwet van 1983 als resultaat, hebben we nog steeds geen grondwet die een betrouwbaar beeld geeft van de grondslagen en inrichting van Nederland als staatsnatie. Pleidooien in de jaren ’60 om die grondslagen in een preambule kort en inspirerend samen te vatten, ook in Civis Mundi, vonden geen enkele weerklank als gevolg van het toen nog heersende verzuilingsenken. Ook nu wordt van meerdere zijden weer voor zo’n preambule gepleit.

Over cruciale constitutionele aspecten zoals de vertrouwensregel – grondslag van ons parlementaire stelsel -, de kabinetsformatie en de staatsrechtelijke positie en functie van onze politieke partijen vindt men niets in onze grondwet. We combineren probleemloos het beginsel van het vrije mandaat – leden van de Staten Generaal stemmen zonder last – met een rigide fractiediscipline. Gelet op het aantal grondwetsartikelen dat aan ons koningschap wordt gewijd zou een naïeve buitenstaander de indruk kunnen krijgen dat ons staatkundig leven nog draait om koningschap, aldus de Utrechtse staatsrechtgeleerden Kummeling en Zwart. In de ontwikkeling van een constitutionele agenda voor de 21^e eeuw, achten zij een bezinning op de wenselijke inhoud van een grondwet van groot belang. Mede met het oog op de Europese integratie breken zij in dat verband tevens een lans voor een integrale herziening van onze grondwet.^[3] Maar dan moeten we wel overstappen op een minder pragmatische constitutionele rechtsontwikkeling.

Ook het toenmalige Tweede Kamerlid P. Rehwinkel heeft daarvoor gepleit bij gelegenheid van de viering van 150 jaar grondwet. Bij die gelegenheid heeft de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken H.F. Dijkstal ook al enige contouren geschetst van juistgenoemde constitutionele agenda, t.w. de effecten van informatietechnologie op ons rechtsstatelijk en democratisch bestel^[4]; het vinden van een passend evenwicht tussen Europese integratie en nationale soevereiniteit; en het bewaren en bewaken van eenheid in verscheidenheid in onze pluriforme en multiculturele samenleving. Hij meende niettemin dat Thorbecke ons in de 18^e eeuw ons een grondwet gegeven heeft die in essentie nog steeds voldoet. Sinds de jaren ’60 staat dat echter ter discussie.

Een van de klassieke grondwetsfuncties is het registreren van de uitkomsten van de politieke machtsstrijd. Zo zijn sinds de vorige eeuw de emancipatorische doelstellingen van liberale, christen-democratische en sociaal-democratische politiek na de nodige strijd in de grondwet verankerd. Niettemin blijft de politiek in die traditioneel ideologische termen denken alsof de grondwet en de daarmee samenhangende wetgeving er niet toe doet.

Grondwet als nationaal bindmiddel

De laatste tijd is er niettemin sprake van een zekere herwaardering van de grondwet als identiteitsbepalende factor. Nu de Nederlandse identiteit door Europese en mondiale integratie verzwakt raakt evenals door groeiende multi-etnische invloeden is van verschillende kanten, o.a. door de historicus J. Bank^[5], voorgesteld de grondwet meer als nationaal bindmiddel te cultiveren, resulterend in zo iets als grondwetspatriottisme in de geest van de Duitse filosoof J. Habermas. Het Amerikaanse grondwetspatriottisme wordt daarbij ten voorbeeld gesteld. Dat voorbeeld valt echter moeilijk te imiteren, gezien de veel grotere nationale betekenis die de grondwet in de VS vanouds gehad heeft. Wellicht geldt dat ook voor het naoorlogse Duitsland waarnaar Bank eveneens als voorbeeld verwijst. Als reactie op het falen van de grondwet van de Weimar Republiek als bolwerk van liberaal-democratische beginselen is de grondwet na de oorlog in de Bondsrepubliek Duitsland opgewaardeerd tot gemeenschappelijke geestelijk-zedelijke grondslag van de samenleving met een onaantastbare kern die daar geldt als liberaal-democratische basisorde en in de jurisprudentie van het Constitutionele Hof nader omlijnd is. Ter verdediging daarvan is toen ook een juridisch defensiesysteem geïntroduceerd als expressie van het idee van een weerbare democratie^[6].

CDA-premier J.P. Balkenende heeft herhaaldelijk laten weten dat de grondwet weer de rechtswaarde moet krijgen die haar toekomt. Impliceert dat niet dat onze grondwet evenals in andere democratieën^[7]  opgewaardeerd zou moeten worden tot grondslag en inspiratiebron van onze rechtsorde en samenleving en voorzien zou moeten worden van een preambule waarin onze kernwaarden op aansprekende wijze vertolkt worden, temeer nu in het debat over het integratiebeleid die kernwaarden met zoveel nadruk worden opgevoerd? Dat laatste moet mogelijk zijn nu de verzuiling van onze samenleving dat niet langer in de weg staat. En wordt het geen tijd dat ook hier evenals in andere democratieën het bovenwettelijke karakter van de grondwet onderstreept wordt door rechterlijke toetsing? Dat laatste is momenteel opnieuw aan de orde. Wel is er een neiging die toetsing te beperken tot een bepaald aantal grondwetsartikelen^[8].