Corruptiedebat in het hoger onderwijs. De rol van New Public Management bij het diplomaschandaal op de Hogeschool InHolland

Civis Mundi Digitaal #69

door Floris van Berckel Smit

Onderstaande tekst is een verkorte versie van een masterscriptie. De volledige tekst is hier  te downloaden.

Inleiding

Op 10 juli 2010 besteedde De Volkskrant aandacht aan misstanden bij de opleiding Media en Entertainment Management (MEM) bij de Hogeschool InHolland in Haarlem. 151 langstuderende studenten kregen tussen 1 maart 2008 en 10 mei 2010 ongeoorloofd een diploma.[1] Naar aanleiding van deze signalen werd in opdracht van het College van Bestuur van InHolland een onderzoekscommissie ingesteld onder leiding van oud-politicus Gerd Leers. De specifieke aard van het schandaal ontvouwde zich met het publiceren van het onderzoeksrapport van de Commissie Leers op 23 september 2010.[2]  Vijfde, zesde en zevendejaars MEM-studenten werd door InHolland een alternatief afstudeertraject met diplomagarantie aangeboden, vanuit de overweging van InHolland dat het financieel ongunstig was veel studenten zonder diploma te laten vertrekken. Immers, voor vijfdejaars studenten ontving InHolland nog maar vijfentwintig procent financiering van de overheid, voor zesde en zevendejaars ontving InHolland geen financiering en als studenten langer dan tien jaar studeren moet InHolland een deel van de financiering aan de overheid terugbetalen.[3]

De bedrijfsmatige bestuursvorm van InHolland lijkt van invloed te zijn geweest en werd uitgelicht in de berichtgeving over het schandaal. In de media werden belangrijke eigenschappen van New Public Management (NPM) expliciet verbonden aan het diplomaschandaal.[4] Er werd bijvoorbeeld gesproken over het maken van rendementsafspraken tussen het management van de MEM-opleiding en de docenten.[5] De affaire werd beschouwd als een corruptieschandaal en kreeg in de media het nadrukkelijke etiket ‘diplomafraude’.[6]

De historiografie wijst op de problemen die de opmars van NPM heeft veroorzaakt en suggereert een relatie tussen NPM en corruptierisico’s, soms meer expliciet soms meer impliciet.^[7] Hoe zit dat? De afgelopen decennia werden waarden zoals efficiëntie en rendement in het hoger onderwijs steeds belangrijker, een gevolg van de opkomst van NPM in de jaren tachtig in het openbaar bestuur.[8] In de kern behelst NPM een set bedrijfsmatige waarden en methoden die vanaf de jaren tachtig worden geïntegreerd in het openbaar bestuur.[9] NPM wordt beschouwd als het model dat op gespannen voet staat met het traditionele Weberiaanse bureaucratische model en dat mogelijk gedeeltelijk of geheel heeft vervangen.[10] Klassieke Weberiaanse bestuurlijke waarden zijn dan rechtmatigheid, deskundigheid en onafhankelijkheid. Deze komen onder druk te staan als NPM-waarden dominant worden, zoals efficiëntie, dienstbaarheid en winstgevendheid.[11] De Commissie-Leers concludeerde dat InHolland een fraudegevoelige situatie had gecreëerd omdat het management een ‘laissez faire’ sfeer toestond. Dit gebeurde onder andere om het rendementsbeleid dat InHolland (en andere instellingen voor hoger onderwijs) voerde te kunnen blijven verwezenlijken. Een interessant gegeven is dat de Commissie begrip toonde voor het rendementsbeleid, maar hoofdzakelijk het pad er naartoe bekritiseerde.[12] Er is dus begrip voor rendementsbeleid wat past binnen de dominante beleidsvisie die sinds de jaren tachtig was ontstaan.

Naar de relatie tussen NPM en corruptieschandalen, in het bijzonder in Nederland, is nog geen grondig historisch onderzoek gedaan. Historisch onderzoek naar de invloed van management in de politiek is ook zeer beperkt.[13] Ook worden onderzoeksresultaten uit de bedrijfskunde, bestuurskunde en andere managementstudies nauwelijks geïncorporeerd in het historisch onderzoek, zoals kennis over management en conflicterende waarden als voedingsbodem voor politiek-bestuurlijke conflicten.[14] Weliswaar verscheen in 2014 een werk van historicus Sjoerd Keulen waarin de opkomst van management in de Nederlandse beleidsgeschiedenis in de jaren tachtig en negentig wordt beschreven, maar Keulen richt zich amper op de relatie tussen NPM en corruptie(debatten) en besteedt geen aandacht aan het hoger onderwijs.[15] Juist door de inzichten uit deze andere disciplines te betrekken in het onderzoek en de politieke managementcultuur op de agenda van de historicus te zetten, kunnen veranderingen in de Nederlandse politiek-bestuurlijke cultuur sinds de jaren tachtig beter worden geduid.[16] Bovendien laat een historische contextuele benadering zien dat een corruptieschandaal niet iets universeels is, maar een gevolg van veranderingen en problemen die in een bepaalde context spelen.

Dit artikel beoogt een bijdrage aan te leveren aan het onderzoek naar integriteit, corruptie en waardenconflicten door in te zoomen op de gevolgen van NPM in de hoger onderwijssector aan de hand van de casus InHolland. Aan de hand van de vraag in hoeverre de opkomst van NPM een verklaring is voor het ontstaan van debatten over corruptie in het hoger onderwijs – specifiek getoetst aan het diplomaschandaal bij InHolland – zullen de gevolgen van NPM in het hoger onderwijs worden verhelderd. Corruptie wordt gedefinieerd als het overtreden van de maatschappelijke maatstaf (i.e. algemeen geldende regels) vanwege het nastreven van een eigen (deel)belang. Er wordt in dit artikel ten eerste aandacht besteed aan het verband tussen NPM en corruptie(risico’s). Daarnaast wordt uitgelicht welke bestuurlijke waarden een rol speelden bij de Commissie-Leers. Ten slotte wordt aandacht besteed aan de vraag welke opvattingen we terugzien in de mediaberichtgeving over het diplomaschandaal bij InHolland.    

New Public Management en het hoger onderwijs

Wat zijn nu de belangrijkste eigenschappen van NPM? Christopher Hood die in de jaren negentig als één van de eersten aandacht besteedt aan NPM verdeelt NPM in zeven kernelementen. NPM zou zich kenmerken door 1) veel macht aan managers toe te kennen, 2) een grote prestatiegerichtheid na te streven, 3) nadruk te leggen op output, 4) kleine organisatie-eenheden, 5) competitie, 6) bedrijfsmatig denken en 7) budgetdiscipline.[17]  Volgens Janine O’Flynn veroorzaakte NPM een waardenverandering. Er vond een omwenteling plaats van het klassieke Weberiaanse bureaucratische model naar een bedrijfsmatig bestuurlijk model.[18] In het Weberiaanse model werd bureaucratie als de meest rationele en efficiënte manier van organiseren beschouwd wat haaks staat op een belangrijk NPM-kenmerk, namelijk het uitbesteden van overheidstaken.[19] Het openbaar bestuur moet in het Weberiaanse model handelen naar een heldere set regels en procedures. Dit staat in contrast met besturen op grond van persoonlijke voorkeur, bijvoorbeeld in het verband van hands-on management.[20] Het Weberiaanse bestuursmodel kenmerkt zich door waarden waarvan rechtmatigheid, deskundigheid, onafhankelijkheid en gehoorzaamheid toonaangevend zijn. Waarden zoals doelmatigheid (of efficiëntie), dienstbaarheid, openheid, aanvaardbaarheid en profijtelijkheid zijn meer verwant aan NPM.[21]

Maar hoe vond deze paradigmaverandering plaats in Nederland? Volgens Ronald Kroeze en Sjoerd Keulen introduceerden de kabinetten-Lubbers (1982-1994) een nieuwe zakelijke stijl en managementprincipes in politiek en bestuur. Premier Lubbers werd beschouwd als ‘manager in de politiek’. Lubbers kon internationaal op veel respect rekenen, mede omdat ook in landen als België, Denemarken, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten ‘managers’ aan de macht kwamen die elkaars best practices overnamen. Kroeze en Keulen wijzen erop dat nieuwe managementconcepten en inzichten die in het bedrijfsleven waren ontwikkeld werden gebruikt om de overheid te veranderen, vaak met behulp van (oud)consultants. Er werd in deze periode zelfs van de “BV Nederland” gesproken door de staatssecretaris van Verkeer Neelie Smit (VVD). Kroeze en Keulen stellen dat NPM in die periode ook een politiek-cultuur fenomeen werd in Nederland. Populaire managementliteratuur werd bijvoorbeeld in het Nederlands vertaald. De bestseller Reinventing government van David Osborne en Ted Gaebler (1992) waarin werd gepleit voor meer bedrijfsmatigheid in de publieke sector had bijvoorbeeld enorme impact.[22] Osborne en Gaebler raadden ambtenaren aan ondernemend te denken en de overheid te beperken tot de kerntaken.[23] Gaebler werd door Minister van Binnenlandse Zaken Ed van Thijn (PvdA) voor een symposium met tweehonderd ambtenaren naar Nederland gehaald. Ook gingen veel parlementariërs tijdens het zomerreces op stage bij Nederlandse bedrijven, om van managers te leren. Daarnaast wijzen zij erop dat veel bestuurders aanvankelijk uit het bedrijfsleven kwamen. Zo namen in het kabinet-Lubbers I veel mensen uit het bedrijfsleven zitting. Echter het aantal politici dat afkomstig was uit het bedrijfsleven nam na dit kabinet af. [24] Er ontstond daardoor een type bestuurder, vaak zonder echte ervaring in het bedrijfsleven, die overheidsorganisaties gingen leren hoe ze de nieuwste managementprincipes konden implementeren.[25] Het gevolg hiervan was dat een bestuurlijke mengvorm ontstond: van oudere (Weberiaanse) waarden, nieuwere (NPM-)waarden en allerlei variaties daarop.

NPM inspireerde hervormingen in het openbaar bestuur en tevens in het hoger onderwijs, bestaande uit het hoger beroepsonderwijs (hbo), het wetenschappelijk onderwijs (wo) en de open universiteiten (ou). Sommige auteurs verbinden NPM expliciet aan veranderingen in het hoger onderwijs.[26] Vaker worden bepaalde ontwikkelingen in het hoger onderwijs in het kader van NPM-denken impliciet beschreven. De context waarin het hoger onderwijs in Nederland werd georganiseerd, veranderde aan het einde van twintigste eeuw. Rendement begon bijvoorbeeld een steeds prominentere rol te spelen. Met budgettaire middelen zoveel mogelijk rendement genereren werd de nieuwe doel-middel logica. Maar hoe wordt de nieuwe, dominante positie van deze logica verklaard? En welk effect had dit op het hoger onderwijs?

Deze vragen kunnen worden beantwoord door in te zoomen op de bredere politieke context. De periode voor NPM’s intreden was die van de verzorgingsstaat. Langzamerhand werd deze manier van organiseren echter onbetaalbaar. De keynesiaanse aanpak ging failliet, de democratisering mislukte en in 1973 en 1979 vonden de oliecrises plaats. Het gevolg was dat financieel-economische argumenten alsmaar belangrijker werden in het politieke debat. Deze nieuwe argumentatie verankerde in het beleid van de kabinetten-Lubbers (1982-1994). Lubbers formuleerde een antwoord voor de problematiek van de verzorgingsstaat. Het kwam er ruwweg op neer dat Lubbers de (semi)publieke sector bedrijfsmatig ging organiseren.[27] Beleid werd steeds meer ontworpen op grond van harde financiële becijfering. Ook werden overheidstaken allengs meer commensurabel (vergelijkbaar met elkaar). Naarmate financiële gegevens de maatstaf werden, begon het openbaar bestuur financiële redenering meer als realiteit te beschouwen.

Volgens Chris Lorenz werd deze financiële manier van redeneren ook dominant in het hoger onderwijs. Hij stelt dat NPM in het hoger onderwijs bijdroeg aan een toenemende vraag naar meetbaarheid, een grote nadruk op kwantitatieve output, en een miskenning van de verschillen tussen de publieke en de private sector.[28] Frank Ankersmit suggereert dat door voornamelijk de kosten van het hoger onderwijs in ogenschouw te nemen, de focus op wat onderwijs eigenlijk is, welke doelen ermee worden gediend en waar het verschil ligt tussen goed en slecht onderwijs, versluiert. In plaats van deze bestanddelen te belichten, legde NPM het accent op de financiële logica, het discours van de markt en de omarming van marktcriteria.[29]

De NPM-filosofie vertaalde zich in concrete beleidsveranderingen. De eerste belangrijke bestuurlijke verandering met betrekking tot aan NPM gerelateerde beleidsvormen vonden plaats in 1985, met het verschijnen van de beleidsnota Hoger Onderwijs: Autonomie en Kwaliteit (HOAK) onder kabinet-Lubbers I. De nota richt zich op de bestuursstructuur bij het hbo, het wo en de open universiteiten (ou).[30] In de nota wordt de veranderende opvatting over de rol van de overheid (een kleinere, minder interveniërende overheid) expliciet genoemd. De intentie van het beleid is de beperkingen die de overheid aan hoger onderwijsinstellingen oplegt door middel van deregulering terugbrengen tot het strikt noodzakelijke. De HOAK stelt een zelfregulering-systeem voor het hoger onderwijs. Instellingen zijn zelf verantwoordelijk voor de kwaliteit van hun onderwijs.[31] De overheid wilde met het introduceren van de HOAK meer afstand nemen tot de regulering van hoger onderwijsinstellingen.[32] Dit nieuwe bestuursinstrumentarium van de HOAK-nota werd niet wettelijk verankerd. Het bestuurlijke model moest binnen de bestaande wettelijke kaders worden gerealiseerd.[33] Duidelijk is dat de HOAK veel individuele vrijheid voor hoger onderwijsinstellingen teweegbracht.

David Baneke duidt de marktgerichte organisatievorm die in deze periode tot stand kwam expliciet als NPM. Het nieuwe, bedrijfsmatige managementmodel werd in de jaren negentig verder verankert door middel van de wet Modernisering Universitaire Bestuursorganisatie (MUB, 1997).[34] De HOAK-filosofie speelde een belangrijke rol bij het doorvoeren van de MUB. Jo Ritzen (PvdA) - minister van Onderwijs en Wetenschappen (OW), daarna minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC) in Kabinet-Lubbers III en vervolgens minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW) in Kabinet-Kok I (Paars I) - organiseerde in 1990 een reeks besloten conferenties waar werd gedebatteerd over de universitaire bestuursorganisatie. Later zou de minister wederom aandacht besteden aan mogelijke hervormingen in de universitaire bestuursorganisatie, onder andere in een beleidsnotitie (1992).[35] Uiteindelijk mondde deze wilsvorming in 1997 uit in de MUB.

Het doel van deze nieuwe wet was de kwaliteit van de primaire organisatieprocessen te verhogen, de bestuurskracht te versterken en meer zelfstandigheid te creëren. Om deze doelstellingen te realiseren werd in het nieuwe wettelijk kader de mogelijkheid geboden voor integraal management op alle niveaus, een sterkere positie voor de uitvoerende bestuursorganen (en een zwakkere positie voor de raden), meer keuzemogelijkheden en eigen inzicht voor universiteiten, een nieuw bestuursorgaan ‘de raad van toezicht’ en ontnemen van de wettelijke grondslag van universitaire vakgroepen.[36] De MUB zorgde ervoor dat het universitaire bestuur werd geprofessionaliseerd. Dat betekende dat het bestuur werd overgedragen aan professionele bestuurders, oftewel managers. Het wetenschappelijk personeel verloor invloed met het introduceren van de MUB. De rector magnificus was in veel gevallen de enige hoogleraar in het hoogste bestuursorgaan van de universiteit.[37] Daarnaast werden universiteiten gestimuleerd om samenwerkingsverbanden met bedrijven en andere organisaties op te zetten, actief studenten te werven en om profijt te halen uit onderzoeksresultaten.[38] De memorie van toelichting van de wetswijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) die gepaard ging met het intreden van de MUB, toont dat deze bovenstaande kenmerken sterk analoog zijn aan de bestuursorganisatie van het hbo.[39]

Inmiddels is de MUB meerdere keren geëvalueerd, onder andere door de universiteiten en door de Beleidsonderzoek & -Advies Groep. Deze evaluatieonderzoeken concluderen dat het invoeren van integraal management met name op de hogere bestuursniveaus goed heeft uitgepakt. Echter, op het laagste niveau van vakgroepen, secties, afdelingen etc. creëerde de MUB veel onzekerheden en onduidelijkheid. Daarnaast zouden verantwoordingsrelaties onder de MUB ondoorzichtig zijn. Daar tegenover staat dat onder de MUB de bestuurlijke verantwoordelijkheden werden gecentreerd bij een kleiner aantal bestuurders en het daarmee helderder werd wie eindverantwoordelijk was voor bestuur en beheer. Dit gaat echter over de hogere bestuursniveaus en niet over de organisatie-brede verantwoordingsrelaties. Ook zou onder het regime van de MUB slecht gesteld zijn met de medezeggenschap op universiteiten. De intentie van de MUB was sowieso dat de formele invloed van de raden beperkt zou worden, maar in de praktijk blijkt ook dat de raden vaak niet serieus worden genomen.[40] Deze punten schetsen een beeld van een bestuursorganisatie die niet geheel feilloos in elkaar steekt. Kortom, met het intreden van de HOAK en met name de MUB werd het marktgericht organiseren van het hoger onderwijs realiteit. Zodoende werden NPM-waarden toonaangevender in het hoger onderwijs wat leidde tot spanningen en tegenstrijdigheden met oudere (Weberiaanse) waarden.

Corruptierisico’s en New Public Management

Tegen het einde van de twintigste eeuw wordt NPM regelmatig in verband gebracht met corruptie. Corruptie in algemene zin draait om het formeel of moreel afwijzen van het misbruiken van publieke middelen, macht en functies, maar de precieze betekenis is contextafhankelijk.[41]Mark Bovens wijst op de opkomst van een nieuw soort type debatten over corruptie in de jaren negentig, namelijk die gaan over corruptie en NPM. Deze debatten, vaak naar aanleiding van schandalen en schandaaltjes, gaan over zakengeschenken, zakenreizen en andere extraatjes; de verkoop van gemeentelijke kampeerterreinen aan ambtenaren; de commerciële exploitatie van het Amsterdamse politieopleidingscentrum; het aanbesteden van gemeentelijke catering; bonussen en salarisverhogingen voor top ambtenaren; bestuurders van publieke organisaties die contracten afsloten met bedrijven waarbij ze persoonlijk betrokken waren. Ook moet worden gedacht aan de reeks schandalen in Limburg begin jaren negentig, waarbij tientallen bestuurders nauwe banden onderhielden met regionale aannemers en wegenbouwers. De casus houden volgens Bovens verband met de nieuwe ontwikkelingen in de publieke sector: privatisering, uitbestedingen van publieke taken, publiek-private samenwerkingsverbanden en de introductie van managementmodellen. Als zodanig vallen deze ontwikkelingen onder NPM.[42] Kortom, de praktijk weerspiegelt een historische verandering van de manier waarop over corruptie wordt gedebatteerd. Debatten over het bedrijfsmatig organiseren van de overheid begonnen hun stempel te drukken op corruptiedebatten. Hoe kunnen deze debatten verder worden gekarakteriseerd?

Tijdens veel van deze schandalen stond de vraag centraal welke rol marktgericht beleid zou mogen spelen in de publieke sector. Concreet: welke rol mogen marktwaarden spelen in de (semi)publieke sector? Mogen (semi)publieke organisaties winst maken? En mogen ambtenaren bijverdienen door hun professionele vaardigheden op de markt aan te bieden? Het zijn vragen over publieke en bestuurlijke waarden en normen. Doordat de opmars van NPM-waarden in het openbaar bestuur nu begon op te vallen, ontstond er debat over de veranderende opvattingen over goed bestuur.[43] Na nieuwe schandaaltjes en debatten erover, kwam er ook meer aandacht voor de relatie tussen NPM en bestuurlijke integriteit.[44] De voornoemde vragen richten zich nadrukkelijk niet op de juridische dimensie van het debat, maar des te meer op de morele dimensie, een duidelijk kenmerk van een corruptiedebat.

De historiografie levert een beeld op van een debat tussen auteurs die stellen dat NPM gepaard gaat met corruptierisico’s en auteurs die stellen dat NPM helpt met het indammen van corruptie. Er is uitdrukkelijk geen consensus. In de praktijk bestaat dit spanningsveld eveneens. Sommige bestuurders rechtvaardigen hun bedrijfsmatige handelingen met het argument dat deze conform de maatstaf van een zakelijke en ondernemende wijze van besturen zijn. Anderen zien dit juist als oorzaak van (corruptie)problemen.[45] Sandra van Thiel en Frans L. Leeuw zien de kans op corruptie toenemen door NPM. Ze stellen dat NPM leidt tot een zogenaamde prestatie-paradox vanwege de grote nadruk op meetbaarheid. De grote nadruk op output (prestaties die kunnen worden gemeten) onder NPM, leidt tot de kans dat actoren liever hogere cijfers (output) zien dan een zorgvuldig proces (dat niet te meten is). Hierdoor zou een risico op corruptie ontstaan.[46]

Eén van de grootste criticasters van de opmars van NPM, juist omdat het de kans op corruptie vergroot, is George Frederickson. Frederickson constateert dat NPM gepaard gaat met een toename van transacties tussen overheden en uitvoerende partijen, het zogenaamde aanbesteden. Dit verbindt hij vervolgens met de these dat de meeste corruptievormen - zoals omkoping, fraude en het misbruiken van de ambtelijke prestige - zich voordoen als er een transactie plaatsvindt tussen de ambtenaar die publiek geld te besteden heeft en de uitvoerende actor die juist geld, gunsten of invloed zoekt. De link tussen NPM en corruptie is volgens Frederickson daarom snel gelegd.[47]

Naast deze kritiek op NPM worden ook de corruptie beperkende mogelijkheden van het bestuursmodel genoemd in de historiografie. Een belangrijk voorbeeld is de toename van transparantie die NPM zou genereren. Peter deLeon stelt dat omdat het eindresultaat in tegenstelling tot het proces centraal staat bij NPM, de voorkeuren van de opdrachtgevende actor inzichtelijker zijn voor de uitvoerende actor. Doordat de uitvoerende actor doelgerichter werkt kan hij ook meer accurate informatie doorgeven over hoe het gaat met het verwezenlijken van de doelstellingen. Dit resulteert in meer transparantie. Door deze transparantie zou bijvoorbeeld het nastreven van eigenbelang beperkt worden omdat dit meteen aan het licht zou komen. Het gevolg hiervan is dat de kans op deze vorm van corruptie wordt verkleind.[48] Niettemin signaleren we dat in de debatten over corruptie aan het einde van de twintigste eeuw met name de risico’s op corruptie die ontstaan door NPM centraal stonden.

InHolland als corruptieschandaal

InHolland is een goed voorbeeld van zo’n nieuw type debat over corruptie in relatie tot NPM. Waarom was er sprake van een corruptieschandaal bij InHolland? Kennis van de begrippen ‘corruptie’ en ‘schandaal’ zijn van belang. Corruptie gaat over het afwijken van de maatschappelijke norm en is vaak een moreel begrip. Het functioneren van bestuurders, politici en het politiek stelsel als geheel is gerelateerd aan corruptie.[49] Volgens politicoloog Michael Johnston heeft corruptie een politieke dimensie omdat corruptie verband houdt met machtsmisbruik, publieke verantwoording en in het oog van de maatschappij onacceptabele pogingen de politieke macht te beïnvloeden. Corruptie heeft ook een normatieve dimensie omdat door de term corruptie te gebruiken, gesuggereerd wordt dat buiten de maatschappelijke maatstaf is gehandeld.[50] Zoals de inleiding van dit artikel al boven water bracht, gaat corruptie over het overtreden van de maatschappelijke maatstaf vanwege het nastreven van een eigen (deel)belang. Corruptie kan vaak pas onderzocht worden als het in het openbaar tot een conflict leidt: een schandaal. In tegenstelling tot een gewoon politiek debat veroorzaakt een schandaal meer publieke verontwaardiging. Vaak laat de mate van verontwaardiging over een corruptieschandaal onvrede zien die zich over een langere periode heeft ontwikkeld.[51] Daarmee is het diplomaschandaal een gevolg van verandering en problemen die in die specifieke historische context speelden.

Bestuurlijke waarden in het onderzoek van de Commissie-Leers

Op 23 september 2010 publiceerde de onderzoekscommissie onder leiding van Gerd Leers het rapport Veel ruimte, weinig rekenschap. De Commissie werd ingesteld op initiatief van het College van Bestuur van InHolland, naar aanleiding van de publieke commotie omtrent de publicatie van De Volkskrant over het diplomaschandaal.[52] Bij het samenstellen van de Commissie was voor Leers een belangrijk criterium het dekken van de verschillende kanten van de problematiek.[53] De Commissie bestond uit vijf leden. Cees Versteden keek met name vanuit het onderwijsrecht naar de onregelmatigheden bij InHolland. Elly Teune vanuit een bestuurlijke invalshoek. Daarnaast dekte Miek Laemers de onderwijskundige kant en vertegenwoordigde Henno van Horssen het studentenperspectief.[54] De Commissie werd inhoudelijk, secretarieel en logistiek bijgestaan door adviesbureau Berenschot onder leiding van Diederik Kok.[55] 

In haar rapportage beschreef, verklaarde en beoordeelde de Commissie de onregelmatigheden om vervolgens tot een reeks aanbevelingen te komen. Het onderzoek schetst een beeld over wat er misging en hoe het in de optiek van de Commissie beter kon. Oftewel, de beoordeling van de Commissie gaf een (historische) analyse van hoe het erbij InHolland aan toeging en welke waarden daarbij dominant waren, tevens verwoordde de Commissie een ideaal van goed bestuur in de vorm van een set bestuurlijke waarden die eigenlijk gevolgd hadden moeten worden door InHolland. Welke set bestuurlijke waarden speelde een rol bij InHolland en welke waarden hadden volgens de Commissie-Leers leidend moeten zijn? Ten einde een sluitend antwoord op deze vraag moeten een aantal zaken nader onderzocht worden, namelijk: de toenmalige bekostiging van het hbo, het rendementsbeleid van InHolland, het alternatieve afstudeertraject bij de opleiding MEM, en de beoordelingen, conclusies en aanbevelingen van de Commissie-Leers.

De Rijksbekostigingssystematiek kenmerkte zich door een grote nadruk op competitie tussen hogescholen. Als de ene hogeschool beter voldeed aan de criteria (e.g. het aantal ingeschreven studenten, het aantal afstudeerders en het voorkomen van uitvallers), dan kreeg deze instelling meer uit het totaalbedrag en de andere hogescholen dus relatief minder. Twee andere kernwaarden die samenhangen met de bekostigingssystematiek van het rijk zijn een grote nadruk op output en efficiëntie. Het aantal studenten (output) dat binnen een zo kort mogelijk inschrijfduur afstudeerde (efficiëntie) was namelijk een belangrijke maatstaf voor het Rijk omwille van het toekennen van financiering aan de hogescholen.[56] Oftewel, uit het rapport-Leers komt een beeld naar voren van een dominante efficiëntieprikkel bij de interne bekostigingssystematiek van InHolland omdat de bekostiging van studenten in het vijfde jaar of hoger drastisch afnam.        

De opleiding MEM van InHolland had te maken met een groot ‘stuwmeer’ van ouderejaarsstudenten. Dit was voor InHolland een nijpende situatie omdat de hogeschool veel geld misliep. Als antwoord op deze problematiek ontwierp InHolland een rendementsbeleid. In de notitie Rendementen 2008/2009 committeerde de School of Communication, Media en Music Noord (SoCMM) zich aan een aantal maatregelen die het rendement bij de opleiding MEM moesten verhogen. Onder deze maatregelen waren het inzetten van studieloopbaanbegeleiders als mentoren die de studievoorgang zouden monitoren, andere vormen van afstuderen ontwikkelen en een rendementscoach inzetten (in de terminologie van InHolland en de Commissie-Leers), een door InHolland aangestelde medewerker die moest toezien op het verhogen van het rendement bij de opleiding en om dat te verwezenlijken extra zou monitoren en sturen op uitval bij de zogenoemde hopeloze gevallen.[57]

Er werd door InHolland op integraal niveau en op opleidingsniveau belang gehecht aan het genereren van meer rendement door de groep stuwmeerstudenten te laten afnemen. Uit het rendementsbeleid bij InHolland komt een beeld naar voren van een sterke stimulans om het studietraject zo efficiënt mogelijk te laten verlopen. Een nominale studieduur werd door het Rijk financieel beloond met het toekennen van honderd procent profielbudget per student. ‘Efficiënt’(nominaal) studerende studenten genereerde rendement voor de MEM. Het beleid kan daarom naast efficiënt ook als prestatiegericht worden beschouwd, omdat de voorwaarde voor een nominale studieduur het behalen van studiepunten betreft, die studenten kunnen verkrijgen als zij vakken succesvol afronden (presteren in andere woorden). Het inventariseren van (de oorzaken van) hobbels in de leerroute als beleidsinstrument is een concreet voorbeeld van het bevorderen van de prestaties van studenten en daarmee het rendement van de opleiding MEM vergroten.[58]        

Wanneer het over de specifieke beleidsmaatregelen gaat waarmee de opleiding MEM trachtte het rendement te verhogen, valt het alternatieve afstudeertraject in het bijzonder op. Het alternatieve afstudeertraject werd door de Commissie beschouwd als de directe oorzaak voor de onregelmatigheden bij InHolland. Wat was het alternatieve afstudeertraject?

In het najaar van 2007 (de exacte datum is onbekend ), toen de stuwmeerproblematiek bij de opleiding MEM aan het licht kwam, stelde een ervaren docent een conceptmemo op waarin het idee van een alternatief afstudeertraject werd geïntroduceerd. Het memo werd uitgewerkt tot een conceptnotitie die door de Commissie-Leers als definitief werd beschouwd. Uiteindelijk mondde deze notitie uit in een pilot die initieel liep vanaf maart 2008 tot eind studiejaar 2007-2008, daarna tot en met studiejaar 2009-2010.[59] De invulling van het alternatieve afstudeertraject vertelt ons meer over de waarden die InHolland prevaleerde. De studenten konden na de afstudeerdatum vakken afronden, een ‘dunne zes’ met oog op de doorstroom van studenten werd geaccepteerd, cijferbriefjes werden ondertekend door een medewerker die niet altijd de vakdocent was (de rendementscoach) en er werden zelf diplomagaranties aan de studenten gegeven. Deze factoren fungeerden als middel met oog op het doel ouderejaars studenten zo snel mogelijk in één semester te laten afstuderen. Het alternatieve afstudeertraject toont, in ieder geval in dit project, dat InHolland groot belang hechtte aan een efficiënte doorstroom van studenten, daardoor risicovolle beleidsmaatregelen effectueerde die een grotere output van studenten teweeg brachten.

De Commissie richtte zich met haar beoordeling, conclusies en aanbevelingen voornamelijk op het rendementsbeleid en de inhoud van het alternatieve afstudeertraject. Het rendementsbeleid beschouwde de Commissie als begrijpelijk in het licht van de politiek-bestuurlijke context in Nederland, namelijk de Rijksbegrotingssystematiek, waarbij het genereren van meer rendement bij de hoger onderwijsinstelling financieel werd beloond. Dit maakte het stuwmeer van lange afstudeerders een urgent probleem. De financiële continuïteit van InHolland moest immers ook worden gewaarborgd.[60] In dit licht vond de Commissie het inzichtelijk dat er gezocht werd naar een zo efficiënt mogelijke manier van organiseren.[61] Het streven om het stuwmeerprobleem op te lossen, ziet de Commissie dan ook niet an sich als problematisch, de concrete invulling van het beleid door InHolland wel.[62] Belangrijk om in beschouwing te nemen, is dat de Commissie in zijn algemeenheid begrip toonde voor financiële prikkels met als doel op een zo’n efficiënt mogelijke manier een hoge mate van kwaliteit in het hoger onderwijs te bewerkstelligen, maar dat achteraf dus bleek dat deze financiële prikkels juist een averechts effect hadden bij InHolland.[63] Financiële motieven, gestoeld op NPM-uitgangspunten, waren volgens de Commissie gerechtvaardigd mits ze op verantwoorde wijze en consistent werden vertaald naar beleid. Dit was volgens de Commissie niet het geval bij de opleiding MEM.[64] Zo bezien was er sprake van consensus bij zowel de Commissie als InHolland over de doelstelling meer rendement te genereren door middel van het optimaliseren van de door- en uitstroom van studenten. Daar tegenover staat dat de Commissie prominent belang hechtte aan gelijke behandeling van studenten, zorgvuldigheid bij de beleidsuitvoering, deskundigheid bij de becijfering en een overall rechtmatig afstudeertraject. Denk bijvoorbeeld aan kritiek van de Commissie op ontbrekende documentatie (onzorgvuldigheid) en de door de rendementscoach ondertekende cijferlijstjes terwijl hij soms niet de vakdocent was (ondeskundigheid).[65] 

Het diplomaschandaal: een conflict van waarden

Uit het rapport-Leers komt een beeld naar voren van conflicterende waarden. In het rapport liepen waarden door elkaar heen en zetten elkaar soms onder druk. Het verbinden van NPM-waarden en Weberiaanse bureaucratische waarden lijkt een paradoxaal streven gezien de consensus in de literatuur dat deze waardensystemen elkaar onder druk zetten. De Commissie-Leers benoemt dit dilemma. Een financiële prikkel is volgens de Commissie op zich goed. Een student heeft volgens Van Horssen het recht op onderwijs, maar een onderwijsinstelling heeft een inspanningsverplichting om ervoor te zorgen dat een student binnen een redelijke termijn kan afstuderen. Het is echter wel van belang dat dit onderwijs transparant, rechtmatig en met voldoende kwaliteit wordt georganiseerd. Deze twee ambities kunnen elkaar onder druk zetten, aldus Van Horssen.[66] In het geval van InHolland leidde de bekostigingssystematiek tot onbedoelde perverse (financiële) prikkels, wat vervolgens resulteerde in perverse situaties: het alternatieve afstudeertraject. Dat een organisatie zoekt naar kostenefficiëntie is volgens Leers begrijpelijk, maar dit moet wel gepaard gaan met het waarborgen van de kwaliteit van het onderwijs. Leers stelt dat rendementseisen inderdaad op gespannen voet kunnen staan met het waarborgen van bijvoorbeeld transparantie en controleerbaarheid.[67] Toch hechtte de Commissie in haar rapportage belang aan beide waardensystemen, aan NPM verwante waarden en waarden die passen bij het klassieke bureaucratische model.

Kan dat? Kunnen twee waardenstelsel wel worden verenigd zonder (risico’s op) corruptie? Biedt de analyse en aanbevelingen van de Commissie-Leers wel een oplossing? Zet het aan tot een consistente koers met een helder perspectief op de waarden die een hogeschool moet volgen? De analyse van de bestuurlijke waarden die een rol speelden in de casus InHolland suggereert van niet, omdat de waarden door elkaar heenlopen, tegenstrijdig zijn en daardoor op sommige vlakken met elkaar conflicteren. Het rapport-leers schetst een halfslachtig beeld omdat belang werd gehecht aan twee elkaar beconcurrerende waardenstelsels. De waarden die de Commissie formuleerde omwille van het verbeteren van het afstudeertraject corresponderen ook niet altijd met waarden die samenhangen met de doestelling van InHolland (meer rendement genereren). Het antwoord op de vraag is daarom nee.

Bestuurlijke waarden in de mediaberichtgeving

De berichtgeving over het diplomaschandaal, verduidelijkt wat de verschillende actoren onder goed bestuur verstonden (i.e. wat er misging en hoe het anders moest). De rol van bedrijfsmatigheid in de organisatie van het hoger onderwijs stond centraal in het publieke debat. Er werd in de media met name gereageerd vanuit de politiek, studentenorganisaties LSVb en ISO, de voorzitters van het CvB van InHolland (in eerste instantie Geert Dales, daarna Doekle Terpstra), de wetenschap en de journalistiek (columnisten).

In de periode voorafgaand aan de publicatie van het rapport-Leers waren politieke reacties in de berichtgeving beperkt. Vanuit het studentenperspectief werd inhoudelijker gereageerd. De LSVb constateerde dat er te soepel met de kwaliteit van het onderwijs was omgegaan vanwege het willen stimuleren van de efficiëntie.[68] Ook een student journalistiek gaf aan dat er bij zijn opleiding (tevens InHolland) efficiëntie boven kwaliteit verheven was.[69] Het eenvoudiger maken van een studietraject (in andere woorden efficiënter) met als doel meer output te bewerkstelligen werd door columniste Elsbeth Etty eveneens bekritiseerd.[70] Historicus, politicoloog en hogeschooldocent Bob Bouhuijs stelde dat de outputfinanciering in het hoger onderwijs botste met de kwaliteit.[71] De implicatie van onderwijskwaliteit die onder druk stond, was dat een partij als VNO-NCW waarschuwde dat twijfelachtige kwaliteit tot een vertrouwensbreuk zou kunnen leiden.[72] Daarnaast zag de NVAO in een regelmatige herziening van de bekostigingssystematiek in het hoger onderwijs een manier om perverse financiële prikkels te voorkomen.[73] Zo bezien schetst de berichtgeving een beeld waarin actoren zich kritisch opstellen ten aanzien van de ambitie door middel van het verbeteren van de efficiëntie de output te vergroten, omdat dit ten koste ging van de kwaliteit van het onderwijs.

Vanaf 23 september 2010 werd de berichtgeving gefundeerd door de uitkomsten van de Commissie-Leers. Staatsecretaris Marja Van Bijsterveldt (CDA) reageerde in deze periode door te stellen dat de kwaliteit van het onderwijs altijd verheven moest zijn. Het stimuleren van de uitstroom (output) van studenten mocht volgens Van Bijsterveldt dus niet ten koste gaan van de kwaliteit.[74] SP-Kamerlid Van Dijk’s motie waarin werd benadrukt dat de drang om studenten weg te werken (uitstroom) ondergeschikt zou moeten zijn aan de kwaliteit van het onderwijs werd door een brede Kamermeerderheid gesteund.[75] Hierbij is de vraag wat politiek Den Haag destijds onder voldoende kwaliteit verstond. Deze waarborg was uitbesteed aan de Onderwijsinspectie. De Inspectie gaf aan dat alternatieve studietrajecten de kwaliteit van het onderwijs onder druk konden zetten.[76] Een alternatief ontwerpen met het oogmerk daarmee meer output te bewerkstelligen werd dus in zijn algemeenheid geproblematiseerd door de Inspectie vanwege het risico dat de onderwijskwaliteit in het geding kwam. Belangrijk om in ogenschouw te nemen, is dat politiek Den Haag in dit verband niet de nadruk op output legde, maar op kwaliteit.

Anders dan de conclusies van de Commissie-Leers, werden financiële motieven in de berichtgeving wel degelijk als fundamentele oorzaak voor de diplomafraude gezien. In De Volkskrant werden schaalvergroting en het bedrijfsmatig organiseren van InHolland als de kernoorzaken van de diplomafraude beschouwd.[77] Ook in het Algemeen Dagblad werd gesteld dat door de verschillende fusies InHolland als een bedrijf werd bestuurd.[78] Volgens emeritus-hoogleraar economie Arnold Heertje en SP-Kamerlid Jasper van Dijk waren de bedrijfsmatige waarden bij InHolland doorgeschoten. De bekostigingssystematiek van de hogescholen zou leiden tot perverse financiële prikkels die de onderwijskwaliteit doorkruisten, met als gevolg InHolland’s diplomafraude.[79] 

Collegevoorzitter van InHolland, Geert Dales, onderkende de conclusies van de Commissie-Leers in de berichtgeving en benoemde daarbij dat specifiek de laissez faire sfeer bij de MEM ten grondslag lag aan de onregelmatigheden. Docenten zouden maximaal gebruik hebben gemaakt van deze vrije context.[80] SP-Kamerlid Van Dijk gaf evenzeer aan dat InHolland te veel ruimte had gekregen en bekritiseerde de laissez faire sfeer.[81] Ook de LSVb vond dat er een te vrije situatie was ontstaan waarin te soepel was omgegaan met de kwaliteit van het onderwijs. Verschillende Kamerleden gaven aan dat Dales beter op de hoogte had moeten zijn van deze vrije situatie, waarmee ze verduidelijkten dat Dales meer verantwoordelijkheid moest nemen en stelden dat transparantie bij een afstudeertraject essentieel was.[82] Dit alles impliceert dat voornoemde actoren meer regulering (als tegenhanger van een grote eigen invulling van de beleidsruimte) noodzakelijk vonden in het geval van InHolland.   

Beschuldigingen ten aanzien van InHolland gingen uitdrukkelijk over fraude en niet louter over een fraudegevoelige situatie waar de Commissie-Leers over sprak. In de berichtgeving werd stellig tegen deze conclusie van de Commissie-Leers ingegaan. Sander Breurs (LSVb) plakte het etiket ‘illegaal’ op het alternatieve afstudeertraject bij InHolland. Daarnaast stelde de AOb dat de wet niet was nageleefd. Ten slotte betitelde Van Dijk de onregelmatigheden linea recta als fraude. [83] Hierbij moet de kanttekening gemaakt worden dat ‘fraude’ geen juridische term is, maar een containerbegrip. Het is daarmee een moreel etiket dat in de berichtgeving op het diplomaschandaal werd geplakt.

Ook na de publicatie van de Onderwijsinspectie werd in de berichtgeving de problematische waarborging van de kwaliteit bij InHolland met als kernoorzaak het rendementssysteem benoemd. De nieuwe staatsecretaris Halbe Zijlstra (VVD) nam echter een explicieter standpunt in dan zijn voorganger voorheen had gedaan met het oogmerk een remedie te formuleren om toekomstige gevallen te voorkomen. Zijlstra wilde striktere controlering van het onderwijssysteem. De Inspectie moest zich volgens hem meer bemoeien met het hoger onderwijs. Daarnaast overwoog Zijlstra de financiering van het hoger onderwijs te verbinden aan prestatieafspraken.[84] Zo bezien was na de publicatie van het Inspectierapport de uitkomst van de publieke commotie omtrent het diplomaschandaal een pleidooi voor de waarborging van de kwaliteit van het onderwijs door middel van meer regulering.

Welke patronen zien we terug in de berichtgeving? Er kan gesteld worden dat de bekostigingssystematiek als fundamentele oorzaak voor het diplomaschandaal werd beschouwd in het publieke debat vanwege de perverse prikkels die er (onbedoeld) uit voortkwamen. Het bedrijfsmatige organiseren bij InHolland werd uit verschillende hoeken bestreden in de media. Uit de berichtgeving komt een beeld naar voren van stevige kritiek op de toonaangevende rol die efficiëntie en een grote nadruk op output zouden hebben gespeeld bij het alternatieve afstudeertraject van InHolland. Daarmee werd publieke onvrede over NPM-waarden in het hoger onderwijs uitgesproken. Striktere regulering met als doel de kwaliteit van het onderwijs waarborgen werd als oplossing aangeduid in de berichtgeving. Verder is gebleken dat het bedrijfsmatige organiseren vooral met betrekking tot InHolland werd bekritiseerd in de berichtgeving, maar dat daarnaast ook hbo-breed kritisch naar alternatieve afstudeertrajecten, de beleidscontext en het niveau van het onderwijs werd gekeken. Al met al werd het bedrijfsmatige NPM-waardenstelsel stevig onder druk gezet in het publieke debat.    

Conclusie

In het voorgaande zagen we dat de opkomst van NPM marktgerichte hervorming inspireerde in het openbaar bestuur en het hoger onderwijs. Dit wil zeggen dat NPM-waarden zoals efficiëntie, competitie en een grote nadruk op output de afgelopen decennia steeds belangijker werden. Onder de kabinetten-Lubbers werd de (semi)publieke sector steeds bedrijfsmatiger georganiseerd. De beleidsnota HOAK concretiseerde de bedrijfsmatige organisatie van het hoger onderwijs en ging gepaard met veel individuele vrijheid en eigenverantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs. Vervolgens werd onder de MUB de macht van de manager in het onderwijs sterk vergroot. Door deze nieuwe NPM-waarden kwamen klassieke bestuurlijke Weberiaanse waarden onder druk te staan. Dit resulteerde in een conflict tussen klassieke bestuurlijke waarden en bedrijfsmatige waarden. Uiteindelijk is geconstateerd dat in Nederland een mengvorm van oudere Weberiaanse bestuurlijke waarden en NPM-waarden ontstond in de (semi)publieke sector.

NPM wordt in de historiografie in verband gebracht met corruptie. Volgens sommigen vergroot NPM de kans op corruptie vanwege een toename van interactie tussen de publieke en de private sector. Daar komt bij dat de grote nadruk op output (wat kan worden gemeten) onder NPM, leidt tot de kans dat actoren liever hogere cijfers (output) zien dan een zorgvuldig proces (dat niet te meten is). Hierdoor zou een risico op corruptie ontstaan. Daarnaast zou het ondermijnen van klassieke bestuurlijke waarden corruptiemogelijkheden vergroten. Anderen stellen dat NPM de kans op corruptie juist verkleint omdat het model een toename van transparantie genereert. Dit zou komen doordat het bij NPM om het eindresultaat draait en niet om het proces zodat de uitvoerende actor de opdrachtgevende actor beter informatie zou kunnen doorgeven over hoe het gaat met het behalen van de doelstellingen. Ten slotte bestaan er weinig empirische aanwijzingen voor een toename van corruptie onder NPM.

Corruptie in het hoger onderwijs kent als directe oorzaken individuele en systeemkenmerken (de beleidscontext). Individuele kenmerken gaan over ambitie en competitie als individuele motivatie voor frauduleuze activiteiten in het hoger onderwijs. De specifieke context waarin corruptie kan plaatsvinden wordt mede gevormd door het beleid. De eigenschappen (systeemkenmerken) van deze beleidscontext kunnen leiden tot corruptierisico’s. In het geval van gebrekkige controle, is het frauderen met een paper bijvoorbeeld gemakkelijker. Het stimuleren van competitie als belangrijk kenmerk van NPM impliceert een toename van corruptierisico’s.

De historiografie leverde inzichten op over (mogelijke) corruptierisico’s en waardenconflicten die gepaard gaan met NPM. De casus InHolland toont een conflict tussen twee waardenstelsels. Het waardenstelsel van InHolland op het niveau van de opleiding MEM werd gekenmerkt door bedrijfsmatige waarden. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de toonaangevende rol van efficiëntie en de grote nadruk op output bij InHolland. In de bekostigingssystematiek was de output van studenten een belangrijke prikkel omdat daar financiering tegenover stond voor hoger onderwijsinstellingen. De financiële prikkel van de bekostigingssystematiek werd in het geval van InHolland een doel op zich. In het rapport van de Commissie-Leers werden waarden die op gespannen voet met elkaar staan bij elkaar gebracht. De Commissie toonde enerzijds begrip voor een rendementsbeleid waarmee door middel van een efficiënt proces de output van studenten kon worden gestimuleerd. Aan de andere kant hechtte de Commissie veel belang aan het waarborgen van de gelijke behandeling van studenten, zorgvuldigheid bij de beleidsuitvoering, deskundigheid bij de becijfering en een rechtmatig afstudeertraject. Daarmee liepen waarden in het rapport-Leers soms door elkaar heen en conflicteerden met elkaar.

Belangrijk om in beschouwing te nemen, is dat uit de interviews met de heer Leers en de heer Van Horssen naar voren kwam dat nooit concessies mogen worden gedaan aan de kwaliteit van het onderwijs omwille van het bewerkstelligen van meer rendement. Dat een organisatie zoekt naar kostenefficiëntie is begrijpelijk volgens de Commissie, maar dit moet wel gepaard gaan met het waarborgen van de kwaliteit. Niettemin kunnen deze twee ambities (efficiëntie en het waarborgen van de kwaliteit) op gespannen voet met elkaar staan, aldus de Commissie. In het geval van InHolland resulteerden de financiële prikkels in een alternatief afstudeertraject waarin de kwaliteit van het onderwijs niet meer kon worden gewaarborgd. Volgens de Commissie mag er nooit een situatie van willekeur ontstaan. De laissez faire sfeer (kenmerkend voor NPM) waarin het alternatieve afstudeertraject bij InHolland tot stand kwam kan daarmee rekenen op kritiek. Tegelijkertijd droeg de Commissie geen oplossing aan om de spanning tussen efficiëntie en het waarborgen van de kwaliteit weg te nemen. Zo bezien wogen in het perspectief van de Commissie klassieke bestuurlijke waarden zwaarder dan bedrijfsmatige waarden, maar werden geen concrete aanbevelingen geformuleerd om het waardenconflict aan te pakken.

De mediaberichtgeving als bron toont een corruptiedebat dat vanuit vele kanten werd gevoed. De opvattingen die een rol speelden in de mediaberichtgeving omtrent het diplomaschandaal komen deels overeen met het waardenperspectief van de Commissie-Leers. Het beeld dat in de berichtgeving wordt geschetst is dat actoren zich kritisch opstellen ten opzichte van de ambitie de output van studenten te vergroten door middel van het meer efficiëntie omdat dit streven in het geval van InHolland ten koste ging van de kwaliteit van het onderwijs. In het publieke debat werd de bekostigingssystematiek nadrukkelijk als oorzaak voor de diplomafraude beschouwd, in tegenstelling tot de Commissie-Leers die in haar rapportage meer aandacht besteedde aan de directe oorzaken bij de opleiding MEM. Met het problematiseren van de bekostigingssystematiek werd het bedrijfsmatige waardenstelsel dat ermee samenhing onder druk gezet. Uit verschillende hoeken in de media werd betoogd dat het bedrijfsmatige organiseren bij InHolland was doorgeschoten. Striktere regulering werd als oplossing aangedragen om daarmee de kwaliteit van het onderwijs te kunnen waarborgen. Daarnaast opperde staatsecretaris Zijlstra het financieringssysteem in het hoger onderwijs te veranderen naar een vorm waar de financiering van onderwijsinstellingen is verbonden aan prestatieafspraken. Daar komt bij dat de Commissie en actoren in de media expliciet benoemden dat proceswaarden zoals zorgvuldigheid, gelijke behandeling en deskundigheid te veel uit het oog verloren waren bij InHolland

Kortom, er bestaat bewijs voor de these dat NPM een belangrijke rol speelde voor het ontstaan van corruptiedebatten in het geval van het diplomaschandaal bij InHolland, zowel als een set van praktijken als ook als frame waarbinnen dit schandaal geduid en onderzocht werd. Het diplomaschandaal laat zien dat verschillende idealen van goed bestuur in het hoger onderwijs als gevolg van verandering en problemen in de specifieke historische context met elkaar in botsing kwamen. Het schandaal verheldert de maatschappelijke opvattingen over de (problemen van de) bekostigingssystematiek in het hoger onderwijs. Het blijkt dat de maatschappelijke visie op de bedrijfsmatige beleidscontext in het hoger onderwijs ten tijde van de onregelmatigheden bij InHolland pas duidelijk werd toen er naar aanleiding van het diplomaschandaal een publiek debat ontstond. Daar komt bij dat de analyse van het diplomaschandaal toont dat het belangrijk is om de waardenstelsels die een rol spelen te identificeren zodat er een consistente nieuwe beleidskoers kan worden uitgezet inclusief heldere waarden die een hogeschool in haar beleid kan integreren. Door te benoemen wat er mis ging bij InHolland werd een ideaal van goed bestuur geformuleerd, namelijk dat hogescholen strikter zouden moeten worden gecontroleerd en gereguleerd zodat zorgvuldigheid, gelijke behandeling, deskundigheid en de kwaliteit van het onderwijs konden worden gewaarborgd. Het analyseren van corruptieschandalen door middel van een historische contextuele benadering genereert ook in dit geval inzicht in de betekenis van corruptie en de vormgeving van goed bestuur.

Floris van Berckel Smit studeerde bestuurskunde aan de Universiteit Utrecht en geschiedenis aan de Vrije Universiteit. Momenteel is hij werkzaam als onderzoeksassistent bij de onderzoeksgroep politieke geschiedenis van de Vrije Universiteit. Floris is geïnteresseerd in goed bestuur in de moderne tijd, integriteit in het hoger onderwijs en populisme. Daarnaast heeft hij geparticipeerd als student-assistent in het onderzoek naar geweld in de jeugdzorg (1945-heden) onder verantwoordelijkheid van Commissie De Winter.