De leer van de trias politica nog steeds beleden, al is die in de staatsrechtelijke literatuur allang afgezworen; naar een nieuwe constitutionele machtenleer als alternatief

Civis Mundi Digitaal #82

door Wim Couwenberg

Paradox

Nog altijd wordt de leer van de trias politica, de scheiding van de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht in de politiek, de wetenschap van de politiek, in de media en in het onderwijs over ons staatsbestel als constitutionele norm beleden, hoewel die leer in onze staatsrechtelijke literatuur al lang is afgezworen. We staan hier voor een opmerkelijke paradox, ook in de staatsrechtbeoefening in Nederland.

Enerzijds is die leer daarin sinds lang omstreden. Welk gezag kan nog worden toegekend aan die al lang geleden als versleten bestempelde en voor en na gesmade leer, zo stelde prof C.W. van der Pot, een coryfee in de Nederlandse staatsrechtbeoefening, al in zijn oratie van 1921. En dat gezag is sindsdien van vele zijde verder ondergraven. Het afscheid nemen van de leer van Montesquieu is nu al langer dan een eeuw aan de gang, constateerde de Leidse staatsrechtgeleerde Rijpperda Wierdsma in 1961. En men is er sindsdien mee blijven doorgaan. S.O. van de Poelje, een andere staatsrechtgeleerde, komt er in zijn oratie van 1966 op terug en merkt daarin op dat het moeilijk zal zijn een staatsrechtelijk denkbeeld te vinden waarvan de onjuistheid zo dikwijls op zo afdoende wijze is aangetoond en dat desondanks in de wereld van het ongeschoolde staatsrechtelijke denken springlevend is gebleven. Ofschoon door iedereen al lang afgezworen, zo stelt staatsrechtgeleerde Henc van Maarsseveen enkele jaren later (in 1969) op zijn beurt in zijn oratie, blijft deze leer het denken over staatsrecht bederven. In 2000 is die leer in de uitgebreide dissertatie van Maarten T. Oosterhagen nog eens kritisch onder de loep genomen en empirisch vastgesteld dat die leer als systeem nimmer relevant is geweest in de Nederlandse grondwetten.[1]

Anderzijds staan we voor het merkwaardige feit dat deze leer sinds lang gediend heeft als uitgangspunt van de staatsrechtelijke systematiek in hand- en leerboeken van het Nederlandse staatsrecht met deze nuance dat de ene auteur de onderscheiden staatsfuncties in de systematiek voorop stelt en de andere daarentegen de onderscheiden staatsorganen. Ook de theoretische conceptie van het bestuursrecht is mede bepaald door de leer van de trias politica. Zo wordt het openbaar bestuur waarop het bestuursrecht betrekking heeft beschreven als elke overheidshandeling die niet als wetgeving of rechtspraak is aangemerkt. Het is dus niet alleen in de politiek en andere instanties, dat die leer nog steeds voortleeft, ook in de Nederlandse staatsrechtbeoefening leeft zij in zeker mate voort.

Een meer adequate constitutionele machtenleer

In plaats zich uitsluitend af te zetten tegen deze leer, had men er beter aan gedaan tot een nieuwe, meer adequate conceptie van het politieke machtenscheidingsbeginsel te komen, die beter aansluit op de constitutionele ontwikkeling van de democratische rechtsstaat, waarvan dit beginsel mijns inziens een fundamenteel uitgangspunt is en blijft, mits men hierbij uitgaat van een gematigde interpretatie ervan. Het is de verdienste van staatsrechtgeleerde Crince le Roy[2] dat hij na verwerping van de trias-leer een belangwekkende poging gedaan heeft een meer adequate constitutionele machtenleer te ontwikkelen. Hij houdt hierbij onverkort vast aan het liberaal-democratische basisbeginsel van machtenscheiding en het daarmee verbonden systeem van checks and balances, maar introduceert een nieuw criterium ter onderscheiding van de verschillende constitutionele machten , te weten: de uitoefening van enigerlei beslissingsmacht in het ordeningsproces, dat zich in de moderne staat voltrekt. In tegenstelling tot de trias-leer mondt deze benadering uit in een open machtensysteem, waarin reële constitutionele machtsverhoudingen en –processen meer tot hun recht komen.

Men onderscheidt inmiddels zelfs zes machten met als criterium de reële politieke invloed die uitgeoefend wordt op politieke besluitvorming en politieke processen. Naast de klassieke trias politica komen sinds de jaren 60 drie nieuwe machten steeds meer in beeld: eerst de bureaucratie als vierde macht – in Nederland zoals gezegd door staatsrechtgeleerde R. Crince le Roy als zodanig gepresenteerd en nu als politieke technocratie bekend; als vijfde macht de belangengroepen met een corporatieve naast een parlementaire democratie als uitvloeisel; en tenslotte als zesde macht de media, nu als mediacratie bekend.

In dat veld van concurrerende en elkaar bewakende en beïnvloedende machten is er een voortdurende verschuiving van macht gaande. In de literatuur spreekt men in dit verband van de verplaatsing van politieke macht van gekozen politici naar achter de schermen opererende anonieme machtscentra. Daarbij valt niet alleen te denken aan bureaucratische manipulaties en maatschappelijke en internationale pressies, zoals die zich tersluiks doen gelden via de snelgroeiende invloed van het lobbywezen. Die drie nieuwe machtsposities, zo werd onlangs gesteld, zorgen in Nederland voor feedforward besturing en groepsdynamiek in de samenleving naast en tegenover de oude drie machten die voorzien in feedback.

Theoretisch zwakte staatsrechtbeoefening in Nederland

Hoe de theoretische zwakte van onze staatsrechtbeoefening te verklaren? In tegenstelling tot andere Europese landen is de ontwikkeling van ons staatsrecht hoofdzakelijk bepaald door praktische overwegingen. En dat werkt ook door in onze staatsrechtbeoefening. Die heeft een sterk pragmatisch - positivistische oriëntatie. Criterium hierbij is voornamelijk of men met het positieve recht uit de voeten kan. Vandaar een opmerkelijke theoretische zwakte die de Nederlandse staatsrechtbeoefening sinds lang kenmerkt. In de staatsrechtelijke literatuur is die zwakke theoretische fundering, evenals het gemis aan een duidelijke en coherente conceptie van ons staatsbestel, wel herhaaldelijk, maar tevergeefs aan de kaak gesteld. Het behoeft dan ook niet te verwonderen dat het resultaat van die theoretische zwakte een weinig doorzichtig grondwettelijk systeem is, waarin men de constitutionele verworvenheden van de verschillende periodes zonder duidelijke samenhang naast elkaar aantreft, en dat zich zodoende leent voor zeer uiteenlopende interpretaties. Over de grondslagen en structuur ervan lopen de meningen dan ook tot in onze tijd sterk uiteen, zoals bijvoorbeeld over de legitieme basis, dus de bron, van het Nederlandse staatsgezag, en de vraag waar de hoogste macht gelegen is. Dat heeft ertoe geleid dat er nog steeds geen eenduidige staatsrechtelijke interpretatie bestaat over het karakter van het Nederlandse staatsbestel.[3] Men kan wat dit betreft nog steeds de volgende interpretaties en kwalificaties onderscheiden:

  1. Er is een stroming, die in aansluiting van Krabbe en Struycken ons staatsbestel karakteriseert als een representatieve volksregering, een parlementaire democratie of een parlementair – democratische monarchie;
  2. Hoewel Krabbe in 1900 de constitutionele monarchie al als een verouderde karakterisering van dit bestel beschouwde, is er tot in onze tijd een stroming, die in aansluiting aan Thorbecke nog altijd aan deze karakterisering vasthoudt;
  3. Tenslotte is er een stroming, die beide typeringen verenigt en dit op tweeërlei wijze uitdrukt:

-          Men kenschetst ons staatsbestel als een constitutionele monarchie met een parlementair stelsel;

-          Of men stelt dat het formeel-juridisch een constitutionele monarchie is, maar in de staatsrechtelijke praktijk een parlementaire democratie.

Het verschil in opvatting hierover hangt nauw samen met de vraag of de relatie tussen regering en parlement ten onzent een monistisch of dualistisch karakter heeft. De eerste stroming, uitgaande van het primaat van de volksvertegenwoordiging, reduceert deze relatie tot een monistische constellatie; de tweede, uitgaande van een verhouding van evenwicht tussen twee zelfstandige machten met eigen bevoegdheid en verantwoordelijkheid, interpreteert haar als een dualistische relatie, terwijl de derde spreekt van een gematigd of beperkt dualisme. De grondwet geeft op dit punt geen duidelijk antwoord. Al deze interpretaties kunnen op basis van de grondwet verdedigd worden.



[1] Maarten T. Oosterhagen, Machten en scheiding, diss., Rotterdam, 2000.

[2] Zie Crince le Roy , De vierde macht, 1972, p 45 en volgende.

[3] Zie nader S.W. Couwenberg, Westers staatsrecht als emancipatieproces, 1982, pp. 69-82.