Macron en Rutte: intergouvernementalisme 2.0
Civis Mundi Digitaal #84
door Leo Klinkers
Begin 2019 heeft premier Rutte zijn hekel aan de Europese Unie opgeborgen. Niet langer stelt hij dat Brussel moet ophouden steeds meer macht aan zich te trekken. In de Churchilllezing (Zürich, 13 februari 2019) pleit hij voor meer bevoegdheden voor de Europese Raad om met één stem te spreken. Het was zijn derde pro-Europa lezing binnen enkele maanden. Lezingen in Berlijn en Straatsburg gingen daaraan vooraf in 2018.
De premier begint met het eren van Churchill, maar rept met geen woord over de kern van diens lezing in september 1946. Churchill onderstreepte toen nadrukkelijk de noodzaak van de landen op het Europese continent om de federale Verenigde Staten van Europa op te richten. Rutte gaat daaraan voorbij. Het woord ‘federatie’ komt in zijn lezing niet voor. Ook niet het begrip ‘intergouvernementalisme’. Wel spreekt hij over ‘multilateralisme’ ter duiding van zijn wens tot bestendiging van het huidige intergouvernementele EU-besturingssysteem.
Voor de goede orde omschrijf ik twee kernbegrippen:
- intergouvernementalisme is beleidsmatig samenwerken tussen regeringen – gebaseerd op een verdrag of overeenkomst - waarbij normstellende bevoegdheden worden gegeven aan bestuurders zonder dat zij daarover verantwoording hoeven af te leggen aan een transnationaal gekozen parlement met volwaardige bevoegdheden;
- een federatie is gebaseerd op een constitutie van het volk van de lidstaten, waarbij verticale scheiding van bevoegdheden leidt tot gedeelde soevereiniteit tussen lidstaten en een federaal orgaan. Dat orgaan draagt zorg voor een limitatieve reeks van gemeenschappelijke belangen die individuele lidstaten niet (meer) in hun eentje kunnen behartigen. De lidstaten raken geen soevereiniteit kwijt en krijgen juist iets extra’s: de zorg voor gemeenschappelijke belangen.
De rode draad van Ruttes speech is: weg met de naïviteit van de soft power van beginselen en waarden, maar met de hard power van realpolitik zoeken naar macht; niet schromend om die macht te verwerven via onbuigzame handelspolitiek om geopolitiek op één lijn te komen met China en de Verenigde Staten. Onder de veilige hoede van Amerika heeft Europa zich – volgens Rutte - al te lang gekoesterd in zelfgenoegzame zachte macht.
Hij staat weliswaar pal voor waarden als democratie en mensenrechten, maar is bereid die macht desnoods met harde straatgevechten te verwerven. Al met al gaat het nu bij premier Rutte om ‘Europe first’. En dat is naar zijn mening alleen te realiseren door het bestuurlijke deel van ‘Brussel’ in staat te stellen om zowel naar buiten (dus geopolitiek) als naar binnen (dus in het multilaterale stelsel van de lidstaten) een vuist te maken. Meer besluitvormende kracht van de EU-bestuurders naar buiten en naar binnen, daar gaat het hem om.
Die besluitvormende kracht moet naar zijn mening worden gerealiseerd, door het unanimiteitsbeginsel van de besluitvorming in de Europese Raad voor specifieke onderwerpen, zoals bijvoorbeeld het opleggen van sancties aan andere landen (Rusland, Syrië en Iran), in te ruilen voor een meerderheidsbeginsel. Dat betekent: in de bestuurlijke Europese Raad besluiten nemen bij meerderheid van stemmen en niet op basis van unanimiteit, waarbij een veto van een van de lidstaten de besluitvorming kan blokkeren.
Er is niets tegen afschaffing van het unanimiteitsbeginsel in de Europese Raad. Het is een achterlijke manier van besluitvorming omdat – met een dreigend veto op zak – stemmen worden uitgeruild in de zin van: ‘Als jij mij steunt met dit onderwerp, dan steun ik jou met jouw onderwerp’. Vasthouden aan stemmen op basis van unanimiteit is een instrument voor nationalistisch georiënteerde regeringsleiders, die in protectionisme voorwaarts gaan. Niet het gemeenschappelijk belang van het totaal, maar preventieve damage control van de eigen natie bepaalt hun opstelling in de besluitvorming.
Maar Ruttes voorstel tot doorbreken van het unanimiteitsbeginsel is niet gemotiveerd door het belang om afscheid te nemen van een achterlijk besluitvormingssysteem, maar om meer beslissingsmacht te concentreren in handen van een klein aantal leden van de Europese Raad. Om dit te begrijpen moeten we teruggaan naar de Sorbonnespeech van president Emmanuel Macron in september 2017.
Macron wees toen al op de noodzaak om de EU te reconstrueren. Om een zestal speerpunten van EU-beleid zodanig aan te scherpen en met elkaar te verbinden zou de Europese Unie eindelijk een machtsfactor op het geopolitieke toneel kunnen worden. Tot dat doel stelde hij voor om met een groep van vertegenwoordigers van elke lidstaat, plus een nieuw verdrag, een ‘refoundation’ van de EU te realiseren, gericht op versterking van de besluitvorming van de top van het EU-systeem, de Europese Raad. Maar elke bouwvakker kan je vertellen dat funderen en herfunderen onderin, aan de basis, hoort te gebeuren, niet in de top. De enige relevante vorm van herfundering is de juridische basis van de EU, te weten het intergouvernementele Verdrag van Lissabon, te verruilen voor een federale Constitutie.
Nederland is lid van ongeveer 53 intergouvernementele organisaties. Het is geen probleem om op basis van een verdrag of een overeenkomst intergouvernementele lidmaatschappen aan te gaan. Maar zodra dergelijke organisaties normstellende bevoegdheden jegens burgers hebben dient democratische vertegenwoordiging van die burgers de maat der dingen te zijn. En dat is bij intergouvernementele bestuurssystemen nooit het geval.
De angel zit echter in het instrument dat Macron nodig heeft om op die zes beleidsterreinen mondiale macht en invloed te verwerven. Met nauwkeurig lezen kom je erachter dat het volgens Macron eerst en vooral afgelopen moet zijn met de mogelijkheid om besluitvorming in de Europese Raad te blokkeren of te stoppen. Daarmee claimt hij impliciet: ‘weg met het unanimiteitsbeginsel in de Europese Raad’.
En wat zegt Rutte anderhalf jaar later? Nu expliciet: ‘laten we dat unanimiteitsbeginsel openbreken’. Zijn lezing van 13 februari 2019 is daarom een verlengstuk van de Sorbonnelezing van president Emmanuel Macron in september 2017. Beiden willen binnen de Europese Raad, door het verruilen van het unanimiteitsbeginsel voor een meerderheidsstelsel, de bestuurlijke macht in handen leggen van degenen die nu al de dienst uitmaken maar daarin kunnen worden gehinderd door collega’s die hun vetorecht gebruiken, of dreigen te gebruiken, en op die manier de besluitvorming blokkeren.
Om te vermijden dat u denkt dat ik maar wat fantaseer geef ik hier enkele letterlijke citaten van Macrons speech:
- “We’ve got to make progress on all our major challenges, quickening the pace and setting our sights higher. No State must be excluded from the process, but no country must be able to block those wanting to make faster progress or forge further ahead.”
- “Let me say, going back to what Mario Monti and Sylvie Goulard proposed a few years ago: the idea that whoever wants the least can block the others is a heresy. We must accept these many differences and, as at every key moment in its history, Europe will move forward first of all through the determination of a few.”
- “In the same way, we should not define a closed club for those who could be members of it, let’s define the way forward, the method, and all those who have the ambition, desire and power will be in it, without blocking or stopping the others.”
Maar er is meer dan alleen zijn wens om de mogelijkheid van blokkeren van besluitvorming in de Europese Raad op te heffen. Kijk nog eens goed naar ‘through the determination of a few’. Waar doet dat aan denken? Aan Jean-Jacques Rousseau eind 18e eeuw. Die legde uit dat een volksvertegenwoordiging zich steeds gedraagt als een electieve aristocratie die op haar beurt tendeert naar een oligarchie. Professor Frank Ankersmit heeft dit thema uitvoerig belicht in zijn afscheidsrede aan de universiteit van Groningen in mei 2010.
De Europese Raad is het tegenovergestelde van een vertegenwoordiging van het volk en opereert onder het Verdrag van Lissabon reeds als een aristocratie. En die streeft linksom of rechtsom naar concentratie van bestuursmacht. Macron – opgegroeid in de typische centralistische bestuurscultuur van Frankrijk - wil naar een voorhoede van enkele regeringsleiders, een oligarchie in de Europese Raad, om meerderheidsbesluiten door de Raad te duwen.
Voordat u mij verdenkt van een samenzweringstheorie wijs ik op de bestuurlijke eenvormigheid van personen als Macron en Rutte. Ze zijn ‘two of a kind’. De een doet een voorzet en de ander kopt hem in, omdat hij op het juiste moment op de goede plek staat. Ze doen dat automatisch, als een twee-eenheid. Zo zitten ze in elkaar. Hun DNA stuurt hen per definitie in de richting van een bestuurlijke positie. Niet in die van volksvertegenwoordiger. En ze denken zelfs – ongetwijfeld oprecht – dat ze met hun streven naar meer bestuursmacht voor een kleinere groep het volk vertegenwoordigen. Gelet op wat zich aan de basis van het opstandige Frankrijk afspeelt zou Macron inmiddels beter moeten weten.
De door Macron beoogde ‘herfundering’ van de EU door potentiële blokkades binnen de Europese Raad op te heffen en door Rutte ondersteund door expliciet het unanimiteitsbeginsel ter discussie te stellen, is een kwantumsprong waarmee a) nog meer intergouvernementele bestuurlijke macht, b) nog verder buiten de democratische controle van het Europese Parlement wordt geplaatst. Zie hier de geboorte van het intergouvernementalisme 2.0.
Op deze plek kan ik niet voorbijgaan aan jargon van systeemtheoretische / cybernetische aard. Hoewel extreem kort. Wij hebben hier te maken met een voorbeeld van ‘positive feedback’ (voorwaartse koppeling). De basisfout, te weten de invoering van het Europees intergouvernementalisme vanaf de EGKS in 1951 door middel van een verkeerde doel-middel relatie, creëerde gaandeweg meer problemen dan oplossingen. Pogingen tot reparatie van problemen die voortkomen uit een systeemfout lossen nooit iets op, maar vergroten juist het aantal problemen als de reeks 2-4-8-16 enzovoort. Terwijl ‘negative feedback’ (tegenkoppeling) het universele doelvindingsmechanisme is door het systematisch ongedaan maken van koersafwijkingen binnen politieke besluitvormingsprocessen, veroorzaken daden van ‘positive feedback’ een exponentiële versterking van de koersafwijking. Wat het gemakkelijk maakt om te voorspellen dat toenemende interne conflicten de intergouvernementele EU naar de afgrond zullen voeren.
Meerderheidsbesluitvorming in de Europese Raad doorvoeren, zonder eerst een democratisch fundament van een federale Constitutie te creëren is een zodanige ophoging van de toch al ongelegitimeerde bestuursmacht van de Europese Raad dat dit stelsel in elkaar zal zakken. Het is een recept voor conflicten binnen de Europese Raad, tussen de Europese Raad en het Europese Parlement en tussen lidstaten. Landen die grote problemen hebben met de Euro, andere landen die zich verzetten tegen immigratie, weer andere die niet gecorrigeerd wensen te worden als ze het verdrag en nadere overeenkomsten schenden zullen het unanimiteitsbeginsel niet willen opgeven. Al was het maar omdat een meerderheidsstelsel – weliswaar door Rutte bedoeld om sneller sancties tegen landen buiten de EU te kunnen treffen - ook tegen hen zelf kan worden ingezet als ze het Verdrag van Lissabon niet naleven. Denk hierbij niet alleen aan de anti-immigratie lidstaten in het oosten van de EU, maar ook aan de lidstaten die zich onder leiding van Nederland verzetten tegen een budgettair fundament onder de Eurozone. Rutte, met de door hem zelf geformuleerde ambitie als straatvechter, organiseert op die manier zijn eigen Waterloo.
Hoe groter de interne verdeeldheid, des te gemakkelijker doet nationalistisch-rechts de greep naar de macht. Het Verwey-Jonker Instituut vermeldt op pagina 45 van de ‘Zevende rapportage racisme, antisemitisme en extreemrechtsgeweld in Nederland’ (december 2018) een uitspraak van het Kamerlid Thierry Baudet, luidend “… dat het allerbeste zou zijn als wij absolute heersers zijn. In het parlementarisme kun je geen grote beleidswijzigingen doorvoeren”. Gelet op de opkomst van nationalistisch-rechts in Europa moeten we aannemen dat zijn visie wordt gedeeld in andere landen. De Weimar-republiek heeft ons geleerd dat het pad van een sterke man wordt geplaveid door voorafgaand slecht bestuur. Intergouvernementalisme 2.0 biedt exact datzelfde beeld.
Ik verdenk Macron en Rutte niet van nationalistisch-extreemrechtse sympathieën. Maar wel van een verwijtbaar gebrek aan kennis dat een federaal Europa, gebaseerd op een federale Constitutie en dus met een democratisch mandaat, de enige staatsvorm is waarmee zij hun plannen ter behartiging van gemeenschappelijke Europese belangen kunnen verwezenlijken.