Naar integer openbaar bestuur in Aruba (inleiding: Michel van Hulten)

Civis Mundi Digitaal #95

door Armand Hessels

Inleiding door Michel van Hulten

Op Aruba is Armand Hessels zeer actief in de strijd tegen corruptie en ander financieel wangedrag. Wie dat zelf wil ervaren raad ik aan de website te bezoeken van de door hem opgerichte Stichting Deugdelijk Bestuur Aruba SDBA http://deugdelijkbestuuraruba.org/. Ik heb niet de indruk dat onze parlementaire of journalistieke belangstelling voor dit deel van het Koninkrijk overloopt van belangstelling voor alles wat hij nu al jarenlang bestuurlijk over Aruba bekend maakt. De tekst die hier volgt is hoofdstuk 4 uit het jongste veel samenvattende rapport dat hij schreef en dat SDBA publiceerde. Ik haal dit hoofdstuk dat verhaalt over de kosten van ondeugdelijk bestuur eruit omdat wij veelal niet weten hoeveel o.a. corruptie ons eigenlijk wel niet kost. Daar meer van weten en dan hopelijk meer aandacht geven aan de integriteit van het openbaar bestuur, is een goed ‘verdienmodel’ [leestijd 2500 woorden], dit uiteraard afgezien van vele andere winst die we kunnen boeken door kennis te nemen van de feiten die hij beschrijft.
Voor de kwaliteit van SDBA spreekt het volgende recente bericht:
‘’Op vrijdag 13 december 2019 vond de ondertekening plaats van een belangrijk akkoord tussen SDBA en de Arubaanse regering. Het betreft de financiering van een analyse omtrent het functioneren van het ‘Integriteitssysteem’ in Aruba. Dit is een instrument dat in 2011 ontwikkeld is door Transparency International. Het ‘National Integrity System Assessment’ (NIS-A) is een uitgebreide analyse die de effectiviteit van de betrokken instanties analyseert om corruptie als onderdeel van ondeugdelijk bestuur te bestrijden.  Er vindt onderzoek plaats naar de risico’s van corruptie zowel binnen de ‘belangrijke pilaren’ als in hun bijdrage om corruptie in de gemeenschap.”

Armand Hessels, 1 januari 2020

NAAR INTEGER OPENBAAR BESTUUR IN ARUBA

4- EEN BEELD VAN DE MINIMALE KOSTEN VAN ONDEUGDELIJK BESTUUR IN ARUBA [p. 45-49]
Ondeugdelijk bestuur kost de samenleving structureel veel geld. Om hoeveel geld het minimaal gaat zien we als we de geschatte globale kosten van de belangrijkste elementen van ondeugdelijk bestuur in Aruba op een rijtje zetten. Allereerst moeten we ons realiseren dat een van de grootste overheidsuitgaven is de financiering van politieke patronage[1]. Alleen al de benoeming van veel onnodig personeel maakte het noodzakelijk om te lenen. Er werden dus schulden aangegaan om dit te kunnen betalen. Daarom is er simpelweg geen geld meer, zelfs niet als er weer meer belasting wordt geheven, om het personeel te blijven betalen, laat staan om hun salaris te verhogen, bijvoorbeeld via indexering.

Wat kosten overtollige ambtenaren de Arubaanse gemeenschap ongeveer? Een indicatie van deze kosten volgt uit het rapport van de RvA uit 2014 waar het ambtenarenbestand van Aruba werd vergeleken met die van Curaçao. Aruba en Curaçao kunnen goed met elkaar vergeleken worden. Ze hebben praktisch dezelfde infrastructuur.

Een vergelijking van het ambtenarenbestand in Aruba en Curaçao in relatie met het inwonersaantal

Bron: RvA 71-14, p. 13

In 2014 had Curaçao 50.000 inwoners meer dan Aruba. Maar…Aruba had 1.100 ambtenaren meer dan Curaçao. In Curaçao ‘bedient’ 1 ambtenaar gemiddeld 33,5 inwoners. In Aruba ‘bedient’ 1 ambtenaar gemiddeld slechts 18,5 inwoners. Als Aruba dezelfde ratio zou hebben als Curaçao, d.w.z. 1 ambtenaar voor 33,5 inwoners, dan zou Aruba 2.500 ambtenaren te veel hebben.

Met gemiddelde kosten van ruim Afl. 80.000,- per ambtenaar[2] (d.w.z. salaris en secundaire arbeidsvoorwaarden) betekent dit dat Aruba omstreeks Afl. 200 miljoen teveel betaalt.  D.w.z. Afl. 2 miljard in 10 jaar, hetgeen overeenkomt met de helft van onze nationale schuld!

Het personeelsbeleid was echter niet het enige negatieve gevolg van het politieke patronagesysteem. De toewijzing van terreinen en projecten aan vrienden van de partij maakte dat gemeenschapsbezit en -middelen op een oneerlijke manier werden verdeeld. Ook dit bracht negatieve (o.m. financiële) gevolgen met zich mee voor de Arubaanse gemeenschap. Bovendien zijn de economische gevolgen van de verkeerde besteding van grote leningen (t.b.v. ‘consumptieve bestedingen’) ook niet meegerekend. Dat geld werd namelijk onttrokken aan investeringsmogelijkheden die wèl rendement zouden hebben opgeleverd. Ook het (niet-beschikbare!) geld dat moest worden geïnvesteerd in uitbreiding van de infrastructuur voor de tienduizenden buitenlandse arbeidskrachten die t.b.v. de toeristenindustrie moesten worden geleend. In het totale overzicht van de minimale kosten van ondeugdelijk bestuur op p. 47 worden echter alleen de kosten van overtollig persoon meegenomen. De andere kosten vereisen nader en gecompliceerder onderzoek.

Het tweede element van ondeugdelijk bestuur dat Aruba grote verliezen heeft berokkend is deficiënt financieel beheer[3]. De administratieve chaos in de meeste overheidsdepartementen, de bijna volledige afwezigheid van controle, de hoeveelheid fraude, malversatie en diefstal die er hebben plaatsgevonden, hebben gezorgd voor een enorm verlies aan geld. Hetzelfde geldt voor de redelijk eenvoudige mogelijkheid om belasting te ontduiken. Niet voor niets werd er al vanaf de jaren ’90 dringend geadviseerd om op korte termijn een nieuw en wel indirect belastingsysteem in te voeren.

CAft heeft berekend dat een nieuw systeem van indirecte belastingen waarbij IEDEREEN in Aruba meebetaalt, dus inclusief illegalen en toeristen, minimaal Afl. 100 miljoen per jaar EXTRA zal opleveren![4] Toch heeft ook dit niet geleid tot haast bij de beleidsmakers om deze opgelegde kans te benutten ofschoon de enorme financiële tekorten daar alle aanleiding toe gaven. Het is daarom zeer dubieus of alleen pure laksheid bij de beleidsmakers de belangrijkste reden was om geen verandering aan te brengen in het belastingsysteem. Door de ondoorzichtige campagnefinanciering zou het namelijk heel goed mogelijk kunnen zijn dat het verouderde, gecompliceerde en vooral lekke belastingsysteem grote campagne-financiers genoeg mogelijkheden biedt om gebruik te maken van de aanwezige mazen in het belastingnet. Daar een verandering in brengen zou dan grote gevolgen kunnen hebben voor de campagnefinanciering en dus voor de kans om de verkiezingen te winnen.

De opeenvolgende regeringen hebben weinig moeite gedaan om de deficiënte controle op het geld dat zij beheerden te verbeteren. Daarom was er ook nooit een duidelijk beeld van de werkelijke financiële situatie. Maar ook het Parlement als hoogste controlerende instantie heeft weinig moeite gedaan om ministers of regering verantwoordelijk te stellen voor hun deficiënte geldbeheer. Het gevolg van dit alles was dat er jaar in, jaar uit sprake was van een enorme geldverspilling die vandaag de dag praktisch onmogelijk te berekenen is.

Toch is het goed om een kleine indruk te geven. Volgens verschillende rapporten van de Algemene Rekenkamer heeft geldverspilling voortdurend plaatsgevonden op het gebied van studiebeurzen, de Arubus en het vliegveld, tot de Schipholgroep dit laatste overnam. In totaal bedroegen de ‘verliezen’ honderden miljoenen florin.

Fraude zorgde alleen al bij het Landslaboratorium voor een verlies wegens diefstal van Afl. 10 miljoen terwijl dat in het geval van fraude met studiebeurzen en andere malversaties bij Directie Onderwijs om ongeveer Afl. 2 miljoen ging. In de recente fraude bij Enseñansa pa Empleo (Onderwijs voor Werk) ging het om tussen Afl. 1 – 2 miljoen dat verloren ging. Volgens het departement van Human Resources zijn er jaarlijks minstens 20 personen (zaken) met ‘integriteitsproblemen’. Maar jammer genoeg wordt er geen informatie gegeven over de verliezen die Aruba hierdoor lijdt.

Het 3^e element van ondeugdelijk bestuur dat altijd veel geldverlies voor Aruba veroorzaakte, was de dubieuze wijze waarop werd omgegaan met projecten[5]. Niet alleen werden daarbij praktisch altijd allerlei wettelijke bepalingen geschonden (zoals die t.a.v. aanbestedingen, de Comptabiliteitswet, e.d.), maar vaak was er ook sprake van een gebrek aan transparantie[6]. Veel werd in het geniep gedaan. Ook was er vaak sprake van exorbitante kostenstijgingen terwijl controle vrijwel helemaal ontbrak. En ook hier was het gevolg dat veel geld verloren ging hetgeen leidde tot hoge verplichtingen in de vorm van schuld en rente. Hoewel de exacte schade moeilijk is vast te stellen, kunnen we wel een kleine indicatie geven. Nogmaals zij gesteld dat het niet noodzakelijkerwijs om corruptie hoeft te gaan, maar dat het nodige mis was/ging staat buiten kijf evenals het feit dat daarbij vaak veel geld verloren ging.

Op het hiernavolgend overzicht staan 27 projecten die in de afgelopen 31 jaar de nodige aandacht vereisten van de Arubaanse gemeenschap. Van deze 27 projecten kostten alleen al het Sace-project, de Dump en de Hedge-deal samen de Arubaanse gemeenschap Afl. 0,5 miljard (Afl. 500 miljoen). Sace alleen heeft al Afl. 200 miljoen gekost en werd pas in maart 2018 na bijna 15 jaar volledig afbetaald[7]. Het dumpproject heeft bijna Afl. 30 miljoen gekost ofschoon het nog geen jaar behoorlijk heeft gefunctioneerd[8]. De beruchte Hedge-deal heeft het Arubaanse volk onnodig minimaal Afl. 250 miljoen gekost in amper 4 jaar tijd[9]! Indien we een conservatieve schatting maken en stellen dat de andere 24 projecten samen eveneens Afl. 500 miljoen kostten, dan hebben de 27 projecten de Arubaanse gemeenschap totaal omstreeks Afl. 1 miljard gekost waarbij lang niet alles rendement opleverde of waarbij (veel) geld verloren ging. In 33 jaar tijd is dit een gemiddelde van meer dan Afl. 30 miljoen per jaar:

Indien we alle genoemde bedragen van de drie elementen van ondeugdelijk bestuur bij elkaar optellen, dan krijgen we een beter beeld van hetgeen een dergelijk bestuur betekent voor een land. Indien we ons beperken tot alleen het personeel (dus zonder het verlies wegens de partij-gerelateerde toekenning van terreinen en projecten), vervolgens de gemiste extra belastingopbrengsten zonder het verlies wegens andere vormen van deficiënt financieel beheer mee te rekenen, en tenslotte de gemiddelde kosten van ‘dubieuze’/mislukte projecten, dan komen we op een totaal jaarlijks bedrag aan kosten wegens ondeugdelijk bestuur van minimaal Afl. 350 miljoen. Maar…dit is niet alles. Want er moesten grote leningen worden gesloten om veel van deze kosten zoals overtollig personeel te dekken. Indien we ervan uitgaan dat niet alle, maar slechts iets meer dan de helft van alle schulden en dus van de rente die daarover betaald moet worden zijn ontstaan als gevolg van ondeugdelijk bestuur, dan komen we uit op een totaalbedrag van minimaal Afl. 450 miljoen per jaar. In 2016 vertegenwoordigde dit 1/3 deel van de hele begroting ad Afl. 1 miljard, 350 miljoen. Vanzelfsprekend kan geen enkel land een dergelijke geldverspilling bekostigen:

Hopelijk maakt dit duidelijk dat ondeugdelijk bestuur ook Aruba heel veel geld (heeft ge)kost. Daarbij is het gegeven beeld nog lang niet compleet. Zo zijn de enorme kosten van rechtszaken, bijv. Racetrack (US$ 20 miljoen, zie bijlage 1 en 2), enz. waarbij het Land verloor en schadevergoeding moest betalen wegens niet nagekomen toezeggingen, niet inbegrepen. De grote vraag is waar al dat geld vandaan komt om politieke patronage, een deficiënt financieel beheer en mislukte c.q. dubieuze projecten te financieren?

Bijna elk jaar na de Status Aparte was er te weinig geld om alle kosten te dekken. De opeenvolgende regeringen van wisselende politieke kleur namen bijna altijd hun toevlucht tot het instrument van begrotingstekorten die vervolgens werden gedekt door leningen (A in Fig. 2). En net zoals de gezamenlijke kosten van ondeugdelijk bestuur tot een enorm bedrag leidden, zo leidden ook alle leningen samen tot een gigantische schuld die bijna niet te betalen is evenals tot enorme rentebetalingen. Daarom kwam Nederland in 2014 tussenbeide om te voorkomen dat de Arubaanse regering verder zou gaan met haar beleid van begrotingstekorten die weer gedekt moesten worden met nieuwe leningen. Nederland wilde Aruba dwingen om haar kosten maximaal zo hoog te laten zijn als haar inkomsten. Aangezien er niet meer op een dergelijk onverantwoorde manier geleend kon worden, werd de overheid gedwongen om flink te bezuinigen in alle departementen (B in Fig. 2). De weinige ontwikkeling die daarvóór nog plaatsvond, kwam vrijwel helemaal tot stilstand.

Fig. 2

Op Fig. 3 op p. 49 is te zien hoe de schuld van Aruba groeide vanaf de Status Aparte. Zelfs al het geld dat de regering ontving door de goede prestaties van het toerisme en al het geld dat binnenkwam door Coastal, El Paso en Valero waren niet genoeg om de groeiende kosten van de Arubaanse overheid te dekken. Natuurlijk moeten alle schulden die worden aangegaan worden terugbetaald. MET rente (Fig. 4)! De Arubaanse schuld groeide zo hard dat in 2019 alleen al aan rente ruim Afl. 230 miljoen moest worden betaald oftewel gemiddeld Afl. 630.000,- per dag!  Het is voor de Arubaanse samenleving te hopen dat de huidige relatief lage rentepercentages in de nabije toekomst niet worden verhoogd!

Fig. 3

Fig. 4

Grafiek op basis van cijfers uit Annual Statistical Digest 2018 (CBA), p. 106, 107, 108

Vanzelfsprekend gaat het niet alleen om de sterk gestegen jaarlijkse rente die Aruba kwijt is. De optelsom van alle betaalde rentebedragen (zie p. 50) laat zien dat vanaf 1995 tot en met 2019, Aruba alleen al aan rente bijna Afl. 3 miljard heeft betaald: Afl. 2.850.400.000,-, oftewel (inclusief de rente vanaf 1988), omstreeks 75% van onze huidige totale nationale schuld!

Betaalde rente in Afl. miljoen:

Bron: Annual Statistical Digest 2018, p. 106, 107, 108

Vanaf het moment dat het moeilijk werd voor de regering om door te gaan met het lenen van geld terwijl zij weigerde om haar kosten te verlagen, begon zij op grote schaal geld te onttrekken aan alle overheidsdepartementen om zodoende haar kosten te blijven betalen die het gevolg zijn van ondeugdelijk bestuur. Blijkbaar was het nodig om de politieke patronage te blijven financieren, het deficiënte financiële beheer te bestendigen en door te gaan met dubieuze projecten opdat de partij kon overleven en om de persoonlijke en partijbelangen te blijven behartigen. In Fig. 5 is te zien hoe in amper 3 jaar tijd de subsidie voor sociale organisaties met meer dan de helft is gekort. Het is dan ook niet vreemd dat de sociale problemen steeds verder uit de hand liepen[10].

Fig. 5

Bron: begroting Aruba 2014, 2015, 2016

Indexering

In 2014 kwam de toenmalige regering met de vakbonden voor overheidspersoneel overeen dat er geen salarisverhoging via indexering en andere mogelijkheden zou plaatsvinden wegens de belabberde financiële situatie van het Land. De regering zegde echter toe de zgn. ‘Bashi-premie’ vanaf 2017 gedurende 4 jaar jaarlijks te verhogen met Afl. 300,-. Bovendien zou er vanaf 2019 weer indexering worden betaald. Dit was de gebruikelijke weg om vakbonden te paaien en de oppositiepartij tezijnertijd voor het blok te zetten: in 2017 zouden er weer verkiezingen zijn. De betrokken partij kon dan aangeven dat zij ervoor had gezorgd dat het personeel door haar toedoen eindelijk weer haar verdiende salarisverhoging had ontvangen. De indexering werd dan als lokaas gebruikt voor stemmenwinst. Bij verlies zou de tegenpartij met de gebakken peren zitten en de schuld krijgen van het eventueel afzeggen van de indexering. Inderdaad werd de nieuwe regering in de tweede helft van 2019 geconfronteerd met de eis van de vakbonden voor overheidspersoneel om over te gaan tot indexering. Dit was totaal onverantwoordelijk: gezien de vrijwel bankroete status van Aruba zou de indexering alleen opgebracht kunnen worden via belastingverhoging, onder meer te betalen door personeel uit het bedrijfsleven dat in het algemeen (veel) minder verdient en minder riante secundaire arbeidsvoorwaarden heeft.

Uit het voorgaande blijkt dat Aruba in verschillende opzichten heeft gefaald op het gebied van deugdelijk bestuur met ernstige gevolgen voor de gemeenschap. De vraag is hoe dit gedurende zo’n lange tijd straffeloos kon plaatsvinden gezien het waarborgsysteem (‘checks and balances’) dat Aruba als zogenaamde democratische rechtsstaat juist hiertegen moest behoeden.