Beleid: waarheen, waarvoor?

Civis Mundi Digitaal #99

door Erwin van de Pol

De redactie van Civis Mundi heeft mij de gelegenheid gegeven een recent opiniestuk van mijn hand in Trouw over beleidsvorming bij de overheid verder uit te werken.[i] Ik doe dit aan de hand van een aantal eerdere publicaties van mijn hand in de afgelopen ruim dertig jaar.[ii] Dit artikel is een verdere verkenning van het wezen van beleidsvorming zoals in het stuk in Trouw, vervolgens doe ik als voortzetting van het opiniestuk een voorstel om beleidsvorming anders te organiseren en tot slot een voorstel om de koppeling van beleid met de politiek te verstevigen.

Los van alle ellende door het coronavirus is de beleidsloosheid van de maatregelen die over ons komen een ware verademing. Moeiteloos volgen bestuurders nationaal en lokaal de orde van de dag en handelen ze naar bevind van zaken op basis van wat experts in het hier en nu adviseren. Aan de hand van cijfers wordt bepaald wat we op de korte en middellange termijn doen. Er komt geen nota aan te pas. Zoals het in veel landen in de ambtenarij gaat overigens. Daar kennen ze veel minder beleidsambtenaren, als de term beleid al bestaat in de taal van het land in kwestie.[iii]

Beleid is in ons land binnen de overheid een onomstreden begrip, zo lijkt het. Het woord straalt bestuurlijke verantwoordelijkheid uit. De term staat voor doelmatig en  gestructureerd  handelen. Beleid is een gedragslijn voor de verwezenlijking van bepaalde doelstellingen.[iv]

Echter, als we een slagje dieper in de werkelijkheid van alledag kijken, zien we een verslindend monster dat veel energie, talent en daadkracht opslurpt. De beleidsziekte, het maken van beleid om het beleid omdat er nu eenmaal beleidsmedewerkers zijn, is een hardnekkig virus dat al decennialang overheidsorganisaties verlamt. Vooral de Rijksoverheid is slachtoffer van ambities die alleen op papier bestaan. In 2003 luidde de Algemene Rekenkamer in haar rapport Tussen beleid en uitvoering de noodklok over de koppeling tussen de ambities van de Rijksoverheid en de uiteindelijke resultaten [v]. De Rekenkamer verklaarde dat zij geen enkel voorbeeld had kunnen vinden waar de Rijksoverheid de uitvoering in de hand had.U leest het goed. De Rekenkamer hoopte op een cultuuromslag in de vorm van een tijdje niets doen aan beleidsvorming[vi]. Geen kabinet heeft sindsdien het lef gehad die keuze te maken. En de door de Rekenkamer gewenste cultuuromslag is niet gemaakt. Cultuuromslagen bij de Rijksoverheid zijn hoe dan ook lastige en weinig succesvolle verandertrajecten.[vii]

Het Rekenkamerrapport uit 2003 stelt dat het probleem al oud is, zij heeft het over ‘enige decennia’. Daar hebben de kern van het probleem te pakken. Beleid maken is prima, als er dan ook maar echt wat gebeurt daarna. Dat is dus te vaak niet geval. En het is deze ontbrekende koppeling van beleid aan de uitvoering waar het om gaat. [viii]

Alle beleid is tijdelijk

Het oude politicologische adagium dat beleid een ratio is voor acties, is verdwenen.[ix] Sinds de jaren zeventig is niet meer in beeld dat beleid in principe tijdelijk is. Gevolg is dat beleid geen kader meer vormt voor uitvoering, maar een doel op zich is. Bij sommige gemeenten die echt de weg kwijt zijn, kom je zelfs het woord “uitvoeringsbeleid” in documenten tegen. Dat is vragen om moeilijkheden. Vaak is een functiebeschrijving de oorzaak van de begripsverwarring. ‘Beleid’ in de functiebeschrijving levert een hogere schaal op, dus meer salaris en meer prestige.

De beleidsziekte, het maken van beleid om het beleid, heeft epidemische vormen aangenomen sinds in de jaren zeventig een generatie op met name ’s Rijks burelen is neergestreken die denken dat de maatschappij maakbaar is met papier, door nota’s. De cultuuromslag die de Rekenkamer wenste in 2003, is prachtig, maar de uitgangssituatie is daarvoor ook nu nog jaren later ronduit slecht.

Daarbij komt dat de beleidsvorming bij de Rijksoverheid niet alleen niets oplevert en de maatschappij ontwricht (zie bijvoorbeeld het onderwijs dat jarenlang met “beleid” geterroriseerd werd). Het beleid-zonder-eind vormt tevens een systeem van talentvernietiging. Jongeren, dat is bij de meeste overheden onder de 40 (!), zijn in tegenstelling tot hun oudere collega’s meer in een beeldcultuur dan in een schriftcultuur opgegroeid. Jongere ambtenaren twijfelen veel meer aan het nut van papieren exercities dan hun oudere collega’s en zijn dan ook vaak na een paar jaar nota’s schuiven weer vertrokken. Weg talent, weg afspiegeling van het openbaar bestuur van de maatschappij naar leeftijd en afkomst.

Deltaplan Beleidsbestrijding

Velen in de top van de ambtenarij en de politiek waren ernstig en oprecht bezorgd over de conclusies van het Rekenkamerrapport. Maar ze zijn niet geschrokken. Dat de beleidsfixatie van ons Rijksbestuur voor een deel een zielloos waterhoofd heeft gemaakt, weten velen al heel lang en is al door een hele serie geleerden en deftige commissies met mooie namen bevestigd. Maar de alarmerende bevindingen brachten niets teweeg. Er kwam geen Deltaplan Beleidsbestrijding om de bedreigde overheid te redden, geen Rijkscommissaris die daar bevlogen leiding aan gaf en ons kwam redden. De noodtoestand werd niet uitgeroepen.

Het is tijd voor onconventionele acties. Laten we allereerst terugkeren naar de eerder genoemde eenvoudige wijsheid van voor de jaren zeventig dat beleid een ratio voor acties is. Dat betekent ook dat alle beleid tijdelijk is en niet meer dan een kader voor dat waar het echt om gaat, namelijk uitvoering van dat wat het bestuur wil. Dat betekent dat elke beleidsvorming een begin en een eind heeft. Het maken van beleid is dan dus een project, of althans iets dat projectmatig aangepakt wordt (tussen projecten en projectmatig werken zit een belangrijk, maar vaak veronachtzaamd verschil[x]). Op die manier hoeven de talloze beleidsafdelingen niet tot in lengte van jaren te bestaan, maar gaat de overheid aan de slag met beleidsprojectgroepen die bij gemeenten en provincies afdelingen en directies overstijgen en bij de Rijksoverheid echt interdepartementaal zijn. Ook kun je een afdeling of team beleid, ontwikkeling of strategie of hoe je het maar noemen wilt in het leven roepen, waar ambtenaren als het ware in en uit vliegen voor de beleidsontwikkeling.

Door steeds weer het nut van de beleidsproductie aan de orde te stellen kan de overheid, en vooral de Rijksoverheid, het perpetuum mobile van nota’s en circulaires goed te lijf gaan. Zo creëer je op termijn een grote groep breed inzetbare beleidsprojectmedewerkers in de organisatie. En je houdt ambitieuze ambtenaren in huis en je trekt meer dan nu nieuwkomers door het aanbieden van interessant en afwisselend werk met veel leerkansen. Daardoor kan het overheidsapparaat weer een afspiegeling zijn van de samenleving die zij bedient, omdat dan wel alle generaties vertegenwoordigd.

Al snel zal blijken dat niet iedereen het projectmatig werken mentaal mee zal kunnen maken. Je moet dan altijd echt wat meer voor elkaar krijgen dan een nota per slot van rekening. We zien in de praktijk beleidsmedewerkers tekort schieten als projectleiders, omdat het ze aan vaardigheden ontbreekt. Bijkomend voordeel is dat iedereen zal kunnen constateren dat veel beleidsvorming in de vermomming van een project niets zal voorstellen. Projecten geven prestige en kennen ook wildgroei. Die overigens meestal eenvoudig is te beteugelen door de eigen projectdefinitie van de betreffende organisatie aan de lopende projecten te toetsen. Dan blijft meestal minder dan de helft over, is mijn ervaring als adviseur.

Belangrijker nog is dat de beleidsbureaucratie zich vanzelf saneert, zodat we niet langer de kleren van de keizer hoeven te bewonderen en moeten doen alsof al die nutteloze nota’s echt iets veranderen in onze maatschappij. Gelet op de stellingen in het Rekenkamerrapport is het landsbelang in het geding. En een combinatie van minder beleid en de bijbehorende mindere personeelskosten kan, mits goed uitgevoerd (maar wie kan dat nog bij de Rijksoverheid?), veel aan bezuinigingen opleveren.

Integraliteit  

Tevens speelt de wens tot integraliteit een rol. Steeds meer wetgeving vanuit het Rijk richting gemeenten is ingegeven door de wens om verbinding tussen de verschillende beleidsterreinen te willen maken, denk aan de WABO, de WMO, de Omgevingswet etc. Alles heeft met alles te maken in het publieke domein en steeds meer overheidsinstellingen ontdekken dat. Verkokering is uit den boze. Zodoende heeft roulering van beleidsambtenaren een gunstig effect.

Een overheid die faciliteert, wat letterlijk betekent een overheid die “het makkelijk maakt”, hoort zelf een toonbeeld van inzichtelijkheid te zijn. Door beleid consequent projectmatig in te richten, is de overheid effectiever. Overheidsorganisaties kunnen zo ook goed aansluiten bij modieuze organisatorische schijnbewegingen als “opgavegericht werken” (ik denk dan overigens bij het horen van die term altijd: wat doe je dat dan tot nu toe, zonder opgave werken?)

Politieke benoemingen

We kunnen nog een stapje verder gaan. Waarom geen politieke benoemingen inpassen in dit model? Een bestuurder die niet kan vertrouwen op zijn ambtelijk apparaat is vogelvrij. Dit is nog een taboe onderwerp. De brosse en vaak merkwaardige relatie tussen politiek en ambtenarij blijft in de huidige situatie een lastige zaak en leidt tot problemen. Daarnaast is in een aantal onderzoeken rond bestuurlijke crises die wij gedaan hebben gebleken dat bestuurders ambtenaren kunnen manipuleren tot normafwijkend gedrag. Nu is een goede besturingsfilosofie noodzakelijk om een gezonde relatie tussen ambtenarij, raad en bestuur te borgen.[xi]

Het kan ook anders. Indien het bestuurlijke gedeelte van de ambtenarij direct gekoppeld is aan de uitvoering van een politiek programma, is dat een veel meer transparante verhouding. En het scheelt een hoop gedoe. Na de verkiezingen worden bestuurders geconfronteerd met vragen rond de uitvoering van hun politieke programma. De vraag is hoe zij hun politieke wensen zo effectief mogelijk kunnen uitvoeren. Een oplossing voor dit probleem is op basis van de filosofie van het projectmatig insteken van beleid, het benoemen van ambtenaren op beleidsfuncties waarbij de politieke binding met bestuurders openlijk een onderdeel vormt van de besluitvorming rond de aanstelling. Voor de duidelijkheid, we hebben het hier over benoemingen in beleidsfuncties, maar niet over die in het primaire proces, in de uitvoerende functies of bij de bedrijfsvoering. Het gaat dus niet om bijvoorbeeld politieke benoemingen in de rechtelijke macht en de politie (als in België en de V.S.) en ook niet over politieke benoemingen in organisaties die zijn gelieerd aan de overheid, bijvoorbeeld bij de media of bij (semi)overheidsbedrijven (als in Italië). Ook ZBO-achtige constructies, waarbij de top van dergelijke organisaties overigens nu al wel opvangcentra zijn voor uitgerangeerde politici, vallen niet onder de hier bedoelde politieke benoemingen. Wel komt het model van de Stadtdirektor in een aantal Noord-Duitse steden in de buurt. Dat is een politieke gemeentesecretaris, die aan- en aftreedt samen met de politici.

Het gaat nadrukkelijk om het gegeven openlijk in de zin van   openbaar en transparant, omdat het fenomeen van de politiek geïnspireerde benoeming volop aan de orde is. Een ieder die de wereld van het openbaar bestuur kent, weet dat bij benoemingen de politieke kleur van kandidaten soms bekend is en wel degelijk een rol kan spelen. Op deze manier kan de staatsrechtelijke illusie van de ministeriële verantwoordelijkheid, en de bijbehorende risico’s voor politici, worden beperkt. Beleidsmakers die zijn aangesteld met een bepaalde politieke doelstelling en met een directe betrokkenheid bij hun baas, zullen wel uitkijken hun politieke leidsman in de problemen te brengen. De democratische effectiviteit kan dan alleen maar winnen: visies kunnen sneller en effectiever worden vertaald in uitvoering en het uitvoerend apparaat blijft, op afstand, ’klassiek’ functioneren. Overigens hoeft, voor de duidelijkheid, niet direct een partijkaart bij de sollicitatieformulieren te worden gestoken. Het gaat om openlijke betrokkenheid bij een bepaald politiek programma, dat is alles.

En van de andere kant bekeken, geen beroepsgroep in Nederland is zo gepolitiseerd als de ambtenarij. Veel topambtenaren zijn lid van een politieke partij. Om het incestueuze beeld compleet te maken zijn in Nederland vertegenwoordigende lichamen voor een groot deel afgeladen met (ex)ambtenaren.

Een systeem van politieke benoemingen houdt daarnaast ook rekening met de eigenheid van de overheid. Met name beleidsambtenaren zijn de sluis tussen bestuur en maatschappelijke ontwikkelingen. Zij zouden echte verandermanagers moeten zijn, met alles erop en eraan. Zij hebben toch als taak dat het politiek-bestuurlijke proces zo doorzichtig mogelijk verloopt en dat alle belangrijke thema’s daarin een plaats krijgen. Voor zolang het duurt. Dit idee betekent ook een veel meer flexibele arbeidsmarkt voor de overheid.

Continuïteit

Tegen het idee van de tijdelijkheid van beleidsambtenaren valt in te brengen dat de continuïteit in overheidsorganisaties op deze manier op beleidsvelden niet gewaarborgd zou zijn. Los van dat een zeer lange gemiddelde verblijfsduur in een beleidsfunctie zoals nu vaak het geval is een risicofactor is voor creativiteit, vernieuwing en verandervermogen, hoeft dat geen probleem te zijn. De maatschappij verandert sneller dan de ambtenarij en die moet daar sneller dan met de huidige stroperige beleidsmachine op in kunnen spelen. En liefst integraal door verschillende beleidsvelden zoveel mogelijk te integreren, net als in het echte leven. Neem de coronacrisis weer als voorbeeld. Nu kan het wel, en snel.

Een democratische staat heeft primair tot doel het verwezenlijken van een politiek programma en niet het cultiveren van ambtelijke geheugens met de soms bijbehorende ambtelijke machtsspelletjes. Kijk waartoe het laatste heeft geleid op het ministerie van Justitie. Het is juist doordat dit aspect is vergeten al jaren intern een chaos op dit departement waarbij de ongelukjes die zich telkens aandienen incidenten lijken, maar veroorzaakt worden door dieper liggende symptomen. Netelige kwesties zullen zich blijven aandienen op dit ministerie, juist omdat die ambtelijke geheugens zo nadrukkelijk het discours bepalen. En de kiezer, waar het allemaal om zou moeten draaien, is meer geïnteresseerd in wat er gebeurt, in democratische effectiviteit, dan in wat er op papier staat. Ook hier ligt een stevig verandermandaat.

Dapper niets doen

Het probleem van de suggestie tot een introductie van een systeem van projectmatige invulling van beleid is echter dat het simpel is. Dat is met name bij de Rijksoverheid vragen om moeilijkheden. Niet de analyse staat in dit verhaal op de eerste plaats, maar zowaar een concrete oplossing. Dat is een omgekeerd referentiekader voor veel beleidsambtenaren in Den Haag. Er werken vooral mensen die alleen maar heel intelligent zijn, verder niets. Keer op keer ontdekken actieve kamerleden hoe star men opereert op ministeries en spreken daar hun verontwaardiging over uit. De binding met de praktijk is meestal 0,0. Die binding is wel hoogst noodzakelijk.

Over de beleidscrisis is een heel leger aan betrokkenen al jaren aan het discuzeuren. Maar er komt weinig uit. Is het dan toch maar weer beter om ter leniging van de Rijksoverheidscrisis het beproefde ritueel van een commissie met een klinkende naam van stal te halen, dat Jan en Alleman zich met de gedachtevorming bemoeit en er vervolgens na een dik rapport tot de volgende commissie niets, maar dan ook weer helemaal niets gebeurt?

Wellicht is nu met de coronacrisis het moment gekomen om het advies van de Rekenkamer uit 2003 dan eindelijk serieus te nemen.