De mythe van de staatsschuld

Civis Mundi Digitaal #108

door Erik Jansen

Sinds de bankencrisis in 2008 lijkt er het nodige veranderd in de financiële staatshuishoudingen. Om landen en banken door de crisis te helpen, brengen de centrale banken enorme hoeveelheden geld in omloop, o.a. door schuldpapier op te kopen. Daarmee wordt de rente laag gehouden, kunnen overheden goedkoop bijlenen, en worden bedrijven gestimuleerd om te investeren. Vreemd genoeg heeft dat de inflatie nog niet aangewakkerd, wat toch wel de verwachting was. Wel is veel geld in het financiële stelsel blijven steken en dit voedt speculatie en hoge huizenprijzen. Overheden hebben vervolgens nog eens miljarden dollars, ponden en euro’s extra uitgegeven om in Coronatijd bedrijven overeind te houden. President Biden heeft recent nog een plan door het Huis gekregen voor 1900 miljard dollar aan Corona steun. Geschat wordt dat er wereldwijd inmiddels al meer dan 8.000 miljard dollar extra in omloop is gebracht.

Nu er zoveel geld in de economie wordt gepompt en de inflatie toch laag blijft, komt de vraag op of we niet nog meer overheidsuitgaven kunnen doen om allerlei wenselijke maatschappelijke doelen te realiseren zoals de klimaattransitie, verbetering van de zorg en het onderwijs. Extra overheidsuitgaven nú doen echter wel de staatsschulden aanzwellen en het blijft de vraag of deze Keynesiaanse impuls [1] het gewenste multipliereffect zal bewerkstelligen, waarmee de uitgaven op termijn kunnen worden terugverdiend. De totale omvang van de staatsschulden van alle landen overtreft al enige tijd de omvang van de wereldeconomie. Zelfs de Amerikaanse staatsschuld heeft al een omvang van 130% van het BNP. De ‘debt-teller’ op West 43th street tikt maar door. Worden de komende generaties niet opgezadeld met een failliete overheid?

Modern Money Theory (MMT)
Een opmerkelijk geluid in deze discussie komt van Stephanie Kelton, hoogleraar en prominente woordvoerder van een nieuwe economische stroming, the Modern Money Theory (MMT). In haar boek The Deficit Myth (2020) stelt zij dat we ons niet moeten blindstaren op de omvang van de staatsschuld, zeker niet voor landen die een eigen munt hebben. Naast het opkopen van eigen schuldpapier kunnen zij ook geld bijdrukken. Dat hoeft geen nadelige effecten te hebben zolang de inflatie niet omhooggaat. Als je je niet laat beperken door begrotingstekorten en de omvang van de staatsschuld, kun je de extra financiële ruimte prima gebruiken voor nieuwe beleidsdoeleinden. Inflatie ontstaat als er geen industriële en arbeidscapaciteit is om de extra uitgaven op te nemen en productief aan te wenden. In zeven hoofdstukken gaat ze in op dit thema en mogelijke bezwaren die ertegen geopperd kunnen worden.

1. De mythe van het huishoudboekje
In het eerste hoofdstuk wijst ze op het verschil tussen landen die geld kunnen lenen in hun eigen munt en landen die afhankelijk zijn van buitenlandse valuta. Landen met een eigen munt kunnen in principe al hun staatsschuld aflossen door geld bij te drukken. Veel ontwikkelingslanden, bedrijven en ook de individuele Amerikaanse staten zelf kunnen dat niet. Die moeten hun huishoudboekje in evenwicht houden. De federale overheid heeft meer vrijheid en hoeft zich niet aan deze metafoor van het huishoudboekje te houden. Maar de mythe van het huishoudboekje zit diep ingeprent in de denkwereld van de meeste kiezers en zij verwachten van de overheid dat deze op dezelfde manier met haar begroting omgaat als de individuele burger met zijn eigen huishoudboekje. Dat hoeft echter niet volgens Kelton. De overheid kan zelf geld scheppen (voor Europa de ECB), het is een zgn. ‘fiat currency’.

De echte beperking is het gevaar van inflatie. Helaas zijn hier vooralsnog geen goede meetinstrumenten voor. Maar dat heeft de FED nu ook niet met haar eigen “quantitative easing” (QE). De FED en de ECB moeten ook maar afwachten wat de inflatie doet en ze hebben bovendien geen sturing over het geld anders dan het overeind houden van de commerciële banken en hopen dat het geld zijn weg vindt naar de echte economie. Als meetinstrument stelt Kelton voor om basisbanen te creëren voor werklozen, die net als Melkertbanen ten goede komen aan de gemeenschap. Als het aantal mensen dat een basisbaan nodig heeft om rond te komen daalt dan is er groei en zouden de overheidsuitgaven moeten worden beperkt, wat dan ook automatisch gebeurt door het afnemen van het aantal basisbanen.

2. De mythe van de onhoudbare staatsschuld
Keltons stelling is dat ieder begrotingstekort van de overheid een extra bestedingsruimte betekent voor bedrijven en burger. Juist als de overheid het omgekeerde doet, meer belasting heft dan ze uitgeeft, en zo een overschot creëert op haar eigen begroting en op de staatsschuld inloopt, dan gaat dit ten koste van de reële economie en kan dit leiden tot een economische recessie. Beter kunnen we de belasting zien als een middel om de hoeveelheid geld in de economie te reguleren. Om uitgaven te doen heeft de overheid de belastingen niet nodig, want ze kan zelf haar eigen geld drukken. Met een enkele druk op de knop van een toetsenbord van de Centrale Bank verwisselen miljarden van eigenaar.

Belastingheffing en het uitgeven van schuldpapier is een manier om de omvang van de geldcirculatie af te stemmen op de inflatieverwachting. Belasting is verder nuttig om het monopolie van de eigen munt te versterken (want belastingbetalers moeten hun belasting voldoen in de nationale munt), om inkomensongelijkheden te vereffen, en om ongewenst gedrag te bestrijden door accijns te heffen op tabak, drank, gokken, etc.

3. De mythe van het doorschuiven van de schuld naar toekomstige generaties
Iedereen vreest dat de rente op de staatsschuld zo groot wordt dat het andere nuttige uitgaven verdringt. Volgens de MMT hoeft dit niet op te treden, omdat het land de eigen munt kan bijdrukken en er dus altijd voldoende budget zal kunnen zijn. Hogere rentelasten kunnen wel leiden tot een versterking van de tweedeling in het land tussen vermogenden die in de staatsschuld beleggen en de minder vermogenden die dat niet kunnen en geen rente-inkomsten hebben. Maar omdat pensioenfondsen veel vermogen beheren voor een groot deel van de bevolking en graag bij de overheid lenen, profiteren ook de lagere inkomens indirect van een hogere rente.

4. De mythe van de verdringing van de ruimte voor bedrijven
Met haar extra uitgaven of het nu voor basisbanen is of voor investeringen in de klimaattransitie of openbare werken, verdringt de overheid uitgaven en investeringen van burgers en bedrijven. De samenleving heeft maar een beperkte hoeveelheid ruimte en middelen zowel fysiek als wat betreft kennis en expertise. Schaarste aan technische vakmensen kan leiden tot verdringing van expertise van algemene bedrijven naar bedrijven die specifiek werken voor de klimaattransitie. Ook hier geldt volgens de MMT dat de overheid zich méér moet bekommeren om deze bottlenecks en die ook moet oplossen door meer vakmensen op te leiden, dan dat ze zich zorgen moet maken om de houdbaarheid van de staatsschuld. De toekomstige generaties hebben alleen maar baat bij betere woningen, wegen, onderwijs en gezondheidszorg.

5. De mythe van het tekort op de betalingsbalans
Ieder land importeert en exporteert goederen. Extra overheidsuitgaven leiden tot een grotere import van goederen. Daarmee verschuift waarde naar andere landen en wordt de eigen munt minder waard in het buitenland. Omdat de meeste landen streven naar een positieve betalingsbalans blijven ze zitten met het geld, tenzij ze het geld herbeleggen in staatsobligaties van het importerende land (de VS). Zolang het interne begrotingstekort van dat land (de VS) maar groter is dan het verlies op de betalingsbalans, blijft er voldoende geld in de samenleving voor de burgers en bedrijven. Als de overheid haar uitgaven zou terugschroeven wordt de hele maatschappij armer tenzij de import beperkt wordt of de export vergroot.

6. The mythe van de houdbaarheid van de pensioenen
Ook de VS kennen een soort van AOW in de vorm van Social Security en Medicare. Met de toenemende vergrijzing worden die uitkeringen onbetaalbaar, tenzij de overheid deze fondsen extra geld toeschuift. Volgens de MMT hoeft de overheid nooit te verzaken in het aanvullen van de tekorten. Volgens Kelton was de echte reden voor Roosevelt om de werkende bevolking te laten bijdragen in premies (in plaats van omslag via de belastingen) dat daarmee de overheid in de toekomst niet willekeurig de pensioenen zou kunnen korten alleen omdat de politieke prioriteiten toevallig anders komen te liggen. Dus door de werknemerspremies te laten meebetalen aan hun latere social security, worden de mensen ‘eigenaar’ van hun oudedagsvoorziening (“entitled”) en kan de overheid daarin niet willekeurig snijden. Ze kan wel op ieder moment de tekorten aanvullen.

7. De echte ‘deficits’
De echte tekorten in de Amerikaanse maatschappij zijn de werkeloosheid, het tekort aan betaalbare woningen, betaalbaar onderwijs, betaalbare gezondheidszorg, en de klimaattransitie. Al die tekorten hebben meer prioriteit dan de tekorten op de begrotingsbalans.

De conclusie van MMT is dat fiscaal beleid van de overheid altijd beter is dan financieel (monetair) beleid van de centraal bank, want die stuurt de geldhoeveelheid en de rente zonder te weten waar het aan uitgegeven wordt. Dat geld zal voornamelijk terecht komen in de zakken van de speculanten, en zal het gewone volk nauwelijks bereiken, tenzij in de vorm van economische groei die hopelijk dan neer druppelt (‘trickle-down’) op alle burgers (‘lifting all boats’). Maar dat wordt steeds twijfelachtiger en kan de aarde die ongerichte groei wel aan?

Het is beter om de extra budgetruimte aan te wenden voor nuttige doelen en voor de gewone man. Gelijktijdig kan met passende belastingmaatregelen voldoende geld uit de markt gehaald worden om inflatie te voorkomen. Maar juist die inflatie zal de komende jaren toch laag blijven door globalisering, internationale arbeidsdeling, en gebruik van IT in de vorm van robotica en internet ten behoeve van productie en logistiek. Veel werk verdwijnt naar het buitenland en veel producten vinden hun weg via webwinkels naar de consument. Er dreigt dus verlies van banen, het leeglopen van stadscentra, afkalving van solidariteit en gemeenschapszin. De overheid kan daar een gericht tegenwicht tegen bieden. Met gerichte belastingmaatregelen zoals CO2-heffingen kan de ongeremde groei gestopt worden.

Conclusies

Stephanie Kelton heeft een helder en verfrissend boekje geschreven waarbij zij rijkelijk put uit haar ruime ervaring binnen Washington en de VS-senaat budgetcommissie waar zij stafmedewerker was – aangedragen door Bernie Sanders. Helaas is het boekje meer een pamflet met de boodschap dat we niet bang hoeven te zijn voor een groeiend overheidstekort: als Japan gewoon doorleeft met een schuld van 230% van het BNP, dan kan de VS dat ook (nu 130%). Ze besteedt weinig aandacht aan de onderliggende economische aspecten. Ook het instrument van de basisbanen als graadmeter voor de inflatie overtuigt niet echt. Wie ruilt een rustige “community-job” zoals het helpen van bejaarden, in voor een onzekere baan bij de supermarkt om de hoek voor 20 dollar per maand meer? Als er ergens ‘latency’ (of hysteresis in economische termen) optreedt dan is het wel met het veranderen van baan. Mensen verhuizen niet voor een paar dollar meer.

Veel economen haasten zich ook te zeggen dat er niets nieuws is onder de zon: gewoon Keynes in een nieuw jasje (zie ook de artikelen over Keynes in CM#107). Verhoging van de staatsschuld is uitgestelde belasting (“deferred taxation”) en de geldpers laten draaien is verborgen belasting op vermogen (“hidden taxation”). Ook al leidt het extra geld niet direct tot inflatie, het vermindert wel de waarde van het geld, omdat er gewoon meer in omloop is. Cynici noemen de MMT de “Money Monkey Tree”, verwijzend naar een boom in Singapore die mensen geluk zou brengen in loterijen. In Nederland zouden we zeggen “geen gezeik, iedereen rijk”.

Sommige linkse economen zien de geldschepping als de gebruikelijk truc van het kapitalisme om iedereen in schulden te dompelen en de ondergang van het kapitalisme met geleend geld uit te stellen (o.a. Wolfgang Streeck, Gekochte tijd, 2015). Ook voor diegenen die niet veel op hebben met een overheid die in de jaren zeventig en tachtig met Keynesiaanse voortvarendheid de inflatie torenhoog heeft laten oplopen, en in de afgelopen dertig jaar niet in staat is geweest de meest elementaire systemen en regelingen te onderhouden of te vernieuwen ziet in MMT ook alleen maar een socialistisch complot om iedereen aan goedkoop geld te helpen, al of niet via basisbanen of basisinkomen. Als je de overheid ziet als een bureaucratische en onbekwame politieke organisatie dan is het beter om majeure operaties als de klimaattransitie met wetten en verordeningen te regelen en niet proberen zelf aan het roer te gaan staan.

Gelijktijdig is er ook wel degelijk een herwaardering van de overheid gaande. Niet alleen door de Corona-crisis maar ook door de erkenning dat terugkijkend veel innovaties direct of indirect zijn bevorderd door overheidsfinanciering. Met goed gerichte investeringen kan veel goeds gedaan worden (zie ook Mariana Mazzucato, De ondernemende staat, 2015 en De waarde van alles, 2018; zie elders in dit nummer). Als de groeiende overheidsschuld bedraagt aan het realiseren van betaalbare klimaatneutrale woningen dan is het misschien ook voor toekomstige generaties een goede zaak.

Wellicht kunnen we volstaan met de conclusie dat de huidige ongerichte geldschepping van de Centrale Banken weinig zinvol is en zich beperkt tot het uit de wind houden van de Zuid-Europese landen en dat met gerichte overheidsinvesteringen een veel zinvollere stimulering gedaan kan worden. Dit is overigens geen nieuw idee en wordt in ons land al enige jaren bepleit [1][2][3].

Al dan niet geldscheppen door de geldpers te laten draaien of meer geld te lenen is een keuze. De huidige praktijk van ‘Quantitave easing’ biedt de overheden alle kans om tegen vrijwel nul kosten geld te lenen. Ook nu al leidt dit tot speculatie (aandelen, onroerend goed, bitcoins) want beleggen in obligaties en sparen is nu volstrekt onaantrekkelijk en kan bij stijging van de rente tot enorme verliezen leiden. Dit zal nog versterkt worden als de overheid zelf extra geld gaat inbrengen. Ook al stijgt de inflatie (van consumentengoederen en energie) niet, de hoeveelheid geld wordt toch opgeblazen en zoekt zijn weg in speculatieve beleggingen. Dus belangrijk is dat het geld gericht wordt uitgegeven bv. aan de klimaaattransitie en niet aan een algemene belastingverlaging zoals Trump heeft gedaan.

Recent zijn ook diverse suggesties gedaan om de staatsschulden op de balans van de ECB te schrappen in ruil voor toezegging door de lidstaten om die 2500 miljard euro uit te geven aan ecologische en sociale wederopbouw. [4]

Mocht de geldontwaarding te grote vormen aannemen dan bieden de opgekochte staatsleningen op de balans van de Centrale Banken nog de optie om geld weer uit de markt te halen door de staatsleningen te verkopen of bij aflopen niet te vernieuwen. Met geldscheppen of schuld kwijtschelden wordt dat een stuk lastiger.

Noten

[1]  Frans Doorman, Our Money, 2015, bevat een uitgebreid pleidooi voor geldschepping door de overheid ten behoeve van sustainable development. De publicatie gaat in op de huidige methoden van geldschepping door de commerciële banken en geeft een uitgebreid overzicht van alternatieven voor publieke geldschepping, zoals geopperd door Positive Money, the New Economics Foundation, Souvereign Money, The American Monetary Institute, The Public Banking Institute. Een meer uitgebreide kritiek op het huidige financiële stelsel en de neoklassieke economie is te lezen in Frans Doorman, Crisis, Economics, and the Emperor’s Clothes, 2013 (p. 203). Dit boek en Our money is te downloaden van de site www.new-economics.info Zie ook CM #019 en CM #021.

[2] Ons Geld (https://onsgeld.nu/wat-wij-doen/). Stichting Ons Geld is in 2012 opgericht als Nederlandse zusterorganisatie van het Britse Positive Money en is lid van de International Movement for Monetary Reform (IMMR) en pleit voor publieke geldschepping. Naar aanleiding van de theatervoorstelling ‘Door de bank genomen’ van de Verleiders is door Ons Geld een burgerinitiatief opgezet en met meer dan 100.000 steunbetuigingen ingediend bij de Tweede Kamer. De politieke behandeling volgde in het najaar van 2015 en het voorjaar van 2016 en heeft geleid tot een vraag aan de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) om onderzoek te doen naar hervorming van het geldstelsel. In 2019 verscheen het WRR-rapport Geld en Schuld, de publieke rol van banken en daarin doet de WRR voorstellen voor een aantal bescheiden stappen richting een publiek geldstelsel. Een eerste optie is consumenten de mogelijkheid te geven een betaalrekening te openen bij de DNB of om digitaal centralebankgeld op de huidige betaalrekeningen bij commerciële banken te stallen. Daarmee zouden burgers niet meer afhankelijk zijn van het huidige depositogarantiestelsel (max. 100.000 euro/p). Een verdere stap zou zijn om de private geldschepping door de commerciële banken te beperken en publieke geldschepping daarvoor in de plaats te stellen. Commerciële banken zouden dan bij het verstrekken van leningen dekking moeten zoeken bij spaargeld van hun klanten of geldlenen van de Centrale Bank. Dan zouden banken spaarders een aantrekkelijke rente moeten bieden die opweegt tegen het hogere risico van mogelijk verlies boven de limiet van het huidige depositogarantiestelsel. Een groot deel van de publieke geldcreatie zou dan kunnen worden aangewend voor directe financiering van overheidsuitgaven, zoals investeringen in de woningbouw, infrastructuur en energietransitie. De Centrale Bank blijft dan verantwoordelijk voor het regelen van de juiste omvang van geld binnen de economie.
Vooralsnog heeft de regering afhoudend gereageerd en vindt dat er voldoende waarborgen en garanties in het huidige stelsel voorhanden zijn.

[3] Bert de Vries, Ontspoord Kapitalisme (2020).
De oud-minister van Sociale Zaken in het kabinet Lubbers-Kok beschrijft in dit boek uitvoerig de perikelen rond de creatie van de euro en daarop volgende eurocrises. Hij onderschrijft de mogelijkheid van een publiek geldstelsel. Voor Nederland zou dat echter alleen mogelijk zijn als de afzonderlijke landen binnen de eurozone meer autonomie zouden krijgen voor een eigen beleid. Nu vrijwel al het geld giraal is zou dat gerealiseerd kunnen worden door ieder land in de eurozone weer een eigen (locale) munt toe te staan, gekoppeld aan de euro (als verreken eenheid tussen landen). Afhankelijk van de betalingsbalans en de hoeveelheid ‘eigen’ geld, kan dan de waarde van de eigen munt worden aangepast.

[4] Pleidooi van prominente Europese economen voor doorstreping van de staatsschulden op de ECB balans. Februari 2021.   https://annulation-dette-publique-bce.com/
Paul De Grauwe deed deze suggestie al in april 2020 (zie mo.be)
Zie ook CM#107 Jan de Boer, Tweehonderd jaar publieke leningen.