Missie-gedreven maatschappelijke transities

Civis Mundi Digitaal #110

door Erik Jansen

Bespreking van: Mariana Mazzucato, Moonshot, grootse missies voor de hervorming van het kapitalisme. NieuwAmsterdam, 2021.

 

Mariana Mazzucato kreeg bekendheid door haar eerdere boeken De ondernemende staat en De waarde van alles, die al eerder in CM zijn besproken. Daarin pleit zij voor een gezamenlijke regie van overheid en bedrijven voor het aanpakken van de grote maatschappelijke thema’s. In haar ogen heeft de overheid zich de afgelopen decennia te veel laten terugdringen naar de rand van het speelveld. Naar het neoliberale adagium regelt de markt het allemaal zelf en was de rol van de overheid beperkt tot het verhelpen van ‘marktfalen’, het ondervangen van (on)wenselijke zaken die de markt zelf niet kan voorkomen. Zo kan de overheid wet- en regelgeving toepassen om milieuvervuiling tegen te gaan. Of heffingen opleggen (het internaliseren van externe kosten), want het uitstoten of dumpen van afvalstoffen is voor een bedrijf veel goedkoper dan het zelf opruimen van het afval. Ook kan de overheid gezondheidseisen stellen aan voedingsproducten, omdat consumenten niet in staat zijn de inhoud van ieder pakje te controleren.

 

Lasten en lusten

Een andere vorm van het ondervangen van marktfalen is het stimuleren en subsidiëren van nieuwe technologiën, die nog niet marktrijp zijn, en waarvan de ontwikkelingskosten de draagkracht van het bedrijfsleven te boven gaan. In haar eerdere boeken toont ze dat veel van de moderne technologie die nu in de smartphone en het internet wordt toegepast, initieel met behulp van de overheid is ontwikkeld, met name voor defensietoepassingen. De overheid ziet daar in het algemeen weinig van terug, tenzij indirect via de belastingen.  Zo heeft Tesla in 2009 van de Amerikaanse overheid een lening gekregen van 465 miljoen dollar om elektrische auto’s te ontwikkelen. Die lening is in 2013 weliswaar volledig terugbetaald, maar de overheid heeft daarbij afgezien van een claim op de latere commerciële successen. Mazzucato vindt dat de overheid meer greep had moeten houden op toekomstige revenuen van kennisontwikkeling waar zij zelf een belangrijke bijdrage aan geleverd heeft.

 

Marktvorming

In haar nieuwe boek gaat Mazzucato nader in op hoe de overheid leiding kan geven aan de nodige maatschappelijke transities. Naast het ontvangen van een rechtmatige beloning vindt zij ook dat de overheid meer moet doen dan alleen de markt corrigeren. Omdat de overheden zich beperken tot de gangbare recepten van marktprikkels zoals CO2-heffingen of subsidies voor energiebesparing en alternatieve energiebronnen, zijn we blijven zitten met een zorgwekkend trage groene transitie. De economen hebben onderschat wat nodig is voor een wezenlijke systeemtransformatie. Het idee dat door prijsprikkels een transitie is uit te lokken, is volgens haar een illusie. Prijsprikkels zijn goed voor kleine incrementele veranderingen, maar bedrijven en burgers reageren nauwelijks op prijsprikkels waar het gaat om radicale innovatie en systeemveranderingen. Het lethargische tempo van de klimaattransitie, wereldwijd, leert ons wat er gebeurt wanneer de overheid het aan de markt overlaat en ervan afziet haar ondernemende rol in de samenleving te spelen.

De overheid moet niet alleen vormen van ‘marktfalen’ repareren maar moet ook de markt ‘vormen’. Marktvorming is het opzetten van nieuwe ecosystemen, het investeren in de groei van nieuwe markten, en het meebepalen van de richting van innovatie, en het beheren van de uiteindelijke inkomsten.

 

De ondernemende overheid

Verder heeft Mazzucato ook geen hoge verwachtingen van het adopteren van nieuwe vormen van ‘corporate governance’ door bedrijven om bredere ‘stakeholder values’ na te streven. Dit is alleen voor de bühne. Zolang het rendement en de ‘stakeholder values’ voorop blijven staan, zal het volgens haar alleen gaan om ‘green washing’.

Om dit te doorbreken moet de overheid haar rol pakken en samen met bedrijven de samenleving in de goede richting sturen. De overheid moet niet bang zijn om substantieel zelf te investeren in nieuwe ontwikkelingen, en om beloningen te bieden aan bedrijven die bereid zijn die ‘uitdagingen voor elkaar te krijgen’ om hun bijdragen te leveren aan vroege (‘upstream’) investeringen die bedrijven doorgaans plegen te mijden. Door risico’s op zich te nemen zal de overheid ook erkend moeten worden als actief investeerder – en niet alleen als kredietverschaffer – en publieke steun moeten verwerven voor het delen in de beloningen. Mazzucato noemt een dergelijke georkestreerde aanpak – een samenwerking van publieke instellingen en bedrijven – een ‘missie’ en in dit boek wil ze een beeld schetsen van hoe die missies kunnen worden opgepakt.

 

Man op de maan

Zij laat zich daarbij inspireren door het ‘man op de maan’ project van president Kennedy, die in 1961 de ‘moonshot’ missie initieerde. Met een budget van 25 miljard dollar (in huidige dollars ca. 325 miljard) en in samenwerking met vele bedrijven heeft de ruimtevaartorganisatie NASA in acht jaar tijd inderdaad een man op de maan gezet. Onder een enorme tijdsdruk hebben meer dan 400.000 mensen aan het project gewerkt en is het ontwerp van de raket en spaceshuttle tot stand gekomen en uitgetest. Een missie als het Apollo project kenmerkt zich door een duidelijke visie, een hoge tijdsdruk, ruime tijdshorizon, resultaatgerichte budgettering, samenwerking met talrijke sectoren, flexibiliteit, lokale verantwoordelijkheid, en een dynamisch partnership tussen de publieke en de private sector. Het heeft geleid tot de nodige nuttige ‘spillovers’ in de vorm van technologieontwikkeling zoals nieuwe materialen, miniaturisering van computers en sensors, betere software-engineeringstechnieken, en nieuwe projectmanagementtechnieken.

 

Participatie

Voor de nieuwe vorm van haar maatschappelijke missies ziet Mazzucato twee grote verschillen met de NASA aanpak. Ten eerste is het oplossen van maatschappelijke problemen niet alleen een kwestie van technologieontwikkeling zoals bij het NASA-programma maar veel meer een kwestie van organisatorische en gedragstechnische transities. Sociale problemen als ongelijkheid, gezondheid, woningnood zijn ‘ongestructureerd’ en ‘wicked problems’ vanwege de manier waarop sociale, politieke, economische en gedragsfactoren samenkomen. Het NASA-programma was puur technisch en is uitgevoerd met bedrijven die de technologie toeleverden, maar zelf geen grote risico’s namen.

Bij een succesvolle energietransitie gaat het echter niet alleen om het ontwikkelen van componenten en systemen voor energiebesparing of groene energieopwekking, waarmee startups en bedrijven aan de slag kunnen, maar het gaat ook om een systeemverandering, waarbij bedrijven niet alleen toeleveren maar ook zelf hun bedrijfsprocessen en businessmodellen veranderen. Ten tweede, kende het NASA-programma een top-down aansturing, waarbij de inspraak van de betrokkenen puur inhoudelijk was, maar de eindbeslissingen bij NASA lagen. Voor de aanpak van een maatschappelijk probleem is het echter belangrijk dat de bevolking niet passief afwacht wat er over hen heen komt, maar meer actief betrokken wordt en kan meebeslissen. 

 

Maatschappelijke missies

Mazzucato geeft een aantal voorbeelden: de strijd tegen kanker, het voorkomen van dementie, het schoonmaken van de oceanen, een duurzame voedselproductie, CO2-neutrale steden, de toekomst van mobiliteit, de vergrijzende samenleving, etc. Ieder van die thema’s omvat een mix van technologieontwikkeling, ontwerp, infrastructuur, ruimtelijke planning, juridische aspecten. Zo nodig aangevuld met gedragstechnische, creatieve en ethische aspecten. Om die missies aan te sturen is (anders dan bij de centralistische NASA aanpak) een DARPA-achtige opzet (programmaorganisatie van het defensieonderzoek in de VS) te prefereren, waarbij de overheid in samenspraak met partners de doelstellingen van het programma formuleert en van budget voorziet. Deze worden in afzonderlijke projecten uitgewerkt, terwijl de overheid de voortgang en richting monitort. De ‘Energiewende’ in Duitsland ziet zij als een goed voorbeeld, met een duidelijke ambitie om de rol van kernenergie en kolen uit te faseren. Ondanks het feit dat de groene maatregelen tot hogere stroomkosten voor de burger hebben geleid, blijft 90 procent van de burgers de Energiewende steunen.

Om missies te kunnen aansturen dienen de publieke instellingen de vaardigheden in huis te hebben om proactief een portefeuille van projecten te beheren. Publieke organisaties moeten daarvoor ook investeren in eigen kennis en vaardigheden. Juist dit soort expertise is de laatste tijd uitbesteed of wegbezuinigd. Ook zal er voldoende budget moeten worden gecreëerd in de vorm van hogere overheidsuitgaven, al of niet in combinatie met een hogere staatschuld en het opkopen van schulden door de Centrale Banken. Uitgaven ten koste van de overheidsschuld zijn hier verantwoord, omdat de investeringen – anders dan korte termijn comsumptieve uitgaven – bijdragen aan de lange termijn verdiencapaciteit.

 

Missies: een manier om het kapitalisme te hervormen?

Het boek biedt een wervend pleidooi voor ‘missies’ als uitvoeringsvorm voor de aanpak van de klimaattransitie en andere grote maatschappelijke problemen. Mazzucato vindt in Brussel en andere regeringssteden ook veel weerklank voor haar “ondernemende” overheid. Ze is er ook trots op dat vele vrouwen, zoals Alexandria Ocasio-Cortez (Green New Deal), Ursala von der Leiyen (European Green Deal), Kate Rayworth (Donut Economy), Edith Penrose (waardescheppende organisaties), Carlota Perez (financialisatie), Stephanie Kleton (maatschappelijke uitgaven) momenteel het debat aanvoeren.

De lezer blijft echter wel met de vraag zitten of ‘missies’, zoals de subtitel van het boek suggereert, een manier is “om het kapitalisme te hervormen”. Als we het goed begrijpen wil Mazzucato het bedrijfsleven verleiden haar financiële en inhoudelijke bijdrage te leveren aan het oplossen van maatschappelijke problemen in de vorm van grote projecten, die door de overheid worden geëntameerd en gestuurd, waarbij de bevolking actief participeert, en waar de uiteindelijke opbrengsten gedeeld worden. Ze zoekt naar bedrijven, die ‘welwillend’ zijn, om aan deze samenwerking deel te nemen.

Mogelijk dat ze hier toch erg veel vraagt. Kijken we naar een missie als ‘gezonde voeding’ dan wordt de hele keten van landbouw en veeteelt, levensmiddelenbedrijven, supermarkten, gezondheids- en zorginstellingen, en consumentenorganisaties betrokken bij een discussie, waar in onderlinge samenspraak moet worden besloten (om het simpel te zeggen) om het al of niet toestaan van vlees, frisdrank, bier, chips, etc. en over het al of niet importeren van seizoensproducten als fruit en groente. Wat gaan de boeren en de slachterijen doen met zo’n uitkomst? En gaan de Danone’s van deze wereld hun plek in het schap opgeven voor onverwerkte yoghurt en ongezoete muesli? En hoe gaan we de inkomsten verdelen, als die er al zijn? Het lijkt er een beetje op dat de huidige aandeelhouders in feite hun eigendomsrechten verliezen en mogen opdraaien voor de kosten. Een soort socialisme op basis van vrijwilligheid. Het lijkt niet logisch dat ze daarop zullen ingaan.

Tweede vraag is of de overheid wel in staat is dit soort complexe processen aan te aansturen en te monitoren. Iedere missie vraagt een brede maatschappelijke discussie vergelijkbaar met de vraag “wel of geen kernenergie”, die de inzet was van de Brede Maatschappelijke Discussie Energiebeleid in 1982. Zo heeft de overheid de afgelopen jaren geprobeerd met alle stakeholders een klimaat- en een gezondheidsakkoord te sluiten. Die akkoorden zijn op basis van vrijwilligheid en zijn weinig verplichtend, dus we moeten nog maar afwachten wat ervan komt. Voorlopig is nog steeds 80% van wat in de supermarkten ligt ongezond, de windmolens hebben ook nog geen plek gevonden in de weilanden, en ook de wijkgerichte aanpak om “van het aardgas los te komen” is nog geen doorslaand succes.

Is het niet zo dat de overheid eerder nog te weinig doet met de marktwerking en te weinig dwang toepast? Is het gebrek aan succes van deze akkoorden en covenants niet een gevolg van de vrijblijvendheid? Moeten niet de vrijstellingen van de CO2-heffingen voor de energie-intensieve bedrijven worden opgeheven? Moet er geen concreet plan komen om de stikstofuitstoot zwaarder te belasten? Gaan we die discussie nu niet te veel uit de weg om tijd te winnen voor een brede publieke acceptatie en voor democratische besluitvorming?

Het is ook tekenend dat de ‘Energiewende’ in Duitsland, die ze als een goed voorbeeld aanhaalt, puur berust op de toezegging van de overheid dat de elektriciteitsbedrijven de verplichting hebben gedurende twintig jaar de terugleverantie van particuliere stroomopwekking te vergoeden tegen het leveringstarief. De extra kosten mogen de elektriciteitsmaatschappijen doorberekenen aan alle afnemers. Dus de stroomprijs is hoger dan in een vrije markt, en de opbrengst van de meerprijs komt ten goede aan de burgers die in zonnepanelen en windmolens hebben geïnvesteerd. Dus toch succesvolle marktwerking?

Is het afwijzen van technologiesteun ‘sec’ door de overheden ook niet erg kortzichtig? Bijvoorbeeld het ontwikkelen en fabriceren van zonnepanelen is op dit moment enorm competitief. Het fysieke rendement van zonnepanelen stijgt door technische innovatie vrij snel van 20% naar mogelijk 40% in de nabije toekomst. Ook de productiekosten, die nu sterk gedomineerd worden door de kostprijs en energieintensiteit van het glas, is onderwerp van technologische ontwikkeling. Vooral de Chinese bedrijven zijn erin geslaagd door massaproductie enorme kostenvoordelen te bereiken. Moeten we als EU niet gewoon inzetten op de grootschalige toepassing en winning van waterstof en op de massaproductie van warmtepompen, energieopslagsystemen, en snelle installatietechnieken?

Dit laat natuurlijk onverlet dat de maatschappelijke discussie over voeding, gezondheid, inclusiviteit, gelijkheid, cultuur, gewoon door moet gaan. Het is echter wel te hopen dat de aandacht voor waarden als inclusiviteit en participatie en de afkeer van marktoplossingen en financialisering niet ten koste gaat van daadkracht en effectiviteit. Zeker wat betreft de klimaattransitie.

 

Tot slot

Het boek kent nogal wat doublures met haar vorige boeken, maar is zeker een ‘must-read’ voor iedereen die een nieuwe maatschappelijke orde voorstaat met een sterkere overheid en meer inclusiviteit, gelijkheid en echte waarden.

In het boek wordt het niet genoemd, maar er zit wel enige overlap – zeker voor de grote maatschappelijke issues – tussen de ‘missies’ zoals Mazzucato die beschrijft en de ‘sociaal-economische transities’, die Maja Göpel bespreekt in haar boek The Great Mindshift (zie elders in dit CM-nummer).