De mythe van de staatsschuld

Civis Mundi Digitaal #112

door Herman Hümmels

Stephany Kelton is hoogleraar aan Stony Brook University in New York. Ze was betrokken bij het uitwerken van de ‘Modern Monetary Theory (MMT). De MMT geldt in de economie als heterodox, maar wordt in toenemende mate onderschreven door (centrale) bankiers. Ze behoort tot de bredere postkeynesiaanse stroming. De (voornamelijk Europese) postkeynesiaanse school verschilt van de Amerikaanse nieuw-keynesiaanse school door een meer institutionele blik op bijvoorbeeld de loonvorming. Ook oud-keynesiaanse wetmatigheden als de Phillipscurve worden verworpen (Wikipedia).

Geen huishouden
Kelton maakt duidelijkheid over: een staatskas kan niet vergeleken worden met wat een huishouden te besteden heeft. Het huishouden kan worden vergeleken met een taart (op is op), de staatskas met een emmer, die nog lang niet geheel gevuld is met water (geld). Dit geldt wel alleen voor een land dat “het monopolie heeft op de uitgifte van een fiduciaire valuta (fiatgeld)”. Het gaat dus alleen om onafhankelijke staten met een eigen muntenheid. Nederland is wat dit betreft niet soeverein, want de euro wordt niet door Nederland uitgegeven maar door de Europese Centrale Bank (ECB). Wil Nederland meer uitgeven dan er binnenkomt, dan moet het land lenen. De ECB echter kan gewoon meer water in de emmer gieten (overigens niet onbeperkt), of, desgewenst, er wat uitgieten.

“Dat het overheidsbudget geen financiële beperking kent, betekent niet dat er geen reële grenzen zijn aan wat een overheid kan (en moet) doen” (p17). Kelton bekijkt de wereld om haar heen vanuit haar positie in de VS; als ze het over een ‘overheid’ heeft, dan gaat het om een soevereine overheid die zelf geld kan scheppen.

Tekortmythes
Er komen zes mythes aan bod:

1. De overheid moet haar budget beheren zoals een gezin het huishoudgeld beheert.
2. Tekorten zijn een bewijs van te hoge uitgaven.
3. Tekorten komen op het bord van de volgende generatie terecht.
4. Het idee dat tekorten schadelijk zijn omdat zij particuliere investeringen verdringen en langetermijngroei ondermijnen.
5. Tekorten maken de VS afhankelijk van andere landen.
6. Het recht op bepaalde uitkeringen zal ons op de lange termijn in een fiscale crisis storten.

Monetaire soevereiniteit
“Een land dat zijn eigen niet-converteerbare (fiat)geld produceert en alleen in zijn eigen valuta leent, bezit monetaire soevereiniteit... Zij kunnen hun geldscheppende vermogen inzetten voor beleid dat gericht is op de instandhouding van een economie met volledige werkgelegenheid”. (p35)
Een monetair-soevereine overheid kan over net zoveel geld beschikken als de grens mogelijk maakt die zegt dat het ten goede moet komen aan de welvaart van haar burgers. Dit kan ze doen door een getal op een computer te verhogen, door geld te ‘scheppen’. Hoewel Adam Smith de mogelijkheid van geldschepping al zag, wordt Warren Mosler (1949-…) als de geestelijk vader van de MMT gezien.

Belastingen
Volgens Mosler, een succesvolle belegger op Wall Street die begreep hoe het geldstelsel werkte, zijn belastingen nodig “om vraag te creëren naar de valuta van de overheid. Voordat iemand belasting kan betalen, moet hij werken om valuta te verdienen” (p41). Hij legde dit als volgt uit: hij wilde graag dat zijn kinderen regelmatig het gras zouden maaien en andere karweitjes in huis zouden doen. Hij bood hen voor elk karwei een visitekaartje. Dat zagen ze niet zitten. Toen zei hij dat hij elke maand dertig kaartjes wilde hebben, anders zouden ze bepaalde privileges kwijtraken: niet meer tv kijken, niet meer zwemmen in het zwembad, geen uitjes naar het centrum. Nu waren de kaartjes iets waard. Meteen gingen zijn kinderen aan de slag. “Hij bracht ze in een situatie waarin ze zijn ‘valuta’ moesten verdienen... Belastingen bestaan om vraag te creëren voor de valuta van een overheid.” Een overheid “kan feitelijk waardeloos papier een bepaalde waarde meegeven door haar burgers op te dragen er belastingen of andere verplichtingen mee te betalen (p42,43).

Chartalisme
“Deze theorie gaat ervan uit dat belastingen het vehikel waren waarmee heersers in de oudheid en de vroege natiestaten hun eigen valuta introduceerden, die pas later als uitwisselingsmiddel tussen privépersonen ging circuleren. Vanaf het allereerste begin creëert de belastingplicht een situatie waarin mensen op zoek moeten naar werk [...] waarvoor zij betaald worden in de valuta van de overheid... Niemand kan natuurlijk zijn belastingen betalen als de overheid niet eerst de middelen daarvoor in omloop heeft gebracht.” (p43/4) Zo begint het spel Monopolie ook: eerst wordt er geld rondgedeeld.

Inflatie
Hoewel een overheid net zo veel geld kan uitgeven als zij maar wil, zijn er wel grenzen. Die grens vloeit voort uit de eis dat er werk verricht wordt, wil je voor betaling in aanmerking komen. De overheden ‘kochten’ voor geld vroeger bijvoorbeeld het werk van soldaten. Later lieten ook particulieren tegen betaling voor zich werken. Maar als er geen werkkrachten meer voorradig zijn loopt ook de overheid tegen een grens aan: de grens van de reële economie. Als die grens bereikt is wordt een arbeidskracht duurder. Dit wordt doorberekend in de prijzen die ook duurder worden. Economen noemen dit ‘inflatie’. De vrees van elke econoom, en de grens van elk soeverein land om geld te scheppen, is hyperinflatie, waarbij je op korte termijn veel minder waar krijgt voor dezelfde hoeveelheid geld: het geld wordt minder waard.

Staatsschuld
Wil een overheid toch meer uitgeven dan een dekkende begroting en geen geld wil ‘bijdrukken’, dan moet ze geld lenen op de particuliere geldmarkt. Op die manier ontstaat staatsschuld. Dit is voor Nederland, naast het innen van belastingen, de enige manier om meer uit te geven, omdat Nederland op financieel gebied niet soeverein is, en dus altijd een sluitende begroting moet maken. Zou Nederland overigens onbeperkt geld kunnen lenen tegen 0 % rente voor onbepaalde tijd, dan ontstaat een positie die ogenschijnlijk lijkt op die van een soevereine staat. Ogenschijnlijk, omdat het tussen de Europese landen niet mogelijk is om landelijke munten onderling te re- of te devalueren.

Belastingen
Kelton noemt vier redenen die de MMT ziet voor een belastingstelsel:

1. Belastingen maken het voor overheden mogelijk om zichzelf van producten en diensten te voorzien zonder dat zij daarvoor dwang hoeft te gebruiken.
2. Inflatie, waardoor de bevolking wordt gedwongen zuiniger aan te doen.
3. Belastingen zijn voor overheden een effectieve manier om de verdeling van welvaart en inkomsten te beïnvloeden.
4. Belastingen kunnen gebruikt worden om bepaald gedrag aan te moedigen of juist te ontmoedigen.

Begrotingsevenwicht
De klassieke opvatting is dat een evenwichtige economie het resultaat is van de balans tussen de overheidsuitgaven en de belastingen. De MMT kijkt er anders tegenaan: het gaat om het evenwicht tussen werkgelegenheid en prijsstabiliteit (ontbreken van een te hoge inflatie). Bovendien stelt de MMT dat dit evenwicht in stand kan worden gehouden bij een volledige werkgelegenheid.
“Gerichte belastingverlagingen kunnen helpen [voor het terugdringen van werkloosheid], maar het is efficiënter om de uitgaven op peil te houden [en niet door rentetarieven of de belastingen aan te passen] door de overheid gewoon zelf meer geld te laten uitgeven” (p83).

Tekorten
Het gaat om de kloof tussen wat we bezitten en wat we nodig hebben. Het gaat uiteindelijk om de behoeften die we hebben. Niet het fiscale tekort van de overheid zou de kern van zorg moeten zijn, maar de tekorten die mensen ondervinden in hun dagelijkse leven, zoals: het tekort aan goede banen, toegang tot de gezondheidszorg, infrastructuur, schone omgeving, duurzaam klimaat…

Volledige werkgelegenheid

“MMT stelt een baangarantie voor: een non-discretionaire automatische stabilisator die zowel volledige werkgelegenheid als prijsstabiliteit bevordert... Dit zou als volgt kunnen werken: de overheid komt met een loon- en arbeidsvoorwaardenpakket voor iedereen die werk zoekt, maar geen passende baan kan vinden in de economie” (p84). De overheid betaalt een vast uurloon en heeft de mogelijkheid om het aantal banen in het programma te laten fluctueren aan de hand van de behoefte aan arbeidskrachten. Als niemand een beroep doet op zo’n overheidsbaan, dan is er kennelijk een volledige werkgelegenheid.
“MMT ziet het zo: omdat de overheid de belastingen heft die mensen op zoek laat gaan naar een baan, moet zij er ook voor zorgen dat mensen te allen tijde de valuta kunnen verdienen om die belastingen mee te betalen” (p85).

Banenbank
Stephanie Kelton stelt voor om de volledige werkgelegenheid te garanderen door een banenbank. Die kan gevuld worden met allerlei zinvolle werkzaamheden die de gemeenschap ten goede komen: van brandpreventie tot duurzame landbouw, gezondheidszorg of milieutaken. De banenbank zorgt niet alleen voor een volledige werkgelegenheid, maar werkt ook als een automatische piloot en stabilisator. Doordat er geen werkloosheid meer is blijft de zorg voor het stabiel blijven van de loonniveaus en de koopkracht over. Als de economie afglijdt, vormt de baangarantie een functionaliteit “die ingaat tegen de intuïtieve impuls van beleidsmakers om zich tegen tekorten te verzetten. Zodra de economie haar koers weer heeft hervonden, nemen bedrijven weer mensen uit het baangarantieprogramma aan. Deze werkenden verdwijnen dan vanzelf van de overheidsbegroting” (p287).

Discretionaire uitgaven
Een baangarantie is geen panacee voor alle problemen waar een gemeenschap zich voor gesteld ziet. Er blijven allerlei tekorten over die de zorg van de overheid behoeven. Een overheid moet in staat zijn om markten bij te sturen of te faciliteren en om noodzakelijke uitgaven te doen die niet door particulieren opgepakt worden. Bijvoorbeeld om een leger in stand te houden of om aan klimaatmaatregelen te kunnen voldoen en om uitgaven te doen voor onderwijs, infrastructuur, gezondheidszorg… Niet alles kan via een banenbank opgelost worden.
Alleen bij volledige werkgelegenheid en een lege banenbank brengt geldschepping het risico van inflatie met zich mee. Dan blijven de instrumenten van de belastingverhoging en lenen-van-particulieren over om toch een overheidstekort te dekken.

Beleid
“MMT is geen panacee voor alle problemen, laat dat duidelijk zijn. Het kan ons gemankeerde politieke systeem niet herstellen en beleidsmakers niet dwingen om publiek geld zodanig te investeren dat het publieke belang het best wordt gediend” (p293). Volgens het klassieke model behoren begrotingen in evenwicht te zijn. “Budgetteren op de MMT-manier betekent dat er nooit naar een specifieke begrotingsuitkomst wordt gestreefd. Grotere tekorten zijn net zo acceptabel als kleine. Geld kan altijd beschikbaar gemaakt worden. Het is de productiecapaciteit die eindig is.

“Een overheid die op de MMT-manier budgetteert, vervangt kunstmatige budgetbeperkingen - financiële middelen - door de beperkingen die inflatie ons oplegt - biologische en materiële middelen.” (p295) Het risico op inflatie wordt veroorzaakt door elke extra uitgave van geld, maar alleen als een economie haar volledige werkgelegenheidspotentieel heeft bereikt. Zolang er mensen zijn die van de baangarantie gebruik maken is dit niet het geval. Wordt die grens bereikt dan stelt de overheid geen garantiebanen meer beschikbaar.

Conclusie
Stephanie Kelton formuleerde op een overtuigende manier de essentie van haar Modern Monetary Theory (MMT). Ze maakt duidelijk hoe tegenwoordig op een volgens haar verkeerde manier de overheden functioneren, die vasthouden aan de klassieke economie-opvattingen waarvan het neoliberalisme een extreme uitwerking is. Ze doet dit door een duidelijk alternatieve zienswijze te beschrijven.
Keltons oplossingen lijken logisch. Maar bieden geen oplossing voor elk onverstandig overheidsgedrag. Als bijgedrukt geld in de verkeerde handen komt (de financiële sector), kan dit een te hoge inflatie tot gevolg hebben. De huizenbubbel die we op dit moment in Nederland zien ontstaan, is een voorbeeld dat bij instorten grote gevolgen kan hebben. De opgelopen prijzen voor grondstoffen als gevolg van de coronacrisis zijn een ander voorbeeld, waardoor de inflatie kan toenemen en waarvoor Kelton geen remedie aangeeft. Ook is het mogelijk dat door het ineens vrij komen van tijdens de crisis gespaard geld, de prijzen gaan oplopen.
Zie vooral ook de uitgebreide recensie van Erik Jansen naar aanleiding van de Engelse uitgave in CM#108.