Democratie – werk in uitvoering

Civis Mundi Digitaal #120

door Erik Jansen

We moeten blijven nadenken over de democratie. Enerzijds is het een staatvorm die zelfs door autoritaire regimes met de mond als ideaal beleden wordt, anderzijds staat de democratie in de westerse landen om verschillende redenen onder druk. Er wordt een toenemende kloof gevoeld tussen de burgers en de politiek. De samenleving is geïndividualiseerd, de politieke partijen zijn in verval, en de volksvertegenwoordiging is versnipperd geraakt. In de complexiteit van de huidige tijd kan de democratie niet meer de daadkracht ontwikkelen om de werkelijke problemen van de groeiende ongelijkheid en de klimaatcrisis het hoofd te bieden.

Pierre Rosanvallon (73) is een Franse historicus en socioloog die zich al vele decennia heeft beziggehouden met de vraagstukken van de democratie en daar verschillende boeken over heeft gepubliceerd. In 2012 ontving hij de Spinozalens en bij die gelegenheid verscheen er het boekje Democratie en tegendemocratie bij uitgeverij Boom. Dit boekje is door Wim Couwenberg in 2012 besproken in Civis Mundi [1]. Hij benadrukte in die bespreking de verschillen tussen het Franse denken dat zich meer richt op de problematiek van de ‘volkssoevereiniteit’, terwijl in de Nederlandse context de pluriformiteit en de balans tussen de verschillende politieke stromingen meer aandacht krijgen.

Met het openslaan van het boekje De democratie denken zie je al snel dat dit precies hetzelfde boekje is, maar onder een nieuwe titel uitgegeven bij uitgeverij Vantilt. Het is weliswaar uitgebreid met enkele hoofdstukken, maar in opzet toch vrijwel identiek. Heel verwarrend om dan in het voorwoord te lezen dat met deze publicatie “Rosanvallons bijdragen aan de discussie over democratie toegankelijk wordt voor een Nederlandstalig lezerspubliek”. Maar goed, laten we eens dieper ingaan op Rosanvallon en zijn werk. De kern van het boekje wordt gevormd door de vertaalde inleidende hoofdstukken van een aantal van zijn boeken (titels tussen haakjes).

Legitimiteit (La légitimité démocratigue)

Democratie is een vorm van volksvertegenwoordiging waarbij een beperkt aantal parlementsleden periodiek wordt gekozen om politieke beslissingen te nemen op basis van een getalsvormige meerderheid. Een eerste vraag is of een dergelijke meerderheid wel een herkenbare uitdrukking is van de ‘wil van het volk’ of dat het meer een afweging is van afzonderlijke belangen. Een tweede vraag is of de instituties zoals ministeries, diensten, uitvoeringsorganisaties en adviesraden die de regering ten dienste staan, en het beleid vaak voorbereiden, of die het democratische gebeuren niet een beetje in de weg zitten. Bij complexe zaken kun je je ten slotte afvragen of de politiek zélf wel enige invloed heeft en zeker als de uitvoerbaarheid niet wordt meegenomen, of we dan niet verzeilen in situaties als met de Toeslagenaffaire. Kortom, democratie is niet alleen af en toe stemmen maar ook een permanent proces waarbij de instituties een belangrijke sturende en controlerende rol vervullen.

Welke eisen moeten we stellen aan de instituties om te kunnen dienen als hoeder van het algemeen belang? Rosanvallon noemt drie criteria: (1) een controlerende functie naast de gekozen macht, (2) een reflectieve rol in het uitwerken en formuleren van het algemeen belang, en (3) het onderkennen van maatschappelijke singulariteiten. Met dit laatste bedoelt Rosanvallon het afdalen in de haarvaten van de maatschappij om te weten te komen hoe het generieke beleid feitelijk uitpakt voor particuliere burgers in bijzondere situaties. Een dergelijk soort gevoeligheid had in Nederland misschien ook de Toeslagenaffaire en het gedoe om het herstel van de aardbevingsschade in Groningen kunnen voorkomen.

De reflectieve rol door adviescommissies en raden heeft tot taak het begrip van de problemen te verdiepen en beleidsopties te genereren. De controlerende functie richt zich op het handhaven van de wettelijke kaders, zowel richting uitvoerende macht als naar de burgers toe. Waar de parlementaire vertegenwoordiging een input legitimering is, hebben de instituties vooral de rol van output legitimering.

In de oorspronkelijke discussies tijdens de Franse en Amerikaanse revoluties over de staatsinrichting, speelden de instituties slechts een geringe rol en lag het accent vooral op de wijze waarop uitdrukking kon worden gegeven aan de volkssoevereiniteit en de wetgevende rol van de volksvertegenwoordiging. In de huidige tijd spelen de instituties een veel belangrijkere rol en is het logisch dat bij de toelating van landen tot de EU de nadruk ligt op het evalueren van de kracht en onafhankelijkheid van deze instituties. De rol van de instituties is het verzoenen van de politieke tegenstellingen die het kiesstelsel genereert, zoals die tot uiting komt in de verschillende politieke visies, en om behulpzaam te zijn bij het streven naar consensus op basis van mogelijkheden en rechtvaardigheidsprincipes, gebaseerd op algemeen belang en unanimiteit.

Een bedreiging van de rol van de instituties, die we als indirecte democratie kunnen duiden, is het streven om deze diensten te verzelfstandigen, op afstand te plaatsen, meer onderhavig te maken aan de markt, of efficiënter te laten werken via de moderne technieken van public management. Transparantie is noodzakelijk om het groeiende wantrouwen in de instituties te versterken.

Wantrouwen (La contre-démocratie)

Het democratisch ideaal heerst alom in de wereld, maar de regimes die zich er op beroepen, lokken bijna overal hevige kritiek uit. De afkalving van het vertrouwen van de burgers in bestuurders en instituties wordt vaak toegeschreven aan het niet gehoord worden van de wensen van de burgers door de bestuurlijke elite. Rosanvallon wil daar graag een andere analyse voor in de plaats stellen, die meer oog heeft voor de ontwikkeling van de democratie als een ideaal dat zich nog moet verwerkelijken: hoe kunnen we het op zich nodige en nuttige wantrouwen op een zinvolle manier organiseren?

Hij onderscheidt twee vormen van wantrouwen: het liberale en het democratische. Het liberale wantrouwen overheerste in de 18^e eeuw omdat men toen voorgoed afscheid wilde nemen van het despotisme van de koningen en de adellijke hiërarchie. Het liberale wantrouwen is dus vooral preventiemacht tegen ontsporingen en het zekerstellen van particuliere vrijheden. Het democratisch wantrouwen is gericht op het niet nakomen van verkiezingsbeloften. Het falen van de verkiezingsbeloften heeft alles te maken met de complexiteit van de samenleving en de onzekerheid over de toekomst. Zonder wetenschappelijke kennis zijn de problemen niet te doorgronden, maar ook met die kennis is onzekerheid nog troef en tasten de politici en bestuurders vaak in het duister. Voorspellingen zoals van de ontwikkeling van de koopkracht zijn altijd met veel onzekerheden omgeven. Een belangrijke voedingsbodem ten slotte is het onderlinge vertrouwen en wantrouwen tussen burgers. Landen met een hoog civiel vertrouwen tussen burgers onderling vertonen ook een hoog vertrouwen in hun bestuurders. Landen waar de burgers elkaar niet meer ontmoeten en elkaar niet aanspreken, zijn meer vatbaar voor corruptie.

Een belangrijke tegenmacht van de burger is het vermogen tot het belemmeren van maatregelen. Het is vaker makkelijker om maatregelen tegen te houden (bv. windmolens) dan om iets gerealiseerd te krijgen. Hindermacht verbindt coalities met heel verschillende motivaties en achtergronden op één concreet actiepunt: verhinderen dat het beleid wordt uitgevoerd. Een beweging om iets nieuws voor elkaar te krijgen is veel lastiger te formeren, omdat dan de verschillende meningen tot verschillende opties leiden en men het niet met elkaar eens kan worden.

Een vergelijkbare vorm van tegenmacht is de juridische weg. De figuur van de rechter heeft een toenemende invloed gekregen in het herinneren van de macht aan de intenties die zijn vastgelegd in wetten en verdragen, zoals rond de stikstofuitstoot en de klimaatmaatregelen. Ten slotte werkt tegenmacht vooral via de reputatie van bestuurders. Reputatie is een onzichtbare institutie, die voortdurend een rol speelt, zoals we zien bij Rutte die zich dacht een leugentje te kunnen permitteren bij het “functie elders” debacle, maar nu permanent geconfronteerd wordt met zijn (on)geloofwaardigheid.

Presidentialisering (Le bon gouvernement)

Het accent is in de loop van de tijd verschoven van de parlementaire vertegenwoordiging naar de uitvoerende macht. In landen met een presidentieel stelsel was dit al langer het geval, maar ook in de landen van West-Europa, waar de coalitievorming en akkoord alles bepalend is, heeft de parlementaire behandeling veelal slechts een symbolische functie voor de bühne. Het evenwicht is verschoven van de wetgevende macht naar de uitvoerende macht, die regeert op basis van een parlementaire meerderheid of coalitieakkoord.

Waar we vroeger het gevoel hadden slecht vertegenwoordigd te zijn, is er nu het gevoel slecht bestuurd te worden. Het democratisch tekort wordt met name gevoeld als er besluiten genomen worden zonder overleg, als ministers hun verantwoordelijkheid niet nemen, bestuurders ongestraft liegen, en het functioneren van de overheid zelf ondoorzichtig blijft. De sleutel voor de democratie ligt dus in de controle van de uitvoerende macht. Transparantie, integriteit, en oprechtheid zijn sleutelvoorwaarden voor het instandhouden van het vertrouwen.

Politieke partijen spelen een belangrijke rol in de verkiezingsstrijd, in het vormen van gedisciplineerde fracties, en in het kanaliseren van de politieke wensen en visies. De laatste decennia hebben de partijen echter aan betekenis verloren, omdat het karakter van de massapartij verloren is gegaan: de samenleving is geïndividualiseerd en de burgers worden meer gekenmerkt door hun persoonlijke geschiedenis dan door hun maatschappelijke positie. Daarnaast hebben een aantal partijen de rol aangenomen van coalitiepartner voor de regering en is de dualiteit verloren gegaan. Ze zijn bijwagen geworden van de regering en vertegenwoordigen eerder het verhaal van de regering dan van hun kiezers.

In dat kader zien we ook steeds meer kandidaten die zich direct verkiesbaar stellen en niet of nauwelijks een band hebben met een bestaande partij. We zien dit bij Donald Trump maar ook bij Emmanuel Macron die zijn eigen steunbeweging La République En Marche organiseerde. Ook is de houdbaarheid van verkiezingsprogramma’s afgenomen. Er gebeurt te veel in de wereld en de maakbaarheid is zodanig afgenomen dat alleen het bezitten van de regeermacht nog telt om werkelijk invloed te hebben. Dit is mogelijk door de persoon te kiezen waar je nog vertrouwen in hebt.

We moeten dus op zoek naar andere vormen van politieke ideevorming en van ‘postpolitieke’ vertegenwoordiging via actiegroepen en burgerfora. Zo kennen we tegenwoordig een breed scala van advocacy groups, die hun politieke boodschap zo direct mogelijk communiceren, burgers op specifieke actiepunten mobiliseren, en via collectieve actievormen interventies plegen. Dus naast de verkiezingen die bij tijd en wijle een samenballing van het politieke discours geven, vormen de wisselende manifestaties van ‘niet-conventionele’ politieke vormen van protestpolitiek en civiel burgerschap een vorm van ‘tegendemocratie’. Het probleem van tegenwoordig is volgens Rosanvallon niet zozeer het a-politieke, in de vorm van passiviteit en niet-stemmen, maar het on-politieke, het niet goed grip krijgen op de maatschappelijke problemen en het verzanden in te simpele oplossingen. Via de ‘tegendemocratie’ kan het wantrouwen zich uiten, maar we dienen ook oog te hebben voor de populistische ontsporingen.

Populisme

De democratie zal altijd gepaard gaan met vele vormen van onbepaaldheid, of in andere woorden: je moet oog houden voor de illusies van de mooie beloften. De vertegenwoordiging van het volk in het parlement zal niet altijd volkomen zijn. Kies je iemand die verstand van zaken heeft of kies je iemand waar je je als kiezer in herkent? Is bekwaamheid belangrijker of nabijheid? De volksvertegenwoordiging als geheel zal nooit een uniforme culturele eenheid kunnen vormen want het volk is niet uniform. Er zal altijd sprake zijn van pluriformiteit en die zal ook in de volksvertegenwoordiging tot uiting komen. Ten slotte is er de illusie van de macht. Hoeveel kan het parlement en de regering voor elkaar krijgen? Dat blijkt in de praktijk ook tegen te vallen. De wereld verandert snel en is complex. Simpele oplossingen werken niet. Kortom, de democratie wekt verwachtingen en hoop. Maar gaat evenzeer gepaard met teleurstelling, verwarring en weerstand.

Democratie is een permanente zoektocht naar een verbeelding van een volk die in de samenleving zelf niet zichtbaar is, behalve als het voor ophef zorgt of directe actie onderneemt en de straat op gaat. Het populisme is een simplistisch antwoord op de politieke ontgoocheling door het uitblijven van oplossingen voor sociale vraagstukken, een ontgoocheling die botst op een dubbel gevoel van onmacht door het ontbreken van alternatieven en de ondoorzichtigheid van de wereld. Het populisme wordt gekenmerkt door de wens zich als één enkel volk te verenigen rond een eigen culturele identiteit (en niet op complexe maatschappelijke verhoudingen) en een enkele leider, die de elite van de troon stoot. Het leeft van de illusie dat het eenvoudig is om orde op zaken te stellen als de leider de macht eenmaal maar kan grijpen.

Een parallel verschijnsel zien we bij het totalitarisme, dat ook een verheerlijking van eenheid en homogeniteit suggereert onder een enkelvoudige leiding die alle macht naar zich toe trekt. Met het verschil dat het totalitarisme haar eigen macht versterkt en het populisme op indirecte wijze alleen bijdraagt aan de democratische ontbinding, waarna totalitaire leiders alsnog hun kans kunnen grijpen.

Als we ervan uitgaan dat het populisme een simplificatie van de democratie betreft, kunnen we haar bestrijden door de democratie complexer te maken door uitbreiding van vormen van burgerparticipatie, nieuwe modaliteiten voor permanente discussie en verantwoording van beleid. Een democratie van de ‘interactie’, waarin sprake is van een permanente dialoog tussen macht en samenleving, en niet slechts van een periodieke machtiging.

Ten slotte is een wezenlijk aspect van het complexer maken van de democratie om middelen te vinden die een gemeenschap kunnen vormen die meer is dan een losse verzameling individuen. Niet alleen het vieren van feesten of het deelnemen aan collectieve protesten, maar ook het vormgeven van een verzorgingsstaat zijn middelen om die gemeenschappelijkheid te bevorderen. We kunnen leren van de 19^e eeuw toen de maatschappelijk problemen niet werden uitgevochten in de politieke arena, maar door herziening van het sociale vraagstuk, het aanleggen van riolering en een goede drinkwatervoorziening, en het investeren in de volkshuisvesting.

Ongelijkheid (La société des égaux)

De democratie toont haar vitaliteit als ‘regime’, terwijl het als ‘samenlevingsvorm’ in verval raakt. Die verscheurdheid is het belangrijkste gegeven van deze tijd en brengt de nodige risico’s met zich mee. De toename van de inkomensongelijkheid is de stuwende kracht achter die verscheurdheid. We kennen allemaal de statistiek van de 1% van de wereldbevolking die 50% van het inkomen ontvangt of de 10% van de burgers die 90% van het vermogen bezit, of vergelijkbare getallen. De vergroting van de inkomens- en vermogensverschillen is van de laatste decennia, na een decennialange daling tussen 1914 en 1980 als gevolg van de wereldoorlogen, economische crises, progressieve belastingen en sociale overdrachten. De huidige situatie is dus niet een voortzetting van het verleden, maar ze markeert er juist een spectaculaire breuk mee.

De Franse en Amerikaanse revolutie waren oorspronkelijk meer ingegeven door de wens tot gelijkheid en minder tot vrijheid en soevereiniteit. Maar het lijkt erop dat men nu meer geeft om vrijheid dan om gelijkheid. Zo doen ouders meer moeite om hun kind op een blanke school te krijgen dan om solidair te zijn. Ook worden hoge verdiensten van ondernemers, sportsterren, en artiesten eerder toegeschreven aan hun eigen verdienste en worden deze ongelijkheden kennelijk makkelijker geaccepteerd dan ongelijkheden die uit sociale of structurele bepaaldheden lijken voort te komen.

Maar de grote ongelijkheid is wel een gevaar en leidt tot een intellectuele crisis: de verzwakking van een geheel van vroegere voorstellingen over het rechtvaardige en onrechtvaardige. Verder is het, naast een sociaal en economische, ook een morele crisis. Ze brengt de fundamenten van het gemeenschappelijke aan het wankelen, wat tot uiting komt in vormen van marginalisering en gettovorming. Ook de groeiende ineffectiviteit van de belastingheffing en de herverdeling binnen de verzorgingsstaten draagt aan het probleem bij.

Maar de crisis is ook politiek: de toenemende kennis over deze kloof leidt niet tot gerichte maatregelen, anders dan het uiten van loze kreten over het verkleinen van de ongelijkheid. Wat overblijft is symptoombestrijding in de vorm van ‘armoedebeleid’. Deze passiviteit tast vooral de geloofwaardigheid van de linkse partijen aan.

We moeten de ongelijkheid opnieuw doordenken op de fundamentele aspecten van gelijkwaardigheid, autonomie en participatie. Gelijkwaardigheid moet worden gedacht als voedingsbodem voor de gemeenschappelijkheid van de burgers. Dat kan alleen in een sociale context en met vormen van integrale democratie, die de marktwerking vervangt. Mogelijk dat de ecologische crisis daarvoor een praktische aanzet kan geven.

Gemeenschappelijkheid

De verschillende inleidingen in het boekje bieden een breed inzicht in de problemen van de democratie. De stijl van beschouwen is zorgvuldig en gedegen, maar helaas worden er weinig oplossingen geboden. Rosanvallon pretendeert slechts gereedschappen en begrippen aan te bieden voor de analyse. Hij doet dat via de weg van de geschiedenis, omdat begrippen en processen volgens hem alleen te begrijpen zijn als je hun ontstaansgeschiedenis kent. Hij wil anders dan Rawls en Habermas geen theoretische verhandeling of een normatief ideaalmodel aanbieden, maar de ontwikkelingen tonen in hun historische context en politieke strijd. Helaas is die historische weergave alleen zichtbaar in de boeken zelf en schetsen deze inleidingen slechts de kaders van de problematiek.

In zijn laatste bijdragen komt het aspect van gemeenschappelijkheid meer ter sprake. De samenleving raakt verdeeld, wordt ongelijker, en dat ondermijnt de solidariteit en de bereidheid tot het bijdragen aan de gemeenschap. De wens van gemeenschappelijkheid botst op het moderne geïndividualiseerde levensgevoel, zoals het citat van Michel Houellebecq die in 2010 verklaarde in zijn dankwoord voor de Prix Goncourt: “Ik ben geen burger en ik wil het ook niet worden, het is geen plicht tegenover je land, het bestaat niet, we zijn individuen, geen burgers of onderdanen. Frankrijk is niet veel meer dan een hotel”.

Pierre Rosanvallon vreest echter dat zonder die gemeenschappelijkheid de kans groot is dat populistische ideeën over een verbeelde romantische natie weer de kop op zullen steken en dat ze bij een economische neergang de weg zullen vrijmaken voor politiek autoritarisme. Alleen hoe realistisch is die gemeenschappelijkheid? Vooral de suggestie dat de klimaatcrisis de roep om gelijkheid en gemeenschap zou kunnen versterken, is denk ik een illusie. Dat verwachtten velen ook van de coronacrisis.

Noten

[1] CM#17: Het politieke denken over de conceptie en vormgeving van democratie in Frankrijk anders dan in Nederland, door Wim Couwenberg. Bespreking van: Pierre Rosanvallon, Democratie en tegendemocratie. Uitgeverij Boom/Internationale Spinozalens 2012, Amsterdam, 2012.