Totalitaire verleiding?

Civis Mundi Digitaal #121

door Mathieu Wagemans

Het boek schetst de ontwikkeling van de Europese democratie en beperkt zich niet tot een opsomming van gebeurtenissen en besluiten maar bevat ook interessante verdiepingen, hoewel de titel tendentieus is. Een totalitair beleid van 28 lidstaten die het vaak moeilijk eens kunnen worden, ligt niet voor de hand. In Europa gaat het er voor alsnog anders aan toe dan in Rusland en China. Hoe dan? Het boek gaat in het bijzonder over hoe in de besluitvorming wordt omgegaan met de praktijk, waarin moet worden gehandeld enerzijds en anderzijds de idealen van de Europese eenwording gelden. Dat is een vraagstuk dat op ieder niveau van politieke besluitvorming speelt. Sterker nog, je zou het de essentie kunnen noemen van de politiek. Je hebt idealen die je wil realiseren en tegelijkertijd heb je te dealen met omstandigheden die noodzaken tot besluitvorming en die niet zelden ideële overwegingen opzij drukken.

Als dat probleem ergens indringend speelt is het wel op Europees niveau. Het boek beschrijft die idealen. Na twee wereldoorlogen zou de Europese gedachte moeten zekeren, dat die periode van vernietiging definitief zou kunnen worden afgesloten. Daarvoor, zo was de gedachte, zou een sterke relatie moeten worden opgebouwd tussen Frankrijk en Duitsland. Het is een ideële insteek, maar realisering van die idealen moet worden bereikt in een weerbarstige praktijk. Het gemeenschappelijke moet telkens weer worden bevochten binnen een context van tot voor kort 28 lidstaten met elk een eigen cultuur, eigen belangen en bijgevolg eigen opvattingen. Dat leidt dan vervolgens tot tijdrovende onderhandelingen, waarbij niet het ideale de doorslag geeft maar het haalbare. Dat vraagt de bereidheid compromissen te sluiten met als uitkomst handelingspraktijken waarin het ideële vaak niet goed meer waarneembaar is.

Instrumenteel denkkader

We hebben te maken met de spanning tussen wat we graag willen en een praktijk die daar niet mee in overeenstemming is. Die spanning kan worden opgevat als het wezen van het politieke handelen en neemt in het boek een centrale plaats in. Dan gaat het om de vraag hoe we die spanning kunnen wegnemen of overbruggen. Het boek grijpt daarbij breder en dieper dan te kiezen voor de instrumentele benadering die gangbaar is. We zijn geneigd het formuleren en uitvoeren van beleid op te vatten in termen van doelen en middelen. We analyseren een probleem, formuleren een doel en bedenken instrumenten hoe en langs welke weg we dat doel het beste kunnen realiseren.

Hoewel daar in het boek tal van voorbeelden zijn aan te treffen, begint het boek met een andere benadering. Daarbij wordt gekozen voor een problematisering van het doel en het ideaal van de Europese eenwording. Twee opvattingen staan daarbij centraal, die onderling wezenlijk verschillen en die het debat over de toekomst van Europa hebben beheerst en nog steeds beheersen. Dat is aan de ene kant het streven naar verdergaande eenwording. Voorstanders van die opvatting zijn van oordeel dat het eindpunt een soeverein Europa dient te zijn waaraan lidstaten gaandeweg steeds meer bevoegdheden aan overdragen. Op de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) volgde de Europese Gemeenschap (EEG), de latere Europese Gemeenschap (EG) en de huidige Europese Unie (EU). Het zijn dan voorportalen en tussenstations op de weg naar eenwording. Uiteindelijk moet die eenwording resulteren in een nieuwe Europese orde, die de dramatische ervaringen van de vorige eeuw met twee wereldoorlogen onmogelijk moet maken. Dat vraagt visionair denken en handelen. Doiet de titel van het boek op verdergaand eenwording waarbij landen een zekere mate van soevereiniteit overdragen? Een federale staat is iets anders dan een totalitaire staat. Dat geldt ook voor een federaal Europa. 

Daar staat dan de opvatting tegenover dat het eindpunt van Europa beperkt moet blijven tot samenwerking op tal van terreinen waarop de onderlinge samenwerking loont, maar die samenwerking kent vooral een pragmatische insteek. We werken samen, omdat dit ons voordeel oplevert maar die samenwerking mag niet, of minimaal, verlies van soevereiniteit inhouden. De lidstaten blijven dan ook bij intensieve samenwerking op een aantal terreinen hun eigen identiteit en invloed behouden. Voorstanders van deze opvatting hechten weinig betekenis aan idealistisch gefundeerde pleidooien rond eenwording.

Het boek schetst aan de hand van voorbeelden hoe die spanning de laatste 70 jaar het debat heeft beheerst. Daarbij was en is sprake van sterke geografische scheidslijnen. Enerzijds landen zoals Duitsland die vanuit een diep historische besef pleiten voor eenwording. Verwezen wordt naar Kant, die reeds ruim tweehonderd jaar geleden pleitte voor een krachtig Europees verband waarmee een definitief einde zou komen aan oorlogen en sprake zou zijn van een eeuwigdurende vrede.

Anderzijds landen als Frankrijk en uiteraard het Verenigd Koninkrijk, die weinig voelen en voelden voor overdracht van soevereiniteit. Die spanning over hoe ver de samenwerking zou moeten gaan, heeft telkens weer debatten binnen Europa bepaald. Tegenstanders van eenwording kregen later versterking van nieuwe lidstaten, die vooral belangstelling hadden voor de voordelen van een lidmaatschap van de EU, zoals op het terrein van de handel en ondersteuning vanuit Brussel bij processen van herstructurering en modernisering in eigen land.

Het schaalniveau

Maar naast politieke overwegingen vragen ook inhoudelijke aspecten aandacht. Is de aard van de problemen zodanig dat die beter op een kleinere dan wel grotere schaal kunnen worden opgelost? De ervaring leert dat een algemeen antwoord op deze vraag niet mogelijk is. En dat het dus te eenvoudig is te kiezen voor een grootschalige of kleinschalige aanpak. We kunnen bijvoorbeeld een verenigd Europa opvatten als een samenstel van regio’s, die elk een eigen cultuurhistorisch bepaalde identiteit kennen. Het behoud van die onderliggende waarden vraagt om differentiatie, die haaks staat op een centralistisch bestuurssysteem.

Je zou kunnen stellen dat die neiging tot centralisme en uniformiteit van grote invloed is geweest op de vormgeving en uitwerking van de Europese gedachte. Regionalisering is pas later op de politieke agenda gekomen en overigens moeilijk van de grond gekomen, deels omdat ook regionalisering werd ingebed in een centralistisch uitgewerkt kader. Het blijkt telkens weer lastig te komen tot een houdbaar en faciliterend evenwicht tussen schaalvergroting en schaalverkleining. Politieke compromissen stellen daar doorgaans ook niet toe in staat. De uitdaging is eerder om nieuwe institutionele kaders te ontwerpen die in staat stellen grootschalig denken te koppelen aan kleinschaliger structuren op uitvoeringsniveau. Maar de verleiding van grootschaligheid blijft krachtig, ook al doet het wat dramatisch aan die “totalitair” te noemen zoals de titel van het boek aangeeft.    

 Monetaire unie

De praktijk toont een steeds verdergaande en steeds ingrijpender samenwerking op steeds meer terreinen. Maar er waren ook ervaringen die tot nadenken stemden. Met als indringend voorbeeld de financiële problemen in Griekenland. De komst van de euro als uitvloeisel van monetaire eenwording vormde een pijnlijk voorbeeld dat demonstreerde dat de eenwording ook te snel kan verlopen. De crisis maakte duidelijk dat eenwording ook verlies aan sturingsvermogen kan opleveren. Landen die een zwakke begrotingsdiscipline hebben en meer uitgeven dan verstandig en haalbaar is, worden normaliter geconfronteerd met een munt die minder waard wordt. Door een devaluatie wordt dan het evenwicht hersteld. De ruilverhouding ten opzichte van andere valuta verslechtert. Als gevolg daarvan worden importen duurder terwijl tegelijkertijd exporteren door devaluatie van de munt wordt bevorderd. Zo vindt er een correctie plaats.

Die correctie-mogelijkheid vervalt wanneer er sprake is van een gemeenschappelijke munt. Die munt geldt zowel voor landen met een sterke economie en een stevige discipline wat uitgaven betreft en tegelijkertijd voor landen waar de economie minder sterk is en de begrotingsdiscipline te wensen overlaat. Dan zijn kunstgrepen nodig om de gemeenschappelijkheid van de munt overeind te houden. Een van de mogelijkheden is dan dat het betreffende land de monetaire unie van de euro verlaat en terugkeert naar de eigen oorspronkelijke munt. Dat houdt in wezen in dat afbreuk wordt gedaan aan gemeenschappelijkheid en betekent ook een correctie van een eerder genomen besluit, nog los van de imagoschade voor de betreffende lidstaat. Ten diepste betreffen dergelijke ervaringen vragen rond verantwoordelijkheid. Door te grote nadruk op gemeenschappelijkheid konden landen zich onttrekken aan de eigen verantwoordelijkheid voor onverantwoordelijk handelen. 

Polijsten van idealen

Dergelijke overwegingen leiden ook tot de vraag of de ideaal gewenste eindsituatie van een omvangrijke Europese Unie niet te snel is verlopen en het wenselijke het te gemakkelijk heeft gewonnen van het haalbare en pragmatische. Hoe meer lidstaten, des te lastiger wordt realisering van inhoudelijke uniformiteit. Het willen en het kunnen staan dan onderling op gespannen voet.

Die spanning loopt als een rode draad door de historie van de Europese eenwording. De wens als vader van de gedachte. Doen zich problemen voor, dan mag dat niet leiden tot het ter discussie stellen van het uiteindelijk doel. Dat leidt dan vervolgens tot uiterst genuanceerd geformuleerde besluiten die gezamenlijkheid moeten uitdrukken, maar in wezen stevige onderliggende tegenstellingen toedekken. De schoonheid van de woorden moet dan inhoudelijke gaten dichten, althans het zicht erop ontnemen.

Nadelen

De na te streven eenheid van denken en handelen heeft ook nadelen. We kunnen ons ideaal heel nauwkeurig en genuanceerd omschrijven, maar dat vergemakkelijkt allerminst de realisering van dat ideaal. We kunnen daarbij een onderscheid maken tussen het politieke en het beleidsdomein. Binnen het politieke domein is juist ruimte nodig om als uitkomst van vaak dagen- en nachtenlang overleg een tekst te produceren, waarin ieder zich kan vinden, zij het vaak met enige moeite. Het leidt tot een praktijk waarin zorgvuldig om kernproblemen wordt heen gecirkeld. Inhoudelijke vraagstukken worden niet opgelost maar gedetecteerd, bijvoorbeeld door ingewikkelde en tijdrovende procedures af te spreken. Of ze te reduceren tot vragen van operationele aard zodat ze hanteerbaar lijken.     

Maar voor het beleidsdomein is die interpretatieruimte beperkt. Regels dienen eenduidig te zijn en minimaal juist geen ruimte te laten voor uiteenlopende en onderling tegenstrijdige interpretaties. Dat is een extreem lastige opgave. De sterk uiteenlopende beleidskaders en praktijken in de afzonderlijke lidstaten moeten onder een noemer worden gebracht. Bovendien moeten de vast te stellen regels juridisch houdbaar zijn. Dat vraagt eenduidigheid en minimale ruimte voor interpretaties die de werking aan regels kunnen ontnemen.

Dat leidt onontkoombaar tot uiterst nauwkeurige definities en taalkundige spitsvondigheid. Immers, vast te stellen verordeningen dienen in alle talen in juridisch opzicht verbindende kracht te hebben. Gevolg van die gedetailleerd uitgewerkte regelingen is dan vervolgens, dat die op uitvoeringsniveau tot ongewenste effecten leiden. Neem bijvoorbeeld de regels rond aanbestedingen die zo’n uitgebreide en ingewikkelde inspanningen vragen, dat het voor kleinere bedrijven vrijwel onmogelijk is om deel te nemen aan aanbestedingsprocedures.

Op het terrein van natuur en landschap doen zich vergelijkbare problemen voor. De bureaucratisering van Europa vindt daarin een belangrijke oorzaak. Er is sprake van ingewikkelde procedures die diepgaande juridische kennis vragen. Het is gaandeweg een walhalla geworden voor juristen. De Vlaamse socioloog Mark Elchardus plaatst hierbij kanttekeningen, zie de boekbespreking van Herman Hümmels in dit nummer en vorige nummers.

Identiteit en christendom

Het boek bevat ook interessante passages over de identiteit van Europa waarbij de relatie wordt gelegd met de religie. In hoeverre diende het christelijk gedachtegoed tot uitdrukking moeten komen bij het duiden van die Europese identiteit? Hoe zou die identiteit vervolgens moeten worden verwoord in een Europese Grondwet? Was een keuze voor christelijke waarden niet tegelijkertijd een afwijzing van tradities als het klassieke humanisme, secularisme en islam? Daarover verschilden de visies aanzienlijk. Lidstaten waarin de kerk een belangrijke maatschappelijke rol speelde, kozen logisch voor nadruk op christelijke waarden, terwijl daartegenover landen stonden waarin de scheiding van staat en kerk uitgangspunt vormde. Dat laatste was ook de uitgesproken opvatting van Giscard d’Estaing. 

Fundamenteler is de opvatting dat we religie niet moeten gelijkstellen met het praktiseren ervan in de vorm van verplichte gedragspatronen. De waarde van een religie ligt vooral in de oriëntatie op fundamentele maatschappelijke waarden. Zonder die waarden kan leven gemakkelijk worden opgevat als een zo gemakkelijk en aangenaam mogelijk tijdelijk verblijf, zo stelt Charles Murray in zijn boek Coming Apart. Hij spreekt van het Europa-syndroom.   

Het boek belicht aan de hand van tal van voorbeelden hoe het streven naar eenheid ook een keerzijde kent. Een systeem van juridisch uitgewerkte definities en procedures heeft ook een sterke buitensluitende werking. Wat zijn de nadelen van een alles overklassend eenheidsdenken? Is juist het naast elkaar bestaan van visies en denkbeelden de rijkdom van een open en democratische maatschappij? Een maatschappij waarin er ruimte is om telkens weer de verschillen op hun essentie te bevragen. Een maatschappij waarin de dynamiek niet telkens weer uitgebannen door een statisch complex van regels.

Verantwoordelijkheid

In de Epiloog bekent Huizinga kleur. In een scherpe analyse uit hij zowel kritiek op het liberaal-economisch gedachtegoed als op het moderniteitsdenken. Democratie is meer dan het ruimte scheppen voor burgers. Het gaat uiteindelijk om de vraag hoe die ruimte wordt benut. Een bepalende factor zal daarbij zijn of we bereid en in staat zijn tot het dragen van individuele verantwoordelijkheid. We kunnen zekere, objectieve en statische waarheden vervangen door een postmodern perspectief van het naast elkaar bestaan van meerdere waarheden, maar dat ontslaat ons niet van de opgave verantwoordelijkheid te dragen voor het door ons gekozen perspectief. Of om het anders te formuleren: je kunt over van alles compromissen sluiten maar niet over verantwoordelijkheid. Ga je die uit de weg, dan ben je verantwoordelijk voor het ontlopen van verantwoordelijkheid.          

Al met al een interessante publicatie voor wie inzicht wenst in de historie van de Europese eenwording. Natuurlijk is het jammer dat geen aandacht kon worden geschonken aan wat zich sinds de inval van Rusland in de Oekraïne heeft voorgedaan. Hoe fundamentele tegenstellingen werden overklast door eenheid van opvatting over het krachtig afkeuren van het Russisch ingrijpen. Hoe een vijand gedaan krijgt waar men zelf niet toe in staat is. En daarmee zijn we weer terug bij het begin van de Europese eenwording, die immers toen vooral tot doel had een blijvende vrede te bereiken in Europa. Soms wordt dat gestimuleerd door een oorlog.