Hebben economische sancties zin?

Civis Mundi Digitaal #121

door Jan de Boer

Economische sancties tegen een land zijn al een heel oud wapen. Het gebruik van een blokkade tegen een stad of een land tijdens een conflict bestond al in de Oudheid. Gedurende de Eerste Wereldoorlog waren de volkeren van het Ottomaanse imperium, van Oostenrijk-Hongarije en van Duitsland slachtoffer van harde blokkades die naar schatting enige honderdduizenden mensen door honger het leven kostten. In 1918 besloten de overwinnaars dit instrument in ere te houden, ook voor situaties waarin er geen sprake is van een gewapend conflict. Zij waren toen van mening dat in een al vergaand gemondialiseerde economie de herinnering aan de traumatische ervaring van de blokkades in Centraal-Europa een voldoende afschrikwekkende bedreiging zou zijn om gewapend optreden te vermijden tegen landen die de internationale orde dreigen te verstoren. De Volkenbond, die in 1919 mede door de Verenigde Staten werd gecreëerd, kreeg daarom ook dit economische wapen ter afschrikking ter beschikking.

In de twintigste eeuw werden economische sancties vaak opgelegd met een contraproductief resultaat. In de jaren dertig hadden ze als doel agressors als nazi-Duitsland en het Japanse keizerrijk af te stoppen, maar dat bracht de onderlinge economische afhankelijkheid van deze landen aan het licht. En dat had als gevolg dat deze toch al erg nationalistische regimes naar autarkie gingen streven, om zo ongevoelig te worden voor Engels-Amerikaanse pressies en vervolgens territoriale veroveringen te kunnen beginnen. Deze embargo’s hebben de Tweede Wereldoorlog dan ook eerder versneld van verhinderd.

Na de invasie in het oostelijk deel van China door het Japanse leger in 1937 stelde de Amerikaanse president Roosevelt embargo’s in tegen Tokyo: eerst op brandstof voor vliegtuigen, maar al gauw ook op ijzer, nikkel en koper. In de zomer van 1941, na de Japanse invasie in Indochina, besloten de Westerse machten tot een embargo op olie. En dat was één van de redenen van de Japanse aanval op Pearl Harbor.

In 1935 stelde de Volkenbond strafmaatregelen in tegen het Italië van de fascist Mussolini als antwoord op de Italiaanse invasie in Ethiopië. Deze strafmaatregelen functioneerden overigens niet, maar werden wel scherp door nazi-Duitsland geobserveerd. Zich ervan bewust dat het waarschijnlijk aan dezelfde strafmaatregelen onderworpen zou worden, was het nazi-regime er des te meer van overtuigd dat het zijn economische onafhankelijkheid moest versterken. Paradoxaal genoeg en ondanks deze échecs gingen de westerse liberale landen door met het gebruik van het sanctiewapen na de jaren 1930.

Natuurlijk zijn er ook uitzonderingen en hebben sancties bijvoorbeeld hun nut bewezen in het kader van de grensoorlog tussen Joegoslavië en Albanië in 1921 en die tussen Bulgarije en Griekenland in 1925. In beide gevallen was een eenvoudige dreiging met sancties door de Volkenbond voldoende om mee te werken aan een oplossing van deze conflicten. Maar het betrof hier natuurlijk wel kleine, redelijk kwetsbare en van het buitenland afhankelijke landen. Dat illustreert heel goed dat als men wil vermijden dat strafmaatregelen contraproductief werken, zoals tegen Japan en Duitsland in de jaren 1930, dergelijke maatregelen uiterst precies afgestemd moeten worden, en dat is erg ingewikkeld.

Wat leren ons de embargo’s die het Westen sinds 1979 tegen Iran heeft afgekondigd? Allereerst dat economische sancties en het voortdurende dreigen met nieuwe maatregelen zijn doeltreffendheid in de loop van de tijd verliest. En dat productieve systemen zich gaan aanpassen. Na de zware crises die Teheran als gevolg van de embargo’s trof, heeft de economische activiteit zich er gestabiliseerd, ondanks de inflatie. De economische structuur van Rusland lijkt relatief veel op die van Iran, met een enorme export van olie en gas en een zeker aantal industriële capaciteiten. Wanneer de eerste recessie voorbij is, is het dus waarschijnlijk dat het productieapparaat zich reorganiseert en dat de economie nog heel lang standhoudt, zelfs met een zeer zwakke of negatieve economische groei en een verarming van de bevolking. Het is voor het Westen van groot belang om nu bij de oorlog in Oekraïne precies het doel van de sancties tegen Rusland te formuleren. Als zij een permanent karakter krijgen en als er geen heldere voorwaarden zijn voor het opheffen ervan, is het niet meer mogelijk deze te gebruiken voor het bevorderen van de-escalatie en het verkrijgen van een wapenstilstand.

Men moet de economische effecten van embargo’s echter niet verwarren met hun politieke doeltreffendheid. Naar verwachting zal de Russische economie dit jaar een recessie ter grootte van 15% ondergaan. Als men denkt dat de economische schade een teken van succes is, is het doel bereikt. Maar als het doel het herstel van vrede en veiligheid op het Europese continent is, dan zijn wij daar nog ver van verwijderd.

Als men de druk op Moskou op wil voeren, dan lijkt een embargo op Russisch gas een logische volgende stap, want een dergelijk embargo brengt de Russische economie fikse schade toe. Maar dat maakt een veel sterkere begrotingspolitiek in Europa noodzakelijk, alsook een enorme aanpassing van het economisch beleid, al was het alleen maar om huishoudens te beschermen tegen de omhoogvliegende energieprijzen en om investeringen in duurzame energie te versterken.

De maatregelen tegen Moskou treffen de Russen hard. De oppositie is vermorzeld, Alexei Navalny zit de in de gevangenis en wat er nog aan intellectuelen rest, ontvlucht het land. De oligarchen, het establishment, zijn ondergeschikt aan Poetin. Er bestaat geen politiek voertuig dat in staat is veranderingen in het systeem aan te brengen. In Zuid-Afrika was dat in de jaren 1960-1970 wel het geval. De sterk beperkende maatregelen waren niet de hoofdoorzaak van het einde van de apartheid, maar zij hebben er wel aan bijgedragen. In het land bestond rond Nelson Mandela en het ANC (Afrikaans Nationaal Congres) grote georganiseerde politieke oppositie. Deze oppositie speelde een cruciale rol, was de hoop van de zwarte bevolking en werd gesteund door kritiek van de blanke gemeenschap op het apartheidsbeleid.

De oorlog in Oekraïne versterkt protectionistische tendensen, maar ik denk niet dat deze een einde aan de mondialisering maken. Ik denk eerder dat wij politieke blokken zien ontstaan die hun onafhankelijkheid wat betreft essentiële energiebronnen en voedselvoorziening willen vergroten. Onderlinge economische afhankelijkheid heeft een voordeel: zij creëert hoge kosten en grote barrières voor het voeren van oorlog. Een ontkoppeling tussen machtsblokken verkleint de obstakels om geweld te gebruiken. En daardoor wordt de wereld heel wat gevaarlijker.

De econoom Keynes had een vooruitziende blik toen hij in 1924 in een brief aan de Volkenbond liet weten dat het heel wat doeltreffender is om hulp te bieden aan door oorlog getroffen landen dan represailles te treffen tegen de agressors: een zeer juiste geopolitieke overdenking in het verlengde van zijn economische filosofie. Hij stelde voor om logistieke en financiële hulp te organiseren voor landen die in moeilijkheden verkeren, met name voor hun wederopbouw. Hij was van oordeel dat dit heel wat meer aan de stabiliteit van de wereld zou bijdragen dan het nemen van strafmaatregelen tegen de aanvallers. In zekere zin doet de Europese Unie dit sinds val van het communisme door structurele bedragen aan de vroegere Oostbloklanden over te maken. China doet met zijn nieuwe zijderoutes ongeveer hetzelfde. Geldleningen aan meewerkende landen stellen China in staat haar invloed buiten Azië uit te strekken.

Het Westerse blok kan heel wat van Keynes leren. Kijken we naar het gemiddeld inkomen van de Oekraïners, dan constateren we dat het lager is dan bij de val van het communisme in 1990. Europa zou veel meer moeten nadenken over de manier waarop zij Oekraïne kan helpen een beter economisch model te verkrijgen. In dit kader moet op lange termijn ook aan Rusland gedacht worden. Tijdens de economische crisis in de beginjaren 1990 werd het land geconfronteerd met een economische ineenstorting die te vergelijken is met de grote depressie in de jaren 1930 in het Westen. Dit heeft bijgedragen aan de komst van de oligarchen en aan de komst van de macht van Poetin. Ter wille van stabiliteit en vrede moet ook gedacht worden aan het op lange termijn – na Poetin – geven van steun aan de economische ontwikkeling van Rusland.

Wie meer over dit onderwerp wil weten kan terecht bij het net verschenen boek « The Economic Weapon: The Rise of Sanctions As a Tool of Modern War » van de historicus Nicholas Mulder, Cornell Universiteit New York (Yale Press University).

Geschreven in april 2022