Naar een nieuw wereldbeeld
Deel 3: Wereldbeeld en overheid

Civis Mundi Digitaal #127

door Mathieu Wagemans

 

Prezi.com

 

Inleiding 

In Deel 1 en 2 schetsten we de uitgangspunten en contouren van een nieuw wereldbeeld. De aanleiding is, dat we met tal van crises te maken hebben die de vraag oproepen of die problemen niet samenhangen met een gedateerd wereldbeeld. Het wereldbeeld van de moderniteit heeft ons vooruit geholpen, maar lijkt uitgewerkt.

Wat moeten we ons bij een nieuw wereldbeeld voorstellen? We schetsten een wereldbeeld op basis van het constructivisme. We benaderen de werkelijkheid door er betekenis aan te geven. Dat houdt in dat we de werkelijkheid slechts kunnen begrijpen, door er betekenis aan te geven. Om de werkelijkheid te  begrijpen, moeten we ons bijgevolg verdiepen in de processen van betekenisgeving. Hoe verlopen die? Welke krachten zijn erop van invloed?

Het is een wereldbeeld waarin betekende objecten door en langs elkaar heen bewegen. Waarin objecten van betekenis kunnen veranderen. Ze kunnen meer of minder gewicht krijgen. Ze kunnen hun betekenis verliezen en ijl worden. Ze kunnen ook zo sterk met betekenis worden beladen, dat ze de status van waarheid krijgen en dus niet langer onderwerp van discussie zijn. We stelden ook dat begrippen zich kunnen samenvoegen of dat verbonden begrippen juist hun verbindingen verliezen. En verbonden begrippen kunnen zich samenvoegen en een discours vormen, een betekeniskader.

 

Consistentie

In dit Deel 3 willen we vanuit het gepresenteerde perspectief de aandacht richten op het overheidsdomein. Aan de orde is dan de vraag, hoe processen van betekenisverlening binnen de overheid verlopen. Een eerste opmerking is dan, dat een beeld van door elkaar schietende beelden van de werkelijkheid zich lastig laat ordenen. Tegelijkertijd is die ordening binnen het overheidsbeleid noodzakelijk. Overheidsbeleid dient immers helder te zijn. En helderheid stellen we op een lijn met eenduidigheid. We stellen eisen aan het functioneren van de overheid. Er gelden beginselen van bestuur. We verwachten van de overheid, dat beleidsmaatregelen consistent zijn. De ene regel mag niet haaks staat op andere regels. Verder moeten burgers erop kunnen rekenen dat de overheid betrouwbaar is. Permanent veranderen van beleidsregels is daarmee in strijd.

Dergelijke eisen hebben als gevolg, dat het geschetste wereldbeeld van continue verandering vanuit het perspectief van overheidsbeleid niet hanteerbaar is. Sterker nog, het overheidsbeleid dwingt tot een statisch beeld van de werkelijkheid. Wetten en verordeningen dienen exact en gedetailleerd te definiëren wat er onder begrippen wordt verstaan. Vermeden moet worden, dat regels op uiteenlopende wijze kunnen worden geïnterpreteerd. Iemand heeft wel of niet recht op subsidie. In komsten zijn wel of niet onderworpen aan belastingheffing. Een bepaalde handeling is wel of niet strafbaar.

Tegelijkertijd toont de werkelijkheid zich als een permanent veranderende werkelijkheid. Opvattingen veranderen. Datzelfde geldt voor probleemformuleringen. Er is bovendien sprake van meervoudigheid. De overheid heeft te maken met een maatschappelijk veld waarin meerdere “waarheden” naast elkaar bestaan. Gevolg daarvan is, dat de overheid bron is van reductie. Een veelkleurige en meervoudige werkelijkheid moet in een juridisch eenduidig kader worden geperst.

Daardoor  is er sprake van een permanente spanning. De systeemwereld en de leefwereld van de burger kennen een eigen wereldbeeld. Wat voor burgers van betekenis is, hoeft dat voor de overheid niet te zijn. Het omgekeerde geldt ook. Dat kan gemakkelijk het beeld oproepen van een permanente en intense spanning tussen overheid en burgers. En inderdaad, er is sprake van een onoverzienbaar aantal procedures, waarin burgers proberen hun gelijk te krijgen langs  juridische weg. Een belangrijk aspect daarbij is, dat er geen sprake is van nevenschikking.

Het gaat in dergelijke procedures niet over een geheel onafhankelijke beoordeling van bezwaren. Immers, we kenen het systeem van de Trias Politica, de scheiding van de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht. Consequentie daarvan is dat rechters gehouden zijn, te toetsen aan wetten en daarvan afgeleide regelingen. Bij verschillen is het wereldbeeld van de overheid dominant. Wetten en daarvan afgeleide regels geven de doorslag. Bij verschil van opvatting vormen de formele regels het aambeeld.

Dat zou de indruk kunnen wekken dat burgers “per definitie” het onderspit delven bij verschil van opvatting. Dat beeld behoeft echter nuancering. De praktijk toont dagelijks voorbeelden, waarbij burgers met succes in verzet kunnen komen tegen overheidsbesluiten. Daarbij gaat het vaak niet zozeer om voorbeelden, waarbij burgers inhoudelijk met betere argumenten komen dan waarop het overheidsbeleid is gebaseerd. Minstens zo belangrijk bij procedures van bezwaar en beroep is de vraag of de overheid zich formeel heeft gehouden aan de regels, die gelden bij beleidsvorming. De beginselen van behoorlijk bestuur zijn in brede stromen van jurisprudentie verbijzonderd. Ze zijn bron van recht, wat inhoudt dat er met succes een beroep op kan worden gedaan.

 

Conflicten worden in de overheidsarena beslecht

Wat plaatsvindt, is dat het conflict tussen overheid en burger zich niet uitkristalliseert in de ruimte tussen overheid en burger, maar het conflict wordt verplaatst naar de formele werkelijkheid van de overheid. De overheid wordt in de eigen arena bestreden. Men tracht aan te tonen dat de overheid bij besluitvorming niet heeft gehandeld in overeenstemming met de geldende regels.

Een partij is bijvoorbeeld onterecht niet of onvoldoende betrokken bij de besluitvorming. De uitnodigingen voor inspraakavonden zijn maar beperkt verspreid of te laat verzonden. Een besluit is gebrekkig, omdat het uitgevoerde onderzoek was gebaseerd op een eenzijdige probleemformulering. Of het besluit is in strijd met gewekte verwachtingen. Of er is sprake van strijdigheid met reeds geldende regels. Dat leidt ertoe, dat wanneer burgers kunnen onderbouwen dat een overheidsorgaan niet heeft gehandeld conform geldende regels, er een goede kans is op een succesvolle afloop.    

 

Parasitair    

In zekere zin wordt de overheid bestreden op basis van de eigen regels. Wanneer burgers het niet eens zijn met overheidsbesluiten, is allereerst de vraag aan de orde of hun bewaren ook betekenis hebben voor de overheid. De kloof tussen overheid en burgers maakt dat niet vanzelfsprekend. Wat voor burgers betekenis heeft, hoeft juridisch geen gewicht in de schaal te leggen. Het gaat erom dat bezwaren ook betekenisvol zijn binnen het formele domein van de overheid. Wanneer de overheid niet heeft gehandeld in overeenstemming met de eigen regels, telt dat juridisch zwaar.

Consequentie is, dat bezwaren van burgers vaak worden geherdefinieerd en wel zodanig, dat genomen besluiten niet conform geldende regels tot stand zijn gekomen. Dat vraagt juridische deskundigheid. Er komen in dergelijke procedures argumenten op tafel die voor de betreffende burger betekenisloos zijn, maar die wel werking hebben in juridisch opzicht. Je zou kunnen stellen, dat de overheid op eigen regels wordt aangevallen. Het systeem wordt van binnenuit bestreden. (Wagemans, 2016)

Dat is een merkwaardige situatie. Het systeem wordt enerzijds gerespecteerd doordat regels serieus worden genomen en als toetssteen dienen, maar dat gebeurt enkel in de hoop dat kan worden aangetoond dat de overheid heeft verzaakt met betrekking tot het eigen beleid. Zelfs ogenschijnlijk geringe afwijkingen van het geldend beleid kunnen kansrijk zijn om rechters te doen besluiten tot vernietiging van genomen besluiten.

Dat leidt dan vervolgens tot wijziging van beleid, bijvoorbeeld door definities en/of regels nog verder te detailleren. De regels worden als vertrekpunt genomen, niet omdat burgers ze inhoudelijk belangrijk vinden, maar omdat ze een krachtige opstap zijn om het systeem te ontkrachten en de werking ervan aan te tasten. De regels worden slechts symbolisch bevestigd. Ze dienen in juridische procedures voornamelijk, omdat overtreding ervan door overheden gewicht in de schaal leegt.

Wat gebeurt kan in wezen worden opgevat als manipulatie van betekenisgeving. De bezwaren van burgers tegen een overheidsbesluit krijgen geen inhoudelijke betekenis maar zodanig dat overheden zich niet aan de geldende regels hebben gehouden.    

 

De overheid als betekenisgever

Vanuit een constructivistisch perspectief is belangrijk, dat ook de overheid betekenis geeft. De begripsomschrijvingen en definities zoals die in wetten en regels zijn opgenomen, kunnen worden opgevat als het formele betekeniskader van de overheid. Betekenisgeving als uitgangspunt houdt in, dat we de realiteit niet kunnen waarnemen zonder er betekenis aan te geven. We kunnen waarneming dus onderscheiden van betekenisgeving maar in de praktijk zijn die niet te scheiden. Het gebeurt op hetzelfde moment. Dat geldt voor burgers, maar dat geldt ook voor de overheid. We vormen ons beelden van wat we waarnemen. Gevolg daarvan is ook dat we subjectiviteit en objectiviteit kunnen onderscheiden, maar we kunnen ze niet scheiden. Betekenis geven houdt impliciet in, dat er sprake is van subjectiviteit.

Dat de overheid betekenis geeft,  houdt dus ook bij de overheid waarneming en betekenisgeving in elkaar zijn verstrengeld. De waarneming door de overheid wordt gedomineerd door het betekeniskader zoals dat in overheidsbeleid is vastgelegd. Van een zuiver objectieve waarneming van de werkelijkheid zoals die “is”, is dus geen sprake. Dat roept de vraag op wat de kenmerken zijn van het perspectief van de overheid. Wat valt er te zeggen over het formele betekeniskader van de overheid? Wat is binnen dat betekeniskader belangrijk en waar heeft de overheid geen of minder aandacht voor?

We noemden reeds de beginselen van behoorlijk bestuur. We verwachten van de overheid helderheid. We wensen dat er in het beleid geen sprake is van onderlinge tegenstrijdigheden. Wat conform de ene regeling is verboden, mag op basis van andere regels niet zijn toegestaan. Er moet sprake zijn van een logisch geheel.

 

Habermas

Nemen we nu het ruimtelijk wereldbeeld in gedachte dat we in Deel 1 en Deel 2 schetsten, dan kunnen we met betrekking tot betekenisgeving door de overheid een onderscheid maken tussen 1. de door de overheid betekende ruimte en 2. de ruimte die door burgers wordt ervaren, de leefwereld van de burgers dus in de terminologie van Habermas. Beide ruimtes overlappen elkaar maar er is ook sprake van ingrijpende verschillen.

Op de derde plaats is er de ruimte die niet betekend wordt. Dat is de ruimte die betekenisloos is. Die ruimte ontstaat niet door betekening, door actief handelen, maar het is de ruimte die overblijft na betekening. Door te betekenen ontstaat de ruimte die niet wordt betekend.

Het is de werkelijkheid die weliswaar bestaat, maar die niet wordt betekend omdat ze niet kan worden omvat door onze begrippen en definities. We scheppen deze ruimte zelf, weliswaar niet bewust, maar die ruimte ontstaat doordat die zich aan ons perspectief onttrekt. Er is doorgaans geen sprake van een expliciet besluit. De niet-betekende ruimte is het impliciete gevolg van betekening. Het is een restpost die automatisch ontstaat als gevolg van onze processen van betekening.

Vergelijk de passage in Deel 1 waarin we de chaos als bestaansvoorwaarde voor de ordening noemden. We kunnen als overheid het formele beeld van de werkelijkheid slechts overeind houden dankzij het uitgangspunt, dat we datgene wat niet in orde ordeningen past buitensluiten. De niet-betekende ruimte maakt een logisch geordende betekende ruimte mogelijk. De betekende en de niet-betekende ruimte kunnen worden opgevat als communicerende vaten. Ze zijn aan en met elkaar verbonden. Het is een dynamisch evenwicht. De niet-betekende ruimte als bestaansvoorwaarde voor de betekende ruimte.

 

Leefwereld en systeemwereld  

Er is sprake van een breed beleefd en erkend besef van aanmerkelijke verschillen tussen het formele betekeniskader van de overheid en de leefwereld van burgers. Er worden ook al decennialang pogingen ondernomen om die kloof te overbruggen, althans te verminderen. Probleem daarbij is, dat wezenlijke verschillen tussen betekeniskaders moeilijk oplosbaar zijn vanuit bestaande kaders. Dergelijke verschillen moeten worden overstegen door nieuwe begrippen. Ze lenen zich niet voor compromissen in gebruikelijke zin. We kunnen verschillen weliswaar benoemen, maar we kunnen ze niet begrijpen en niet tot de kern ervan doordringen, zonder dat we tot nieuwe begrippen komen.

Datzelfde geldt voor het verkennen van de niet-betekende ruimte. Die doen we geweld aan door die ruimte te betreden met behulp van de geldende betekeniskaders. De wegwijzers van de bekende c.q. betekende wereld kunnen ons niet helpen om ongekend gebied te ontdekken. Dan koloniseren we. De overheid heeft daarbij een dubbele positie. Enerzijds geeft de overheid zelf betekenis, anderzijds wordt de overheid betekend door burgers en maakt ze zo deel uit van het wereldbeeld. De overheid is dus zelf betekenaar en wordt tegelijkertijd betekend door burgers.

We stelden dat een wereldbeeld, waarin betekende objecten door elkaar bewegen en objecten inhoudelijk verschillend kunnen worden betekend, zich lastig ordenen. Of beter is het te stellen, dat iedere ordening een vereenvoudiging inhoudt van een constructivistisch wereldbeeld. Iedere definitie maakt een onderscheid tussen wat tot de definitie behoort en wat erbuiten valt. Dat laatste is betekenisloos. Het betekenisloze bestaat weliswaar in de vorm van opvattingen van (groepen van)  burgers, maar wordt niet betekend door de overheid. Het doet er niet toe.

 

Latour

Ook Latour (2007) neemt afstand van het geldende wereldbeeld, waarin we de werkelijkheid hebben versimpeld door ons lineaire en causale denken. Hij schetst een beeld waarin subjectiviteit en objectiviteit onderling verstrengeld voorkomen. In de Nieuwe Actor Theorie zijn objecten, processen, verschijnselen en dieren evengoed actor als mensen. Ze zijn in staat werking te hebben. Om de werkelijkheid te kunnen begrijpen, althans respecteren, moeten we aandacht geven aan de complexe verbindingen tussen actoren. Dat is een beeld dat zich lastig laat voegen in de ordeningen die we gewoonlijk maken van de werkelijkheid. De werkelijkheid is te complex, c.q. onze ordeningen zijn te eenvoudig. Er is dus niet enkel een tegenstelling tussen een dynamisch beeld van de werkelijkheid en een statisch beeld dat in onze beleidsdocumenten vastligt, maar er is tevens sprake van oppervlakkigheid binnen ons beleid tegenover de gelaagdheid en complexiteit van de werkelijkheid.

Op ratio gebaseerde ordeningen bieden geen ruimte aan subjectiviteit, noch aan de onderliggende waarden. Gerechtigheid als waarde krijgt een uitwerking op niveau van regels en procedures. Verantwoordelijkheid wordt omgezet in protocollen. Integriteit wordt meetbaar gemaakt. Politici mogen bijvoorbeeld slechts cadeaus aannemen wanneer die een lagere waarde dan 50 euro vertegenwoordigen. Respecteer je die regels, dan wordt je geacht integer te zijn. Juist het ordenen en regelen is toe aan problematisering en vernieuwing. We hebben een zo complex en gedetailleerd juridisch beeld van de werkelijkheid geconstrueerd, dat we de werkelijkheid zelf geweld hebben aangedaan. We stellen eisen aan overheidshandelen die nauwelijks nog hanteerbaar zijn. We leggen de lat zo hoog, dat we er niet meer overheen komen.     

 

Bruno Latour Lepopulaire.fr

 

We maken de werkelijkheid onderdanig aan onze illusies

We komen er dus niet door een complex door elkaar bewegen van actoren te benaderen door lineaire relaties te veronderstellen en daarop gebaseerde conclusies voor waar en reëel te houden. Het kan, denkend vanuit traditionele beleidsmodellen, gemakkelijk een gevoel van moedeloosheid oproepen. Hoe kunnen we een complex van onderling zeer verschillende en telkens veranderende processen doorgronden en vervolgens de loop ervan proberen te beïnvloeden?

De vereenvoudiging die als kenmerk van ons moderne wereldbeeld kan worden opgevat, kan worden opgevat als bron van ficties en illusies. We hebben de werkelijkheid onderdanig gemaakt aan onze wens tot inzicht. We plooien de werkelijkheid naar de eenvoud van ons denken. Het oneindige maken we eindig, het onmeetbare meetbaar, het onvoorstelbare voorstelbaar en het ondoorzichtige transparant. Het resultaat is dat we een schijnwereld hebben geconstrueerd. Die was en is nodig, omdat we binnen die schijnwereld onze ambities kunnen realiseren. Het is de omgekeerde wereld. Om de wereld te veranderen, moet de wereld zich eerst aanpassen aan onze opvattingen en systemen.  

 

Identiteitsbegrip

We stelden dat de niet-betekende ruimte kan worden opgevat als de bestaansvoorwaarde voor de betekende ruimte. Nog een stap verder is, wanneer we de betekende en geordende ruimte niet beschrijven vanuit de begrippen die drager zijn van de ordening, maar dat we de identiteit van de ordening afleiden uit wat er wordt buitengesloten. Dat kan op het eerste gezicht weliswaar een merkwaardig perspectief lijken, maar het is wel een boeiend perspectief om de relatie tussen overheid en burgers te schetsen. Het eigene van het overheidsperspectief is dan niet zozeer datgene, dat wordt betekend vanuit dat perspectief maar juist wat betekenisloos blijft binnen het perspectief van de overheid. De betekenis van een definitie kan worden ontdekt door de aandacht te richten op wat er niet door de definitie wordt omvat.

We kunnen ons verlangen naar perfectie kenmerkend noemen voor ons formeel betekeniskader. We wensen een rationeel en allesomvattend systeem. Dat kunnen we slechts bereiken door werkelijkheid buiten te sluiten, die zich niet laat plooien naar onze ambities. Die buitensluitende werking wordt steeds groter als gevolg van de verenging van ons formele perspectief dat we noemden. Dat pleit voor een omslag in ons denken. Dat houdt in dat we de kenmerken en het wezen van ons formeel betekeniskader niet zoeken binnen dat betekeniskader maar juist de buitensluitende werking ervan centraal stellen. Het afwijkende komt centraal te staan. De chaos die door een ordening wordt veroorzaakt, wordt kenmerkend voor de ordening. Het buitengeslotene verschaft ons meer inzicht in de werking van een ordening dan de kenmerken van de ordening zelf. Om de logica van ons regelsysteem te begrijpen, moeten we ons begrip van logica kritisch bezien. Dat is mogelijk door de aandacht te richten op het buitensluitend vermogen van dat begrip. Wat beschouwen we als onlogisch? Het onlogische als contramal van ons logica-begrip.

In gelijke zin kan datgene wat we als irrationeel beschouwen, ons inzicht verschaffen in ons rationaliteitsbegrip. Hoe wij gevoelens rationeel hebben benaderd en daardoor vanuit onze formele begrippen niet meer in staat zijn tot wezenlijke communicatie te komen met burgers. Het recente pleidooi van de Nationale Ombudsman Reinier van Zutphen (van Zutphen, 2022) op de Wereldarmoededag voor een nieuw mensbeeld binnen het overheidsdomein past daarin. Onvermogen bespreekbaar maken kan ons doen inzien hoezeer ficties en illusies zich hebben meester gemaakt van ons logisch redeneren.       

Een dergelijke omslag is herkenbaar wanneer we de identiteit van personen benoemen. Wanneer ons wordt gevraagd een persoon te duiden, zijn we geneigd kenmerken te noemen waarin die persoon zich onderscheidt van anderen. Het afwijkende wordt tot kenmerk verheven en wordt bepalend voor de identiteit van iemand. Diezelfde benadering zou ons op weg kunnen helpen om inzicht te krijgen in de werking van ons beleids- en regelsysteem.

Een historische analyse bijvoorbeeld waarin het proces van totstandkoming wordt geanalyseerd. Wat waren de momenten en overwegingen waardoor werkelijkheid werd buitengesloten? Vergelijk het natuurbeleid waarin het wezen van natuur is verdrongen door een regelsysteem waarin vele tientallen natuurdoeltypen onderscheiden, de condities hebben benoemd die nodig zijn voor het voortbestaan en daar vervolgens regels aan hebben verbonden. Het is gaandeweg een ordening geworden die nog slechts voor deskundigen toegankelijk is en die tegelijkertijd een dankbaar domein is geworden voor juristen.

In Deel 2 (Wagemans, 2022) stelden we, dat we niet slechts nieuwe begrippen nodig hebben om de buitengesloten werkelijkheid te verkennen, maar dat ook ons voorstellingsvermogen een rol speelt. De niet-betekende ruimte kunnen we opvatten als oneindig. Dat geldt in theorie ook voor ons voorstellingsvermogen. De praktijk is echter anders. We kunnen ons moeilijk losmaken van het geldend begrippenkader. Het bestaande wereldbeeld dringt zich overal en stevig op. Het is geïnstitutionaliseerd en voor een belangrijk deel ook voorgeschreven. Er is vrijheid van meningsuiting maar in onze communicatie met de overheid zijn we gehouden de formele begrippen te gebruiken om aandacht te krijgen.       

 

Het verlangen naar perfectie

Vanuit een positivistisch perspectief is het denkbaar ons een voorstelling te maken van de ideale werkelijkheid en te handelen vanuit de overtuiging dat we die ook kunnen realiseren. We formuleren vastomlijnde doelstellingen, kiezen een combinatie van instrumenten en beslissen langs welke weg die moeten worden aangewend. Maar steeds weer confronteert de praktijk ons met tegenslagen.

Processen verlopen niet zoals verondersteld en gepland. Bovendien kunnen opvattingen over doelen veranderen. De ideale horizon wijkt steeds terug. Maar de conclusie en de erkenning dat we wellicht tot minder in staat zijn dan verondersteld, is lastig. Evaluaties leiden vaak tot conclusies en aanbevelingen die niet het onvermogen bespreekbaar maken, maar ze houden de pretentie overeind. De doelen blijven haalbaar, mits de inzet van instrumenten wordt geïntensiveerd, de beschikbare capaciteit wordt uitgebreid, de toedeling van bevoegdheden iets wordt veranderd of procedures nauwkeuriger worden uitgewerkt.

Een analyse op het niveau van gekozen uitgangspunten en veelal impliciete veronderstellingen blijft doorgaans uit. Wie daar aandacht voor vraagt, kan gemakkelijk als lastig worden ervaren. Onvermogen is moeilijk bespreekbaar. Wie toch als klokkenluider, zijn stem verheft, loopt risico’s. Ervaringen van en zelfs binnen het “Huis voor de Klokkenluiders” vertonen bijvoorbeeld geen fraai beeld, zo blijkt uit evaluaties.     

 

De niet-betekende ruimte heeft werking

Gevolg van dat verengd formele perspectief houdt in, dat de niet-betekende ruimte alsmaar toeneemt. Die is betekenisloos, althans bezien vanuit het formele perspectief. Maar dat betekent niet dat het buitengeslotene geen werking zou hebben. Echter, we hebben daar geen oog voor, juist omdat we die vanuit een formeel perspectief niet kunnen betekenen. We ervaren die werking wanneer blijkt dat onze ordeningsmodellen en planningsbenaderingen niet goed werken. Er is sprake van tegenwind of onverwachte belemmeringen. Maar die betekenen we niet als signalen, dat ons denken gebrekkig is omdat we werkelijkheid buitensluiten. We beschouwen het als gebruikelijke problemen die hooguit aanleiding zijn onze plannen nog verder te perfectioneren. Verstoringen vatten we niet op als uitingen van onderliggende systeemgebreken. Zouden we dat wel doen, dan zal blijken dat de noodzakelijke veranderingen nog niet zo eenvoudig zijn door te voeren.

Zoals gesteld, kunnen we niet de werking ontnemen aan wat we als betekenisloos terzijde schuiven. De niet-betekende ruimte, het buitengeslotene dus, roert zich. Het uit zich in problemen die we hebben door toepassing van onze beleidsmodellen en ordeningen. Het buitengeslotene werkt verstorend. We krijgen er geen vat op door wijzigingen aan te brengen binnen ons formeel betekeniskader. Dan beperken we ons tot wijzigingen binnen ons geldend betekeniskader.

Aan de orde is echter dat we tot systeemwijzigingen moeten komen, tot een ander betekensikader. Dat houdt in dat we tot nieuwe begrippen komen, die ons in staat stellen tot nieuwe beelden van de werkelijkheid te komen. De wereld vertoont zich anders aan ons. We kunnen daardoor inzicht krijgen in de problemen die we ontmoeten en tevens kunnen we zicht krijgen op nieuwe oplossingsrichtingen. Dat is een  lastige stap. Op de eerste plaats heeft de overheid zichzelf vastgezet door het formele betekeniskader. Afwijken ervan houdt in dat we in strijd handelen met wetten en regels waarin we het formele betekeniskader hebben vastgezet. We moeten dus ruimte scheppen om buiten wettelijke kaders te treden.

De ingrijpendheid van de voorgestelde omslagen kan nauwelijks worden overschat. Dat geldt zeker wanneer we zouden proberen deze veranderingen en de ruimte daarvoor te zoeken binnen bestaande instituties. Dat pleit ervoor bewust de ruimte te scheppen voor denkbeelden en daaraan gekoppelde nieuwe praktijken die fundamenteel afwijken van bestaande structuren. Immers, de ervaring leert dat binnen bestaande instituties sterke krachten werkzaam kunnen zijn, die gericht zijn op instandhouding en niet op opheffing of destructie. Dat pleit voor het creëren van een bypass. Het gaat om veranderingen die eerder ondanks dan dankzij bestaande instituties tot stand kunnen komen.  Een tekening ter illustratie.

 

Binnen die bypassconstructie is de ruimte aanwezig om vernieuwingen te bedenken en op praktijkwaarde te onderzoeken, die fundamenteel afwijken van de bestaande context. Het gaat om nieuwe begrippen, nieuwe analyses, nieuwe ideeën en daaraan gekoppeld experimenten om voorstellen op toepasbaarheid te onderzoeken en de kritische condities daarvoor expliciet te maken. Het gaat dan niet langer om wijzigingen binnen het geldend systeem maar om systeemwijzigingen. Bijvoorbeeld andere modellen voor toedeling van verantwoordelijkheden. Nieuwe vormen van burgerschap die de vrijblijvendheid doorbreken die thans vaak waarneembaar is.    

Die overstap naar een nieuw betekeniskader is lastig, omdat we het geldend betekeniskader ervaren als vanzelfsprekend. De buitensluitende werking vloeit voort uit vanzelfsprekendheden en uitgangspunten die niet ter discussie staan. Juist omdat ze vanzelfsprekend zijn, kunnen ze niet gemakkelijk worden bevraagd. Ze spreken immers vanzelf. Ze werken zelfbevestigend en bieden geen ruimte voor twijfel of voor kritische beschouwing.  

 

Derrida

Vanzelfsprekendheden en uitgangspunten kunnen worden opgevat als de bronnen van en bergplaatsen voor het buitengeslotene. Om die helder in beeld te krijgen kan het helpen aandacht te geven aan het deconstructivisme bij Derrida. Dat is de opvatting dat we teksten als basis moeten gebruiken om de vanzelfsprekendheden op het spoor te komen die worden verborgen door de tekst. Er is niets buiten de tekst, zo stelt Derrida. De tekst verbergt het buitengeslotene c.q. de buitensluitende werking. De tekst zelf is de bergplaats van vanzelfsprekendheden en dus heeft ook de tekst buitensluitende werking. De tekst, zo zou je kunnen stellen, drukt niet alleen uit, maar is tegelijkertijd bron van betekenisloosheid. 

 

Derrida Cineplex.com

 

Dat nodigt uit teksten te benaderen vanuit de vraag wat de buitensluitende werking ervan is. Wat komt niet aan bod? Wat zijn de boodschappen die we niet in de tekst aantreffen maar slechts tussen de regels? Wie in de beleidspraktijk enigszins thuis is, zal met gemak voorbeelden in herinnering kunnen halen, waarbij rond de feiten wordt heen gedanst. Kamervragen bijvoorbeeld die zodanig worden beantwoord, dat het betreffende Kamerlid niet kan ontkennen dat hij/zij een antwoord heeft gekregen, maar tegelijkertijd in het duister tast over hoe het antwoord moet worden geïnterpreteerd. De antwoorden zijn multi-interpretabel waardoor de betreffende Minister maximaal bewegingsruimte houdt.   

Die versluierende werking is in overheidsland herkenbaar, zeker als complexe zaken aan de orde zijn. De inhoud treffen we dan vaak eerder tussen dan in de regels aan. De tekst drukt uit en verbergt en versluiert tegelijkertijd. Pas door een diepgravende en kritische houding kunnen de vanzelfsprekendheden in een tekst worden opgespoord en benoemd. Vergelijk beleidsdocumenten die aardig ogen maar in wezen uitdrukking van onderliggende tegenstellingen zijn en die dus het karakter hebben van compromissen. Wat krachtig oogt als uitdrukking van een slagvaardige overheid, blijkt na kritische beschouwing een uitdrukking van onmacht te zijn en van een gebrek aan bereidheid de problemen aan te pakken. De tekst is dan eerder toedekkend dan uitdrukkend.     

 

Verenging van perspectief       

We zitten door ons streven naar alsmaar verdere perfectie in een trend, waarin we tegelijkertijd het perspectief van de overheid verengen. Oppervlakkigheid leidt ertoe dat we symptomen bestrijden. We preciseren definities en ruimen inconsistenties uit de weg, wanneer een rechterlijke uitspraak daartoe noodzaakt. De spanning tussen systeemwereld en leefwereld wordt daardoor groter in plaats van het verschil te overbruggen.

Verandering is ook lastig omdat de overheid problemen lange tijd kan negeren door de dominantie van het formele wereldbeeld. Het formele perspectief is weliswaar gebrekkig, maar dat doet aan de dominantie ervan niet af. Beleidsmaatregelen worden alsmaar perfecter maar de impact ervan wordt alsmaar geringer doordat we werkelijkheid buitensluiten. De toeslagenaffaire kan worden opgevat als een treffende illustratie van een tot in detail uitgewerkt beleidskader, dat zo perfect is bedacht dat het lastig tot een perfecte uitvoering leidt.

Gevolg van dat streven naar perfectie is dat we gaandeweg illusies hebben geconstrueerd. Die houden we echter liever in stand dan dat we het illusoire karakter ervan onderkennen en ter discussie stellen. Maatregelen zijn lastig uitvoerbaar omdat ze hopeloos ingewikkeld zijn. De impact van beleid wordt kleiner maar wat de overheid doet wordt alsmaar perfecter, althans volgens de geldende criteria van perfectie. Wat we bedenken is te mooi om werkelijkheid te worden. Een omslag is lastig omdat het juridisch systeem van de rechtspraak het formele betekeniskader als toetssteen gebruikt en ook geen andere keuze heeft vanwege het stelsel van de Trias Politica, de scheiding der machten.

Nodig is dat we beleidsvorming aan zien als een continu proces dat voortdurende bijstelling vraagt. Dus geen statische beeld van beleidsvorming waarbij we taken vatstsellen en bepalen dat die langs een bepaalde weg op een bepaald tijdstip moeten zijn bereikt. In de politiek moet het voortdurend falen en de noodzaak van bijsturing centraal koen te staan. Bijsturing en herijking worden dan niet langer geframed als mislukking en falen, maar het falen wordt eerder een voortdurende metgezel die aandacht vraagt en die ook krijgt.

  

De boodschap van het irrationele

Voor die ingrijpende verandering is nodig en die kan beginnen door in beeld te brengen wat we thans buitensluiten. Dat vraagt van ons dat we de signalen oppikken en problemen niet betekenen als verstoringen, maar als signalen van onderliggende systeemfouten. Wat moeten we ons daarbij voorstellen?

Een paar voorbeelden. Overheidsbeleid is gebaseerd op de aanname dat we in staat zijn de maatschappelijke werkelijkheid te beïnvloeden in de door ons gewenste richting. Dat veronderstelt dat we weten wat de juiste doelstellingen zijn, dat we beschikken over het vermogen tot beïnvloeding en dat  we weten langs welke weg we ons doel kunnen bereiken. Dat lijkt allemaal vanzelfsprekend. Maar het vanzelfsprekende houdt tegelijkertijd risico’s in. Wat vanzelf spreekt, is niet langer onderwerp van kritische beschouwing. Het wordt niet langer bevraagd, juist omdat het vanzelfsprekend is. We hebben daardoor geen aandacht voor de buitensluitende werking van vanzelfsprekendheden. De overheid is er om problemen op te lossen. Het oplossend vermogen is voorondersteld met als gevolg dat we doorgaans minder geneigd zijn ons onvermogen onder ogen te zien.

Bij de aanpak van problemen kiezen we voor rationele planningsbenaderingen. Gevolg daarvan is dat we minder geneigd zijn oog te hebben voor het irrationele, voor invloeden die we niet goed kunnen beredeneren. Kortom, het rationele drukt het irrationele opzij. Dat lijkt logisch. Immers, wanneer we voor de keuze staan, te kiezen voor een rationele benadering of een irrationele, ligt de keuze voor de hand.

We gaan liever weloverwogen te werk maar die keuze voor wat we als weloverwogen beschouwen is gebaseerd op ons verondersteld vermogen dat we tot allesomvattende waarnemingen, overwegingen en keuzes kunnen komen. Telkens weer blijkt echter dat onze uitgangspunten en veronderstellingen mank gaan. De gewenste werkelijkheid laat zich niet zo gemakkelijk boetseren.

Aan de orde is dat we de maatschappelijke werkelijkheid ordenend benaderen in de veronderstelling dat de door ons gekozen ordening een getrouw beeld vormt van de werkelijkheid. De door ons  gekozen ordening kan in wezen worden opgevat als een gedachtenconstructie waarvan we veronderstellen dat die ordening een getrouwe afbeelding vormt van de werkelijkheid.

In het bijzonder David Bohm heeft de nodige kritische kanttekeningen geplaatst bij dit perspectief. Hij introduceerde het onderscheid tussen de expliciete orde en de impliciete orde. De expliciete orde heeft dan betrekking op wat we waarnemen. De impliciete orde verwijst dan naar diepere lagen in de werkelijkheid. Er kan sprake zijn van krachten en bewegingen die we niet kunnen bevatten met ons begrippenkader. Consequentie is dat we ons bij beleidsvorming beperken tot de expliciete orde en bijgevolg een gemankeerd wereldbeeld als vertrekpunt nemen. Bohm (2019) pleit voor een verhoging of verruiming van ons bewustzijn, waardoor de ruimte ontstaat voor nieuwe begrippen. Hij maakt daarbij een onderscheid tussen de individuele ruimte, de collectieve ruimte en de kosmische ruimte. 

Het komt erop neer dat we ons een gemankeerd beeld vormen van de werkelijkheid en dat de werkelijkheid zich moet voegen naar het beeld dat we ons ervan hebben gevormd. Een dynamische en meervoudige werkelijkheid wordt in een eenduidige en statische ordening gedrongen. Daardoor wordt de werkelijkheid zijn plooibaarheid ontnomen. Een gelaagde en plooibare werkelijkheid wordt verminkt door die vast te zetten.

In de terminologie van Deleuze: de maatschappelijke werkelijkheid als gas wordt gereduceerd tot vaste stof. Maar dat proces verloopt moeizaam. Er ontstaan lekkages in de statische constructies van de overheid. De overheid kan in een open samenleving niet voorkomen, dat betekenisgeving van burgers zich in allerlei en onderling tegengestelde richtingen kan bewegen.   

 

Ficties, mythes en illusies

Zo ontstaat een wereldbeeld waarvan we denken dat het geen geheimen meer heeft voor ons. Maar het is een wereldbeeld dat slechts in stand kan blijven door ficties, mythes en illusies voor “echt” te houden. Neem de toedeling van verantwoordelijkheden. Die hebben we binnen het formele wereldbeeld nauwkeurig uitgetekend. Er is geen overheidsbesluit, zonder dat we met gevoel voor detail hebben geregeld, wie daartoe bevoegd is en wie daarvoor verantwoordelijkheid draagt.

Binnen het gebruikelijke hiërarchische model koms het erop neer, dat een minister formeel verantwoordelijk is voor ieder besluit dat binnen het betreffende ministerie wordt genomen. In gelijke zin kan het uitgangspunt binnen ons regelsysteem, dat burgers verondersteld worden de wet te kennen, als een illusie worden opgevat. Dergelijke ficties en illusies vormen een wezenlijk onderdeel van ons juridisch systeem. Ze zijn als het are de sluitstenen ervan. Zonder dergelijke uitgangspunten zou het systeem niet sluitend zijn.     

Zo beschouwd kan onze zucht naar perfectie en blindheid voor de complexiteit van de werkelijkheid worden opgevat als bron van verstoringen. De werkelijkheid protesteert tegen deze vereenvoudigingen. Maar erkenning van de werkelijkheid betekent dat we ons onvermogen onder ogen moeten zien. Dat het bijvoorbeeld een illusie is dat we volledige consistentie kunnen bereiken in ons regelsysteem. Maar we wensen vast te houden aan onze illusies.

De prijs die we daarvoor betalen is, dat het in stand houden van ons regelsysteem veel inzet en energie vraagt. De transactiekosten zijn hoog. We overvragen ons juridisch systeem met als gevolg alsmaar meer en langere procedures. De creativiteit wordt niet aangewend voor verbreding van ons perspectief, maar is nodig om onze systemen overeind te houden. Op belastingterrein moeten telkens weer gaten worden gedicht als gevolg van nieuwe constructies die tot doel hebben belastingheffing te ontgaan. Planologisch zijn we vastgelopen in een wirwar van regels en procedures. De ervaringen met de Omgevingswet illustreren dat verandering, vereenvoudiging en stroomlijning van ons regelsysteem buitengewoon ingewikkeld is. We zijn er nauwelijks toe in staat. Het pijnlijke is, dat we die complexiteit zelf hebben geconstrueerd.

We hebben gaandeweg regelsystemen opgebouwd die niet alleen ingewikkeld zijn maar die tevens bron van vervreemding vormen en oorzaak kunnen zijn van psychisch lijden. Niet langer ontmoeten mensen elkaar in het formele systeem maar formele actoren. Desmet (2022) benoemt het absurdisch karakter ervan. Het menselijke en het subjectieve moeten plaats maken voor objectieve begrippen.   

 

Kolakowski Independent.co.uk

Kolakowski

De Pools-Britse filosoof Leszek Kolakowski heeft buitengewoon scherp deze essenties van het westers en moderne denken heeft gekritiseerd, is. In de persconferentie die hij de Duivel liet houden in Warschau in 1963, wees hij op het verloren gaan van waardeoriëntaties in de moderne westerse samenleving. De duivel die zich beklaagt dat hij geen aandacht meer krijgt. Het was een pleidooi om de uitgangspunten en vanzelfsprekendheden van ons moderne wereldbeeld  te benoemen en onderzoeken en zo aan de oppervlakte te brengen wat veelal impliciet blijft, maar niettemin grote invloed heeft op ons denken en handelen. Vergelijk ook van der Wal (De Omkering van de wereld, achtergronden van de milieucrisis en het zinloosheidsbesef, 1996).

 

Verlangen en vervulling

Het leidt tot een perspectief op sturing en beleid waarin we allereerst kritisch ons instrumenteel denken in termen van doelen en middelen beschouwen. De illusie dus dat we de werkelijkheid begrijpen en doorzien en tevens in staat zijn die te plooien naar onze idealen. En ook dat we die processen nauwkeurig kunnen plannen. Voor de gedachte van een fundamenteel onvermogen is dan geen plaats. Verlopen onze processen niet zoals gepland, dan houden we de betreffende instantie of persoon verantwoordelijk.

We wensen onze illusies te koesteren in plaats van die op te geven. We houden vast aan ons wereldbeeld. In plaats daarvan moeten we ruimte zoeken om imperfecties verdiepend te onderzoeken. Voorwaarde daarvoor is dat we ons niet lager laten leiden door het gevestigd wereldbeeld maar de complexiteit ervan erkennen. En bijvoorbeeld ruimte bieden aan pluriformiteit en dynamiek in plaats van die uit te bannen door een eenduidig en statisch wereldbeeld.  

 

Literatuur

Bohm, David, Over Dialoog, Helder denken en communiceren, Ten Have, 2019

Derrida, Jacques, Kracht van wet het mystieke fundament van het gezag, Maklu, Apeldoorn, 2013

Desmet. Mattias, De psychologie van Totalitarisme, Pelckmans Uitgevers, Kalmpthout, 2022.

Kleinherenbrink, Arjen, De constructie van de wereld, Boom, Amsterdam, 2022

Latour, Bruno, Reassembling the social, an introduction to New Actor Theory, Oxford University Press, 2007

Wagemans, Mathieu, Op weg naar een nieuw wereldbeeld, Deel 1, in: Civis Mundi, nr. 125, augustus 2022

Wagemans, Mathieu, Op weg naar een nieuw wereldbeeld, Deel 2, in: Civis Mundi, nr 126, september 2022

Wagemans, M., Een Oceaan van Betekenisloosheid, een kritische analyse van beleid, politiek en wetenschap met een verwijzing naar de filosofie van Michel Serres, Digitalis, Utrecht, 2016 

van der Wal, G.A. De Omkering van de wereld, achtergronden van de milieucrisis en het zinloosheidsbesef, Ambo, 1996

van Zutphen, Reinier, Sociale minima in de knel, oktober 2022