Zelensky en corruptie in Oekraïne

Civis Mundi Digitaal #130

door Michel van Hulten

Het is nog maar enkele dagen geleden dat een redacteur van Het Financieele Dagblad (HFD 24 januari 2023) schreef “De Ukraïense president Volodymyr Zelensky schudt zijn oorlogskabinet op. Een topadviseur, vier staatssecretarissen en ook nog eens vijf regionale gouverneurs hebben dinsdag hun post verlaten. Dat gebeurde op een moment dat Zelensky een campagne tegen corruptie lanceert.

Een aantal van de opgestapte functionarissen werd recentelijk in verband gebracht met het aannemen van steekpenningen. Het is de eerste keer sinds zijn aantreden in 2019, en bijna een jaar na de Russische invasie van zijn land, dat Zelensky met zo’n harde ingreep komt.” In de erop volgende dagen bleef dit optreden overigens zijn plek vinden in onze media.[i]

Hersenspinsels
Eerder werd ook wel aandacht gevraagd voor corruptie in Ukraine en het is ook niet de eerste keer dat corrupt financieel-economisch gedrag gelinkt wordt aan de naam van het land. In de jaren 2012-2021 ging voor Ukraine de jaarlijks behaalde Corruptie Percepties Index (CPI)-score op en neer tussen 25 en 33. Relativerend: met 32 punten als score in 2021 was het dat jaar dus eigenlijk nogal goed gepositioneerd. Kijken we op de ranglijst van CPI2021 alleen naar de lijst van 19 landen in Oost-Europa en Centraal Azië dan zien we dat van alle 8 ex-Sowjet-Unie landen alleen Kazahkstan beter (37 punten) scoorde dan Ukraine met zijn 32 punten. Ukraïne staat al jaren laag op deze corruptieranglijst die Transparency International (TI) samenstelt. Van de 180 onderzochte landen op de lijst staat het land in 2021 met de score van 32 op de 122ste plaats.

Ter herinnering: TI zelf schrijft in het CPI-rapport van 2021 “The Corruption Perceptions Index (CPI) measures how corrupt each country’s public sector is perceived to be, according to experts and businesspeople”. Voor goed begrip moet dan ook duidelijk zijn dat de CPI-scores en rangorde niet uitgaan van feiten, maar van wat geraadpleegde informanten er aan mening over hebben (“percepties”), en niet meer zijn dan wat ik hersenspinsels noem – TI noemt het “percepties”, inderdaad dat klinkt solider. En dan nog alleen percepties van wat zich in de publieke sfeer voordoet, alleen betrekking heeft op corruptie in de publieke sector. Die percepties komen dan wel weer van mensen die geacht worden de wereld te kennen: “experts en zakenlieden”.  Geen ‘gewone’ waarnemers, geen vrouwen, jongeren, arbeiders, consumenten, laaggeschoolden. Zonder dat dit uitdrukkelijk gemeld wordt gaat het bij de respondenten die in de diverse onderzoekingen geraadpleegd worden ook vooral om ‘witte boorden’, ‘Blue collars’ – mag ik zeggen ‘arbeiders’? – zij komen niet aan bod.

Behaalde punten (‘score’) en rangorde

Quote uit CPI2021 rapport: “What is the difference between a country/territory’s rank and its score?
A country’s score is the perceived level of public sector corruption on a scale of 0-100, where 0 means highly corrupt and 100 means very clean.
A country’s rank is its position relative to the other countries in the index. Ranks can change merely if the number of countries included in the index changes[ii]. The rank is therefore not as important as the score in terms of indicating the level of corruption in that country.  Unquote.
De maximale score die Ukraine zou kunnen bereiken is 100, de best geklasseerden in de CPI2021 blijven steken op scores rond de 90.

Opvallend is dat er weinig weerwoord komt in de media tegen de meningen dat Ukraine een corrupt land zou zijn en Ukrainers als actoren ook corrupt zijn.

Het is daarom goed om een serieus weerwoord te vinden in een solide blog gepubliceerd door de Amerikaanse NGO (Global Anticorruption Blog) die nu al jarenlang volgt wat er zoal te melden valt over buitenlandse corruptie, de wetten zelf en de overtredingen van anti-corruptie-wetten, klokkenluiders die met de wet in de hand actief zijn, en de opvolgende juridische procedures en opgelegde straffen: de Foreign Corrupt Practices Act – FCPA, geschreven door Catherine Katz[iii]

Zij vraagt aandacht voor enkele overwegingen alvorens Ukraine uit te roepen tot corrupt land en volk. Tegen de achtergrond van de straks hoognodige herbouw van het land geschat op kosten van meer dan $750 miljard, een bedrag zo hoog dat terecht waarnemers en opiniemakers zich afvragen wat het corruptie-risico wel niet zal zijn. Een hoog corruptiepotentieel, maar dat toch niet overdreven mag worden.  Ik citeer hierna haar blog in extenso (en dus in het Engels), vat wel eerst samen haar drie argumenten in het Nederlands. Zie Corruption in the Reconstruction of Ukraine als blog in de serie dagelijkse blogs van GAB te vinden op:
https://globalanticorruptionblog.com/2023/01/09/why-we-shouldnt-be-overly-concerned-about-corruption-in-the-reconstruction-of-ukraine/#more-21708

GAB | The Global Anticorruption Blog

Law, Social Science, and PolicyBovenkant formulier

Why We Shouldn’t Be Overly Concerned About Corruption in the Reconstruction of Ukraine
Posted on January 9, 2023 by Catherine Katz
Though the war in Ukraine continues to rage, scholars and policymakers around the world have already begun to look ahead to what it will take to help rebuild the country—a project that the Ukrainian government estimates will cost upwards of $750 billion[iv] , and which will likely entail substantial international assistance from a broad coalition of countries[v]. Any project of this magnitude—one that involves large government contracts for construction, supplies, and other services—raises concerns about corruption. Indeed, concerns about the potential for widespread corruption in the reconstruction of Ukraine have already been voiced on this blog and elsewhere (see, for example, here, and here). But while this concern should be taken seriously, it should not be exaggerated. There are at least three reasons why the potential for corruption in the Ukrainian reconstruction process, while real, may not be nearly as severe as some of the current pessimistic commentary suggests:

1. “Perceptions of corruption are not necessarily an objective reflection of actual corruption levels, which are likely overstated in Ukraine. Indeed, it is paradoxically Ukraine’s recent progress against corruption that has likely worsened the perception of corruption in the country.” Dit verschijnsel kennen we ook van andere landen in de wereld die extra aandacht besteden aan hun corruptie(bestrijding): groeiende aandacht leidt mogelijk tot vermindering van corruptie maar in elk geval tot hogere perceptiecijfers.

2. Dit wordt versterkt door krachtige acties van Ukraine tegen corruptie: benoemingen van uitvoerders, concrete cijfers over anticorruptie maatregelen, versterking van de institutionele aanpak van de strijd tegen corruptie, absolute aandacht voor transparantie in regeringsaankopen.
3. Gering gevaar dat vooruitgang geboekt tegen corruptie weer verloren kan gaan, Dank zij sterke druk vanuit de internationale wereld van ‘waakhonden’ als EU, “Copenhagen Criteria”, lidmaatschap van IMF, en toegang tot IMF-leningen, mits verbeteringen in rechtsgang en kwaliteit van bestuur voortgang vinden. Sterke motivaties om door te gaan met institutionele hervormingen.

Maar lees vooral haar eigen korte tekst die hier volgt:
- First, the baseline level of corruption in pre-invasion Ukraine was likely overstated. True, familiar metrics like Transparency International’s Corruption Perceptions Index (CPI)[vi] suggest that corruption is pervasive in Ukraine: The most recent CPI gives Ukraine 32 points out of 100 (where a lower score indicates more perceived corruption); this score is only three points better than Russia and 9 points worse than Belarus. But this is misleading. As the CPI’s name makes clear, the index measures only the perception of corruption. And as a recent CSIS report explains, while Ukraine has historically struggled with oligarchs’ influence over politics (a carryover from its past connection to Russia), understaffing of anticorruption bodies, and corruption in the judiciary (addressed further below), perceptions of corruption are not necessarily an objective reflection of actual corruption levels, which are likely overstated in Ukraine. Indeed, it is paradoxically Ukraine’s recent progress against corruption that has likely worsened the perception of corruption in the country. As an important example, the rejection of corrupt president Viktor Yanukovych and public embrace of governance and rule of law reforms during and after the 2014 Maidan Revolution signaled to those outside the country that Ukraine suffers from high levels of corruption.

- Second, not only do measures like the CPI tend to overstate the baseline level of corruption in Ukraine, but they do not adequately reflect the significant strides Ukraine has made with its more recent anticorruption efforts, including several that have taken place after Russia’s February 2022 invasion. In July, Ukraine appointed Oleksander Klymenko chief of the Special Anticorruption Prosecutors Office (SAPO), which has already revived several corruption and embezzlement investigations that had been stalled for years. According to Reuters, under Klymenko’s leadership, SAPO had launched 44 new investigations and gotten 25 convictions by the end of 2022. Ukraine also closed the Kyiv Administrative District Court, known as the most corrupt court in the country; that court previously had jurisdiction over government bodies in Kyiv, which gave it immense power. These more recent developments build on a string of important reforms stretching back to the 2014 Maidan Revolution, including the creation of five anticorruption bodies: SAPO, which prosecutes complex corruption cases; the National Anticorruption Bureau (NABU), which investigates corruption cases; the High Anti-Corruption Court (HACC), which tries corruption cases investigated by NABU and prosecuted by SAPO; the National Agency on Corruption Prevention (NACP), which administers state officials’ asset declarations; and the Asset Recovery and Management Agency (ARMA), which tracks, seizes, and repatriates stolen state assets. Also crucial, especially given the volume of future construction and procurement contracts central to the rebuilding of Ukraine, is the country’s internationally award-winning public electronic procurement platform Prozorro, created in 2016, that places full transparency and competition at the heart of the government procurement process.

- Third, backsliding on Ukraine’s recent anticorruption progress is unlikely—and further progress is expected—in light of Ukraine’s long-term interest in joining the EU and continuing to receive support from other international bodies. As the German Marshall Fund states, eventual Ukrainian EU membership is “overwhelmingly supported by the Ukrainian people,” and the “prospect of membership is a powerful incentive to fix chronic problems like corruption[,] … weak governance, and rule of law.” EU accession requires compliance with the “Copenhagen Criteria,” which include having stable institutions guaranteeing democracy and rule of law. Membership in and support from other venerable international bodies and institutions is also a strong incentive to continue to institute reforms. For example, Ukraine hopes the IMF will institute a new lending program in Q1 2023, and Ukraine’s interest in securing IMF assistance has in the past served as an impetus for significant governance reforms. Scholars and policymakers suggest IMF loans can be made conditional on satisfying the Copenhagen Criteria, including judicial reform and fully staffing the leadership ranks of domestic anticorruption bodies. Ukraine’s progress in anticorruption reform is therefore likely to continue.

All that said, Ukraine’s anticorruption efforts are far from complete. There remain lingering concerns about reform of its Constitutional Court, which is the only mechanism to limit political power in Ukraine and which triggered a crisis in 2020 when it declared some components of Ukraine’s anticorruption laws unconstitutional. Additionally, there is the risk that anticorruption efforts become of secondary concern in the face of imminent wartime threats. Despite this, Western governments should be bullish that anticorruption efforts in Ukraine will continue to trend in the right direction. International donors looking to support Ukraine’s reconstruction can also take additional steps on their end to address concerns about corruption when creating aid packages in their legislatures, such as designating an Inspector General for Reconstruction, as the United States did with its Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction (SIGAR), as a condition for aid. Though Ukraine’s anticorruption efforts could use further improvement, this should not dissuade nations from embarking upon a “reverse Marshall Plan” for a country seeking to distance itself from Russia in nearly every respect—not least from its legacy of corruption.