Neoliberalisme in Nederland

Civis Mundi Digitaal #134

door Erik Jansen

Het neoliberalisme is een vorm van liberalisme met een sterke oriëntering op de markt. Het ziet het als taak van de overheid om de markten (goederen, diensten, arbeid, kapitaal, vastgoed) goed te laten werken en zo te ordenen dat concurrentie verzekerd is en er geen monopolies optreden, in het minst van de overheid zelf. Diensten zoals volkshuisvesting, gezondheidszorg, onderwijs, openbaar vervoer, nutsbedrijven, worden bij voorkeur door particuliere partijen op commerciële basis verzorgd.

Het idee van marktwerking is dat commerciële marktpartijen alles veel efficiënter en doeltreffender kunnen doen dan de overheid, en dat de overheid zelf zich principieel op afstand dient te houden van het maatschappelijk leven. De public choice theorie stelt verder dat de overheid niet efficiënt en onpartijdig kan werken want ambtenaren ontwikkelen hun eigen ‘bastions’ binnen de ministeries en bevorderen het belang van hun onderwerp waardoor een globale politieke afweging lastig wordt. Ook hebben belangengroepen makkelijker toegang tot hun “eigen” ministeries (zoals we de afgelopen decennia hebben gezien met de landbouw).

Verder pleiten de neoliberalen voor een liberalisering van de financiële markten. Die dienen vrij te zijn van restricties om een optimale allocatie van kapitaal te bevorderen. Economische recessies moeten niet worden bestreden door aanpassing van het niveau van de overheidsuitgaven, zoals John Maynard Keynes voorstelde, maar door het modereren van de geldhoeveelheid, het monetarisme.

Politiek is het neoliberalisme niet expliciet geadopteerd door een politieke partij, maar we vinden het vooral terug op de rechterflanken van de centrumpartijen. De belangrijkste politieke strategie is het bevorderen van een aanbodseconomie door het verlagen van de belastingen, het dereguleren van de markten, en het terugdringen van het overheidsbudget; dus meer ruimte voor particuliere besteding en minder voor collectieve voorzieningen.

Historicus Bram Mellink en socioloog Merijn Oudenampsen hebben getracht de verspreiding van het neoliberalistische gedachtengoed in Nederland in de jaren vijftig en zestig in kaart te brengen. Veel speelde zich af op de achtergrond middels persoonlijke netwerken, denktanks, instituten, en via tijdschriften en congressen. De verspreiding richtte zich vooral op het werven van aanhang binnen de universiteiten, het bedrijfsleven, en de ministeries, met name het ministerie van Economische Zaken (EZ) en van Financiën, en later ook binnen de Nederlandse Bank en het Centraal Planbureau (CPB). De hoofdstukken in het boek volgen de verschillende tijdperken en introduceren en bespreken veel van de actoren. In deze bespreking zullen we alleen de thematische lijnen volgen.

Groeiende overheidsuitgaven
Het neoliberalisme ontstond voor de Tweede wereldoorlog aanvankelijk onder de naam ortho-liberalisme. De belangrijkste voormannen waren Friedrich Hayek en Milton Friedman. Friedrich Hayek organiseerde de Mont Pelerin Society bijeenkomsten en profileerde zich als de bestrijder van een overheid die te veel taken voor haar rekening neemt. Milton Friedman was meer van de marktwerking als garantie voor keuzevrijheid en hij ontwikkelde het monetarisme na analyse van de crisis van de jaren dertig. Het ortho-liberalisme keerde zich expliciet tegen de overheersende Keynesiaanse denkbeelden die een centrale rol voor de overheid voorzagen voor het dempen van de conjunctuurcycli en het verzorgen van maatschappelijke arrangementen. In de jaren vijftig kwam de term neoliberalisme meer en meer in zwang.

De Nederlandse regering koos na de Tweede wereldoorlog al zelf voor een aanbodbeleid met lage lonen en importheffingen om de eigen industrie te bevorderen. De PvdA en de vakbonden accepteerden de loonmatiging in ruil voor uitbreiding van de sociale voorzieningen, zoals de bijstand en AOW, en voor investeringen in woningbouw, onderwijs en zorg. Dat werkte goed tot eind jaren zestig. Door krapte op de arbeidsmarkt kwam de geleide loonpolitiek onder druk te staan en na een aantal wilde stakingen, met name in de Rotterdamse haven (1969), doorbrak de vakbeweging de nationale consensus rond de geleide loonpolitiek. Door de loonstijgingen raakten een aantal bedrijfstakken, zoals de scheepsbouw en de textielindustrie, in de problemen en moesten massaal personeel ontslaan. Door de sterke inflatie in de jaren zeventig, de loonprijsspiraal, en de groei van de uitgaven voor de sociale voorzieningen (met name de WAO), explodeerden de overheidsuitgaven en liep het begrotingstekort eind jaren zeventig snel op.

Bezuinigingen
Nu de vakbond de PvdA in de steek had gelaten, kwam de PvdA met haar overwegend Keynesiaanse ideologie alleen te staan. Binnen de PvdA splitste zich ook nog een rechtse vleugel af (DS70) onder aanvoering van Willem Drees Jr., die zich al had laten kennen als een aanbodeconoom en aanhanger van de public choice theorie. Ook het CDA, in 1977 gevormd uit KVP, ARP en CHU, kende naast een conservatieve vleugel (Jelle Zijlstra, Onno Ruding) ook een sociale vleugel (Bert de Vries, Wil Albeda), die wel binnenboord bleef, uitgezonderd de kleine afsplitsing van de PPR. Dries van Agt en Ruud Lubbers navigeerden binnen het CDA tussen beide vleugels door, maar na enkele mislukte pogingen tot bezuinigingen (Bestek ’81) werd in de jaren tachtig onder Lubbers een “no-nonsense” beleid ingevoerd, vooral gericht op het terugdringen van de sociale uitgaven. In de kabinetten Lubbers was het zakenleven goed vertegenwoordigd (Onno Ruding, Nelie Smit-Kroes, Pieter Winsemius, Gijs van Aardenne). Spil in de opkomst van het bedrijfsmatige denken was EZ, die het bruggenhoofd vormde voor de ondernemers in de Haagse politiek. Terugdringen van het financieringstekort werd de kern van het beleid, dat welbewust apolitiek werd gepresenteerd.

Door de hollende inflatie kreeg het monetarisme voet aan de grond bij de Centrale Banken die met renteverhogingen en een krap-geld beleid de inflatie weer terugbrachten tot gewone proporties. Als onderdeel van dit beleid werden ook de restricties op het geldverkeer opgeheven (de “big bang” in 1986). Het is ook de periode dat de wereldhandel sterk groeide, Japan opkwam, en een deel van de industriële bedrijvigheid zich naar het Verre Oosten (Taiwan, China, Korea) verplaatste. De globalisering leidde tot veel fusies van bedrijven die uitgroeiden tot ‘multinationals’. De financiële wereld werd internationaal en de macht van het kapitaal groeide sterk.

Herbezinning
Na jaren in de oppositie met grote kritiek op het afbraakbeleid en de hoge werkeloosheid van de kabinetten Lubbers, kwam de PvdA halverwege de jaren tachtig tot een herbezinning in de vorm van het rapport Schuivende Panelen [1]. Dit rapport geschreven en in het land verdedigd door Jan Pronk gaf een fraaie inleidende analyse van de maatschappelijke ontwikkelingen, zoals globalisering, individualisering, integratie in EU, en milieuproblematiek, om te vervolgen met een discussie over de werkvormen van de overheid: minder centrale planning en meer markt, flexibilisering van de arbeid, activering van werklozen, tegengaan armoedeval, decentralisatie, verzelfstandiging onder democratische voorwaarden. Deze nieuwe koers die meer oog had voor de gebreken van te veel overheidssturing en bureaucratisering, maakte de weg vrij voor een constructievere opstelling richting CDA en VVD.

Dit werd bevestigd in de ‘Nijmeegse rede’ van Wim Kok (1989). Aan de ene kant stelde de PvdA-leider dat het neoliberale beleid van de kabinetten Lubbers te veel was doorgeschoten met vergroting van de sociale ongelijkheid en langdurige werkeloosheid. Aan de andere kant benadrukte Kok dat de PvdA de neoliberale kritiek serieus had genomen en deze “niet gemakzuchtig naast zich neergelegd had”. In zijn lezing deed Kok een handreiking naar het CDA en stelde dat de PvdA onder zijn leiding “een scherp oog had gekregen voor over-reglementering door de overheid, voor de noodzaak van een stringente bewaking van het financieringstekort en sanering van de staatsschuld, voor de wederkerigheid van rechten en plichten in de sociale zekerheid”. In 1995 volgde dan de ‘Den Uyl-lezing’ van Kok over het ‘afschudden van de ideologische veren’, die de iedeologische transitie bezegelde.

Ook Lubbers was op een gegeven moment bezuinigingsmoe te meer daar de effecten op de economie nog niet direct zichtbaar waren. De werkeloosheid bleef eind jaren tachtig hoog. Dit maakte de weg vrij voor het kabinet Lubbers-Kok en later de paarse kabinetten Kok met de VVD en D66. In navolging op de kritiek op het no-nonsense beleid, dat de overheid verzaakt had te investeren in de publieke infrastructuur en scholing, kwam de nadruk nu te liggen op de ‘activerende’ verzorgingsstaat. De overheid zou door sociale vernieuwing de problemen aan de onderkant van de samenleving aanpakken, en uitkeringen en ambtenarensalarissen zouden weer met de lonen meebewegen. Wel had Kok het begin jaren negentig nog even moeilijk in zijn partij met de versobering van de WAO. Met de dreiging op te stappen kreeg hij het PvdA congres (1991) toch zover mee te gaan in de maatregelen, maar in de peilingen halveerde de PvdA.

Marktwerking
Het verdrag van Maastricht (1992) en het GATT-akkoord (1994) waren een product van het vrijemarktdenken van de jaren tachtig. De economische globalisering versterkte de angst dat Nederland onvoldoende opgewassen was tegen internationale concurrentie. Op Economische Zaken werd de directie Marktwerking opgericht, die de opvatting uitwerkte dat het overheidsbeleid marktconform diende te zijn, maar tegelijk regels oplegde waardoor de markt kon functioneren. Kok wist de wens tot ‘privatisering’ om te buigen naar ‘verzelfstandiging’, wat wil zeggen dat diensten op afstand worden geplaatst en marktconform moeten gaan opereren, maar dat het eigenaarschap bij de overheid blijft. Zo zijn de spoorwegen en de luchthaven Schiphol verzelfstandigd.

Voor de neoliberale vleugels van VVD (Frits Bolkestein) en CDA (Eelco Brinkman) ging het allemaal niet snel genoeg. Vooral de liberalisering van de arbeidsmarkt, zoals versoepeling van het ontslagrecht, afschaffing van de bindende CAO’s, in combinatie met lagere lonen, werd in een SER-advies afgewezen. Ook de activering en re-integratie van werklozen en arbeidsongeschikten vorderde langzaam. Eelco Brinkman kwam daarop in zijn ‘Texelse rede’ (1992) met voorstellen voor bevriezing van het minimumloon en uitkeringen, verhoging van het eigen risico in de ziektekostenverzekeringen, en afschaffing van de vermogensbelasting. De VVD kwam met het idee van een basisstelsel (ministelsel) voor de sociale zekerheid.

Derde weg

Maar de verkiezingen in 1994 brachten iets anders dan de VVD en het CDA wensten. De CDA-achterban accepteerde het harde geluid van Brinkman niet en ook Lubbers distantieerde zich van zijn beoogde troonopvolger. Het CDA verloor en de PvdA bleef groot (37 zetels). Er kwam – mede door Van Mierlo – een paarse coalitie (PvdA, VVD en D66), met Kok als minister-president. Het programma was een compromis tussen neoliberale ideeën en de ‘derde weg’ (activerende verzorgingsstaat, werk, werk, werk). Gerrit Zalm, de nieuwe minister van financiën, werd het gezicht van de sobere overheid. Hij introduceerde  de Zalmnorm, met een tevoren afgesproken uitgavenplafond dat gebaseerd was op de verwachte economische groei; hij was ook een drijvende kracht achter het EU Stabiliteits- en Groeipact, met de 3%/60% normering.

Intussen ging EZ verder met zijn strijd voor een groter prestatievermogen van de Nederlandse economie, met de al onder Lubbers-Kok voorbereide MDW-operatie (marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit), waarbinnen het denken over het nieuwe publieke management (regeren als management) een grote rol speelde. Tussen 1994 en 2001 werden – onder strenge politieke en ambtelijke sturing – 70 projecten gerealiseerd; de vakdepartementen voelden zich vaak overvallen.

Het tweede kabinet Kok werd in mei 1998 geïnstalleerd. De PvdA had gewonnen, de VVD ook, D66 kromp. In deze periode werd de activerende sociale zekerheid een belangrijk thema, met als verantwoordelijk bewindsman Klaas de Vries (PvdA) op Sociale Zaken (SOZA). Uitkeringstrekkers moesten prikkels krijgen om weer aan de slag te gaan (inkorting uitkeringsduur, verhoging eisen WAO-toetreding, werkgeversrisico, sollicitatieplicht, verplicht vrijwilligerswerk, fraudebestrijding). Ten tweede zou extra werkgelegenheid het beroep op de sociale zekerheid moeten beperken. In 1999 kwam de Wet flexibiliteit en zekerheid tot stand, een jaar later volgde de Wet aanpassing arbeidsduur: ruimte voor deeltijdarbeid en meer ruimte voor flexibele arbeid. De arbeidsbureaus werden opgeheven en uitzendbureaus namen hun taken over.

Discussie
Het is jammer dat het verhaal hier ophoudt; een geschiedschrijving van de periode 1998 - heden laat dus nog op zich wachten. De schrijvers zijn critici van het neoliberalisme. Ze willen met hun beschrijving laten zien dat het neoliberalisme een “holle” technocratische staat heeft geschapen, die de opkomst van het populisme (“de puinhopen van paars”) in de hand heeft gewerkt, maar dat is niet geheel juist. Pim Fortuyn was nog neoliberaler dan paars.

Daarnaast wilden de schrijvers aantonen dat de neoliberale ideeën een lange mars door de instituties hebben afgelegd, en dat verandering van beleid ten tijde van crises alleen een kans maakt als er al nieuwe ideeën op de plank liggen. Zij citeren Slavoj Žižek die stelt dat “als nieuwe ideeën ontbreken, dan wordt een crisis bezworen met een consequentere toepassing van bestaande denkbeelden” (p. 239). Dus nog meer van hetzelfde. Maar dat is ook niet geheel juist. Het doet voorkomen of de werkelijkheid zelf geen aanknopingspunt biedt voor verandering. Het financieringstekort kwam in 1983 uit op een piek van 9% van het BNP. Dat tekort moest wel omlaag, zeker met de stagflatie en de hoge rente (12%). De staatsschuld zou onhoudbaar zijn geworden. Asl het neoliberalisme er nog niet was geweest was het dan wel uitgevonden.

Evenzo is het dalen van de Arbeids Inkomens Quote (AIQ) niet alleen een gevolg van bewust neoliberaal beleid, maar voor een groot deel ook een gevolg van de globalisering (lagelonen concurrentie) en de technologische ontwikkelingen (robotica), zie ook van Bavel, 2016 [2].

Het is dus zeer de vraag of de infiltratie van het neoliberale gedachtengoed op zich zo’n grote rol heeft gespeeld. Alle neoliberale gereedschappen (monetarisme, deregulering, marktwerking, begrotingsbeleid) zijn evenzovele logische economische aanpassingen op het Keynesiaanse beleid. Daar was geen Hayek of Friedman voor nodig. Wel kun je zeggen dat ze achteraf voorspellend gelijk hebben gehad. De kredietcrisis van 2009 laat echter ook zien dat de neoliberale receptuur niet altijd succesvol is. Kortom, pragmatisme dient de boventoon te voeren.

Jammer dat de schrijvers de rol van de PvdA zo onderbelichten. Van Schuivende Panelen wordt alleen de enige bladzijde (p. 68) geciteerd die gaat over inkomenssteun voor de allerlaagste inkomens. Die passage is slechts een kleine ideologische garnering bij een hoofdgerecht dat geheel bestaat uit globalisering, marktwerking, effectievere overheid, democratisering, eigen verantwoordelijkheid, etc. Daarmee wordt de rol van de PvdA in het denken over een nieuwe benadering van de overheid weggepoetst ten gunste van de neoliberale diehards. Het is juist Kok die bewust heeft gekozen voor de marktwerking en verzelfstandiging (‘de derde weg’), en dat kwam niet alleen door de druk van Bolkestein of anderen. En zoals Kok volhield, uitgaven voor sociale zaken zijn geen overheidsuitgaven maar een inkomensherverdeling. Die herverdeling gaat dus niet ten koste van de particuliere consumptie, maar verdeelt die hoogstens op een eerlijke manier. Helaas heeft de PvdA achterban die zwenking niet kunnen volgen, en wordt alles nog steeds afgedaan met het “afschudden van de ideologische veren”.

Noten

[1] PvdA, Schuivende panelen, Continuïteit en vernieuwing in de sociaal-democratie, Rapport Commissie Programmatische Vernieuwingen, PvdA brochure nr. 325, Amsterdam, 1987. Zie ook René Cuperus, wbs.

[2] Bas van Bavel, Loonontwikkeling en arbeidsinkomensquote, Position paper voor de SZW-Tweedekamercommissie, 2016.

[3] Zie ook de eerdere besprekingen in CM over het neoliberalisme, zoals Arnout Weeda, De geschiedenis van het neoliberalisme, in CM#116, Wendy Brown, De stille revolutie van het neoliberalisme, CM#112, diverse artikelen van Hans Komen in CM#32, CM#76, CM#77, CM#80, CM#82, CM#89, en Wim Couwenberg, De betekenis van neoliberalisme voorheen en in deze tijd, CM#17.