De lange en moeizame mars naar een ander en meer democratisch en efficiënt functionerend politiek bestel

Civis Mundi Digitaal #4

door Wim Couwenberg

De lange en moeizame mars naar een ander en meer democratisch en efficiënt functionerend politiek bestel

Wim Couwenberg

 

Waarom zo’n lange mars?

Een van de thema’s waaraan Civis Mundi sinds de jaren ’60 als gedrukt medium een reeks van artikelen en themanummers gewijd heeft is politieke en bestuurlijke vernieuwing. In Civis Mundi Digitaal hebben we dat thema opnieuw opgepakt, al is het in de huidige politieke discussie en strijd niet langer een thema dat sterk leeft. Onderhuids is het echter nog altijd onverminderd actueel. Een korte terugblik op de geschiedenis ervan lijkt mij van belang voor de verdere discussie hierover.

Na de Tweede Wereldoorlog is met de toenmalige Doorbraakbeweging een eerste poging gedaan het oude politieke bestel uit het ideologische (verzuilings)tijdperk te doorbreken. Het ging toen hoofdzakelijk om de ontwikkeling van nieuwe partijpolitieke verhoudingen. De tijd was daar toen nog niet rijp voor. Sinds de jaren ’60 is het in eerste instantie politiek links geweest (verenigd in de Progressieve Concentratie) die het publieke belang van een breder opgezet proces van politiek-bestuurlijke vernieuwing op de politieke agenda gezet heeft. Daar is sindsdien heel uitgebreid over nagedacht

Behalve in ettelijke rapporten van politieke partijen en andere instanties en talloze publicaties is dat aan de orde gesteld in de rapporten van de staatscommissie Cals/Donner in de jaren zestig en zeventig en in de voorstellen van de commissie Vonhoff eind jaren zeventig; in een tweetal rapporten van de staatscommissie Biesheuvel en de jaarberichten van de regeringscommissaris reorganisatie van de Rijksdienst H.D. Tjeenk Willink in de jaren tachtig; in de jaren negentig in het rapport van de commissie Deetman bestaande uit vooraanstaande Tweede Kamerleden en voorgezeten door de toenmalige voorzitter van de Tweede Kamer die liefst 98 suggesties deed ter verbetering van de werking van ons staatsbestel; en begin 21ste eeuw opnieuw in de nieuwe politiek van Leefbaar Nederland en het Fortuynisme.

Een intrigerende vraag is uiteraard hoe het komt dat zoveel intellectuele inspanning, zoveel politiek engagement en zoveel politieke discussie na meer dan veertig jaar zo bitter weinig heeft opgeleverd? Opvallend is de laconieke wijze waarop men aan die vraag voorbij pleegt te gaan, hoewel dat toch een kolossale verspilling van politieke energie en van publieke middelen en tijd betekent. Terwijl de samenleving waarin de politiek ligt ingebed de laatste halve eeuw grondig veranderd is evenals de mentaliteit onder de bevolking is de Nederlandse politiek in al die jaren er nauwelijks in geslaagd de politieke cultuur en structuur aan die verandering aan te passen.

Te veel onderwijsvernieuwing als contrast

Als de historicus James Kennedy[1] opmerkt dat in Nederland vooral na de Tweede Wereldoorlog een ware cultus van vernieuwing heerst is dat in het licht van het voorgaande een opmerkelijke observatie. Wel is er sindsdien periodiek sprake van veel vernieuwingsretoriek, eindeloos gepalaver over dingen die anders moeten, maar nauwelijks van een daadwerkelijke politiek-bestuurlijke vernieuwingswil. Kennedy heeft wel gelijk voorzover het de onderwijsvernieuwing betreft. Op dat terrein is wel bijzonder veel overhoop gehaald en veranderd zonder dat daar zoveel reden voor was als onderwijsvernieuwers jarenlang betoogden. Met een dynamisch conservatieve aanpak (dus alleen dingen veranderen die nodig zijn om het historisch gegroeide onderwijsbestel aan te passen aan veranderde omstandigheden en zodoende beter te laten functioneren) waren we beter af geweest dan met de resultaten van de progressieve vernieuwingsdrang in het onderwijs sinds de jaren zestig.

Rol D66

Onbegrijpelijk is ook dat D66 tijdens het eerste paarse kabinet (1994-1998) de kans om haar staatsrechtelijke kroonjuwelen eindelijk politiek te verzilveren heeft laten liggen. D66-leider Pechtold heeft als minister voor Bestuurlijke Vernieuwing eind 2005 met de instelling van de Nationale Conventie voor de 21e Eeuw en het Burgerforum nog wel een nieuwe poging gedaan tot staatkundige vernieuwing. Hoewel de voorstellen van die Conventie betrekkelijk bescheiden waren is ook deze zoveelste poging tot democratische vernieuwing en aanpassing mislukt. Dit geldt ook voor het rapport van het Burgerforum waarin het bestaande evenredige kiesstelsel ongemoeid gelaten wordt en alleen voorgesteld wordt burgers bij verkiezingen meer invloed te geven op de keuze van Kamerleden.

Vanwaar die onmacht?

Hoe die politieke onmacht tot aanpassing te verklaren? In de eerste plaats heeft dat uiteraard te maken met het conservatisme van gevestigde belangen, denkpatronen en structuren dat dwars door alle partijen van rechts naar links heenloopt en zich niets hoeft aan te trekken van de werking van het marktmechanisme dat bedrijven in de maatschappij telkens weer noopt tot aanpassing. Voor politiek-bestuurlijke vernieuwing, zo blijkt, staan partijen alleen open voor zover zij daar op een of andere manier belang bij hebben. Maar het heeft ook te maken met eigenaardigheden van een bepaalde politieke cultuur. Al wordt onze politieke cultuur wel als prudent progressief gekarakteriseerd, afgaande op de feitelijke politieke ontwikkeling kenmerkt zij zich veel meer door een dynamisch conservatieve attitude, een heel voorzichtige en stapsgewijze aanpassing aan veranderende omstandigheden. In de regel is zij niet ontvankelijk voor constitutionele  hervorming van brede allure. Thorbecke klaagde daar al in de jaren veertig van de negentiende eeuw over. In dit verband heb ik eerder gewezen op de "tolerance of maladministration", het dulden van slecht of gebrekkig functionerende structuren uit angst voor het ongewisse van veranderingen daarin.[2]

Ondanks hun progressieve pretenties of althans hun pretentie niet conservatief te zijn zijn politici die deel uitmaken van de gevestigde orde geneigd zolang mogelijk vast te houden aan vertrouwd geraakte structuren hoe problematisch die ook geworden zijn en zijn zij doof voor de roep om daarin verandering te brengen. Of zij proberen die roep op de lange baan te schuiven met de instelling van staats- of andere commissies.  Politieke en bestuurlijke vernieuwing vereist veel geduld en een lange termijn perspectief.[3] En daar ontbreekt het veelal aan. Zo hebben de meeste politieke vernieuwers van de jaren zestig zich na de mislukking van hun streven snel weer aangepast aan de oude politiek en dat streven ondergeschikt gemaakt aan hun persoonlijke ambities.

Een belangrijke remmende factor bij het streven naar versterking van het democratisch gehalte van ons staatsbestel is ongetwijfeld onze diepgewortelde regententraditie en de daarmee samenhangende neiging het democratiseringsproces te versmallen tot regeren voor, ten dienste van het volk als voornamelijk consumenten van overheidsbeleid en het accent zo weinig mogelijk te leggen op regeren met actieve steun en participatie van het volk. Dat heeft ertoe geleid dat zelfbewust democratisch burgerschap als grondslag van een democratische gemeenschap van vrije burgers hier lange tijd niet tot ontplooiing kon komen.

Bij de recente Statenverkiezingen waarschuwde premier Mark Rutte tegen het ontstaan van Belgische toestanden in ons land. Hij doelde hiermee op het feit dat als de huidige regeringscoalitie geen meerderheid in de Eerste Kamer zou krijgen, het voortbestaan van zijn kabinet in gevaar zou kunnen komen en Nederland daarmee onregeerbaar zou kunnen worden. Dat gevaar is reëel, maar heeft hier een andere achtergrond dan in België. Die dreigende onregeerbaarheid is de prijs, die de gevestigde politiek moet betalen voor het jarenlange verzuim om het politieke stelsel aan te passen aan een sterk veranderde politiek en maatschappelijke context. Innovatie is een van de sleutelwoorden in deze tijd. Als je niet innoveert, wordt je al gauw afgeschreven behoudens als het om de aanpassing van ons politieke en bestuurlijke bestel gaat. Daar blijft alles sinds onheugelijke tijden bij het oude en heerst een diep geworteld conservatisme.

Belangrijkste vernieuwingsimpulsen

De belangrijkste stimulans tot aanpassing van de politieke cultuur en structuur ontspruit in de regel aan invloeden vanuit de samenleving en vanuit het buitenland. Zo is het snel groeiende secularisatieproces in confessionele kringen sinds de jaren zestig een veel belangrijker factor geweest als bron van politieke deconfessionalisering en ontzuiling dan de naoorlogse Doorbraakstrijd van de PvdA. In Nederland zijn de belangrijkste politiek-bestuurlijke veranderingsprocessen vooral het gevolg geweest van buitenlandse pressie. De vestiging van een modern nationaal staatsbestel met een meer gecentraliseerd staatsgezag is pas eind achttiende eeuw in de Bataafse Republiek gerealiseerd dankzij Franse interventie in 1795 nadat eerdere pogingen in die richting de kop waren ingedrukt. Zo wees de prominente jurist S. van Slingelandt al in 1716 en 1717 in verscheidene nota’s op de noodzaak gewestelijke en stedelijke autonomie in te perken ten gunste van een sterker centraal gezag. Maar diens aandrang in die richting werd door het toenmalige regentenbewind bekwaam op de achtergrond gedrukt door hem tot raadpensionaris van Holland te benoemen op voorwaarde dat hij voortaan zijn hervormingsdrang zou opgeven. In de jaren tachtig van de achttiende eeuw heeft de rebellerende Patriottenbeweging een nieuwe en veel bedreigender poging in die richting ondernomen die zich ook richtte tegen het verstikkende regentennepotisme dat het openbaar bestuur praktisch tot een familie-aangelegenheid van de regentenstand gemaakt had. En die rebellie kon slechts met inschakeling van militair (Pruisisch) geweld onderdrukt worden.

De ingrijpende grondwetsherziening die Thorbecke in de jaren veertig van de negentiende eeuw noodzakelijk achtte en in 1844 als pril Tweede Kamerlid met acht andere kamerleden aan de orde stelde, had aanvankelijk geen schijn van kans. Maar dankzij de Franse revolutie van 1848 kreeg hij plotseling een nieuwe kans. En die heeft hij toen onmiddellijk met succes benut. De pacificatie tussen confessioneel rechts dat zich sterk maakte voor financiële gelijkstelling van bijzonder en openbaar lager onderwijs en seculier links dat zich inzette voor algemeen kiesrecht werd mede mogelijk onder invloed van de Eerste Wereldoorlog. En de dekolonisatie van ons koninkrijk in 1950 kwam pas tot stand na forse Amerikaanse pressie.

 

 

 


[1] Zie het interview met hem in NRC Handelsblad (zaterdag bijvoegsel), 15 mei 2003

[2] Zie mijn opstel Naoorlogse politieke vernieuwing - terugblik en evaluatie, in: Hoe wordt de samenleving het best ingericht?, Civis Mundi jaarboek 1987, p. 105 ev.

[3] Zie voor de theoretische achtergrond van bestuurlijke vernieuwingsprocessen N.J.M. Nelissen, Vernieuwing van bestuur - inspirerende visies, 1996