Tegen de stroom in met hernieuwd pleidooi voor staatkundige innovatie

Civis Mundi Digitaal #7

door Wim Couwenberg

I. Democratie in gevaar door verkleining parlement?

II. Een ander en beter systeem van kabinetsformatie

III. Naar een ander en beter functionerend parlementair bestel

Tegen de stroom in met hernieuwd pleidooi voor staatkundige innovatie

Wim Couwenberg

 

Deel I

Democratie in gevaar door verkleining parlement?

 

Bij hervorming wordt in deze neoliberaal georiënteerde tijd primair gedacht aan een sociaaleconomische hervorming van de verzorgingsstaat. Staatkundige vernieuwing, sinds de jaren ’60 op initiatief van D66 en innovatieve stromingen in andere partijen op de politieke agenda gekomen en daarna periodiek nieuw leven ingeblazen, is de laatste tijd helemaal op de achtergrond geraakt. Wel streeft het kabinet-Rutte nu naar verkleining van de omvang van de Tweede en Eerste Kamer, resp. van 150 naar 100 en van 75 naar 50 leden. Maar dat doet het niet ter verbetering en versterking van onze parlementaire democratie, maar in het kader van het kleiner maken van de overheid ten dienste van zijn grote bezuinigingsoperatie. Dat heeft inmiddels enige discussie uitgelokt. De redenering achter dit plan is absurd en gevaarlijk, betoogt bijvoorbeeld Willem Schinkel.[1] Het kabinet doet alsof het parlement een onderdeel is van de overheid. Het vergeet dat het parlement een wetgevende functie heeft, stelt hij. Maar van die kritiek zal het kabinet niet wakker liggen. Daarin klinkt nog iets door van een oude theocratische staatsleer, waarin het parlement opgevat wordt als volksvertegenwoordiging bij de Overheid die regeert bij de gratie Gods. Maar in een democratische staatsleer is het parlement als onderdeel van de wetgevende macht een cruciaal onderdeel van de overheid als publiek gezag uitoefenende instantie.

            Opmerkelijk is ook zijn kritiek dat verkleining van het parlement perse machtsverlies er van zou betekenen tegenover de regering en daarmee een beperking van de volkswil. Alsof de kwaliteit van politieke macht zou afhangen van het aantal leden dat er deel van uitmaakt. Hoe omvangrijker een politiek orgaan is, hoe logger het functioneert en hoe moeilijker de besluitvorming. Vandaar de bekende wet van de ijzeren oligarchie. Afgezien hiervan is het opmerkelijk dat de volkswil als serieus politiek concept weer wordt opgevoerd, nadat die al jarenlang als zodanig was afgeschreven, recent nog door de socioloog Dick Pels in zijn boek Het volk bestaat niet.

 

Conservatisme wat de klok slaat

Andere critici vrezen eveneens machtsverlies van het parlement, met name verzwakking van zijn controlerende functie. Sommigen zoals staatsrechtgeleerde en jarenlang volksvertegenwoordiger Erik Jurgens zien zelfs de parlementaire democratie en rechtsstaat in gevaar komen.[2] Opvallend in die kritiek is dat zij strikt defensief is. Het belang van staatkundige innovatie komt in dit verband helemaal niet meer aan de orde. Conservatisme is wat tegenwoordig de klok slaat. Toch is er alleszins reden tot zorg over de wijze waarop ons staatsbestel functioneert en waarop de wetgevende en controlerende macht van het parlement wordt uitgeoefend. Dat kan veel beter. Sinds de jaren ’60 is in talloze publicaties van sociaal- en politiek wetenschappelijke zijde, ook in dit tijdschrift, en voorts in staats- en andere commissies grondig nagedacht over staatkundige vernieuwing, laatstelijk in de commissie Deetman bestaande uit vooraanstaande Tweede Kamerleden en voorgezeten door de toenmalige voorzitter van de Tweede Kamer, die liefst 98 suggesties deed ter verbetering van de werking van ons staatsbestel.[3] Maar al die intellectuele inspanning en dat politiek arrangement heeft bitter weinig opgeleverd. Een kolossale verspilling van politieke energie, publieke middelen en tijd. Opnieuw is gebleken dat dit land niet uitmunt in staatkundig innovatievermogen, zoals Thorbecke in zijn tijd al constateerde. Ook wat tegenwoordig voor politiek links of progressief doorgaat, toont nauwelijks nog enige staatkundige innovatiekracht. Dat geldt ook voor D66.

            Al is het roeien tegen een sterke tegenstroom in, Civis Mundi blijft trouw aan zijn streven sinds begin jaren ’60 om zich te blijven inzetten voor een adequate aanpassing van de politieke cultuur en structuur van dit land aan een sterk veranderende maatschappelijke en politieke context, inclusief de mentaliteit die na het verzuilingstijdperk overheerst onder burgers. Ondanks het conservatieve, rechtse imago dat dit tijdschrift - tot begin jaren ’70 Oost West geheten - van linkse zijde is opgedrukt, is het wat staatkundige vernieuwing betreft al in 1964 vooropgelopen met een artikelenserie over probleem der democratie die uitgemond is in twee bundels Problemen met Democratie (1965 en 1967) met een reeks van voorstellen voor staatkundige innovatie. Daarna heeft het tot 1975 actief deelgenomen aan de reflectie op en de discussie over de vraag hoe de kwaliteit van ons staatsbestel en partijstelsel te verbeteren. Nu Civis Mundi gedigitaliseerd is, is staatkundige innovatie opnieuw ter discussie gesteld. Opvallend is wel het uitblijven van enige discussie hierover, een teken aan de wand van een steeds meer in verval rakende politieke constellatie. Dit laatste noopt ertoe dat thema onder de aandacht te blijven brengen, in dit nummer met een pleidooi voor een ander en beter systeem van kabinetsformatie; en vervolgens voor een ander en beter functionerend parlementair bestel. Dat laatste resulteert evenals het voorstel van het kabinet-Rutte in een Staten-Generaal van 150 leden, maar wel heel anders samengesteld. In daaropvolgende nummers zullen we de modernisering van onze monarchie en het referendum als aanvulling op de werking van onze parlementaire democratie aan de orde te stellen.

 

Deel II

Ander en beter systeem van kabinetsformatie

 

Het systeem van kabinetsformatie staat opnieuw ter discussie. Er circuleren nieuwe voorstellen om daarin wat te veranderen. Wat opvalt, is dat een partij met een saillant rechtse reputatie als de PVV daarmee veel verder gaat dan partijen met officieel een progressief imago als de PvdA en D66. Die zijn nu veel terughoudender dan in de jaren ’60 en stralen nauwelijks nog iets uit van hun vroegere progressieve pretenties inzake staatsrechtelijke hervormingen. Het ging toen om een drietal alternatieven:

 een systeem waarin, zoals bepleit door D66 en de meerderheid van de staatscommissie Cals/Donner, tegelijk met de Tweede Kamer direct de minister-president of de kabinetsformateur gekozen wordt;

een systeem waarin de minister-president gekozen wordt door het parlement, waarvan hij zelf deel dient uit te maken zoals b.v. Ierland dat kent;

en een systeem waarin de nieuw gekozen Tweede Kamer de kabinetsformateur aanwijst zoals in de jaren ‘80 voorgesteld door de bijna geheel vergeten staatscommissie-Biesheuvel. Die wilde de formatie ook aan korte termijnen binden evenals aan de eis van een zo groot mogelijke openbaarheid. Zij bepleitte bovendien een regeerakkoord bepleitte dat beknopt van inhoud dient te zijn en waar ook de kandidaat-ministers bij betrokken moeten worden.[4]

Geen van die alternatieven is uiteraard een panacee. Ideale oplossingen kent het staatsrecht niet. Op iedere oplossing valt wat af te dingen. Ieder voordeel heeft zijn nadeel. Maar al bij al voorzien die alternatieven ieder voor zich wel in een meer doelmatige en democratisch meer bevredigende kabinetsformatie dan in het oude bestel het geval is. In de jaren ‘60 heb ik in eerste instantie gekozen voor het tweede[5] en daarna voor het derde alternatief. Maar nu neig ik meer naar het eerste. Het bezwaar tegen de twee andere is namelijk dat zoals de praktijk leert een parlementaire meerderheid die de regeringsleider kiest zich genoopt ziet tot loyale steun via regeerakkoorden en fractiediscipline met als gevolg dat het door de meerderheidspartij(en) beheerste parlement een verlengstuk wordt van het kabinet (executive dominance).

Kiezers nemen geen genoegen meer met alleen een stem uit te brengen op de verkiezing van de Tweede Kamer. Zij willen bovendien invloed krijgen op de vraag welke coalitie gaat regeren en onder welke premier. Vandaar dat strategisch stemmen zo in opmars is. De machtsvraag vermengt zich zodoende met de verkiezing van de Tweede Kamer en overvleugelt die zelfs. Staatsrechtelijk is dat zeer aanvechtbaar. Het resulteert ook in een politiek onzuivere uitslag. Kleinere partijen worden er namelijk de dupe van.

Alles afwegende is het toekennen van twee stemmen aan de kiezer - één voor het kiezen van de regeringsleider en één voor de samenstelling van het parlement als wetgevende en controlerende macht - uit democratisch en praktisch-politiek oogpunt heel wat beter dan wat we nu hebben; t.w. enerzijds een Tweede Kamer die in feite een partijenvertegenwoordiging is geworden, en als zodanig gereduceerd is tot een instrument ten dienste van toonaangevende partijbelangen, zoals het steunen van een bepaalde regeringscoalitie en in de huidige constellatie zoals sub III nader wordt toegelicht ook ernstig tekortschiet in haar wetgevende en controlerende taak; en anderzijds een regering die in die constellatie evenmin goed functioneert.

Een daadkrachtig en duidelijk regeringsbeleid is juist het grote manco van de gevestigde politieke constellatie. Een direct gekozen premier als leider van een kernkabinet is beter in staat tot het voeren van zo’n beleid en kan zich zowel naar binnen als naar buiten toe als regeringsleider met meer gezag doen gelden dan nu het geval is. Vooral op Europees niveau wordt dat steeds belangrijker, gezien de groeiende invloed van de Europese Raad van staatshoofden en regeringsleiders op de gang van zaken in de Europese Unie. Dit alternatief leidt voorts tot grotere politieke efficiency (geen moeizame en lange kabinetsformaties meer), een beter voorbereide selectie van ministerskandidaten en een effectiever, want beter gecoördineerd beleid als de minister-president met de nodige bevoegdheden en expertise daartoe wordt toegerust. En daar is opnieuw serieus over nagedacht na pleidooien in die richting van de Raad van secretarissen-generaal en de informateurs R. Hoekstra en F. Korthals Altes die in 2003  het tweede kabinet Balkenende voorbereid hebben.[6] In het licht hiervan is er des te meer reden voor een directe democratische legitimatie van de minister-president.

Op die manier kan ook het oorspronkelijke dualisme van de trias politica - de scheiding van regering en parlement - waar Thorbecke zich zo sterk voor gemaakt heeft, maar dat in onze partijendemocratie verstikt geraakt is, eveneens hersteld worden. Daardoor herwint het parlement zijn constitutionele waardigheid als zelfstandige staatsinstelling. Doordat het niet langer een verlengstuk is van de regering[7], kan het zijn constitutionele taak als parlementaire tegenmacht beter uitoefenen. Een direct gekozen minister-president beantwoordt tenslotte aan een eerder gesignaleerde tendens, te weten de behoefte aan een herkenbare persoonlijke belichaming van een bepaalde politieke visie en ambitie, nu oude ideologieën als bron van politieke identiteit sterk aan betekenis ingeboet hebben.

Dat zodoende een forse inbreuk gemaakt wordt op lang gekoesterde vaderlandse tradities is zeker waar. Maar dat was ook het geval bij de overgang van het bijzonder moeizaam functionerende confederale bestel van onze Republiek naar het veel meer gecentraliseerde gezag van een unitaire staat eind achttiende eeuw. Maar in de context van die tijd was dat uiteindelijk niet langer tegen te houden. Opmerkelijk is hoe snel onze politieke elites zich toen aangepast hebben aan een ontwikkeling die zij zo lang met hand en tand tegengehouden en afgewezen hebben omdat zij in strijd zou zijn met onze politieke cultuur. Zo zal het nu waarschijnlijk ook gaan als ze tenslotte besluiten tot een ander systeem van kabinetsformatie, i.c. een direct gekozen minister-president. Die aanpassing ligt ook in de lijn van de neomonarchale tendens die in westerse democratieën al jarenlang te bespeuren valt en door de Franse politicoloog M. Duverger verwerkt is in zijn theorie van de republikeinse monarchie, dat wil zeggen een gekozen eerste minister als nieuwe gedemocratiseerde belichaming van het monarchale principe.[8]

 

Deel III

Naar een ander en beter functionerend parlementair bestel[9]

 

1. Parlementaire onmacht

In de liberale staatstheorie geldt het parlement als het voornaamste staatsorgaan. In de praktijk is dat al lang niet meer het geval is. Het zwaartepunt van de politieke macht is verschoven naar de executieve. In ons staatsrecht heeft het parlement die primaire positie en rol overigens nooit gehad.[10] In zijn functioneren is het steeds meer afhankelijk geraakt van buitenparlementaire machten als regering/bureaucratie, partijen, media, internationale, i.h.b. Europese instellingen en invloedrijke belangengroepen. De parlementaire agenda wordt daardoor in hoofdzaak bepaald.[11] In 1974 signaleerde toenmalig D66 fractieleider J. Terlouw[12] al de onmacht van het parlement om op adequate wijze te reageren op de problemen in onze samenleving. Het mist daarvoor eenvoudig de nodige kennis. Vandaar dat het zich vaak vastbijt in door media geïnspireerde incidentenpolitiek en in bespreking van de details van het beleid. En sindsdien is dat niet veranderd zodat het hier kennelijk om een structureel probleem gaat.

Op het terrein van de wetgeving is het parlement sinds lang overvleugeld door de regering en is zijn pretentie als legislatieve achterhaald door de politieke praktijk. Het grote publiek, aldus het huidige Tweede Kamer-lid voor de VVD Tom Elias[13], realiseert zich dan ook amper dat de Tweede Kamer medewetgever is. Het initiatief in het wetgevingsproces ligt sinds lang bij de regering die daarin ook domineert. Elias geeft daarvan een nogal cynische beschrijving. Vandaar dat de parlementaire aandacht verschoven is naar de andere hoofdtaak, de controle op de executieve. Maar ook daarin schiet het parlement tekort, gehinderd als het daarbij wordt door - in de formulering van de bestuurskundige U. Rosenthal[14] - de vier c’s van de gevestigde politiek: consensus, coalitie, collegiaal bestuur en coöptatie.

Lange tijd is door de wetgever weinig aandacht geschonken aan een vraag die toch voor de hand ligt, namelijk of nieuwe wetgeving wel te handhaven en uit te voeren is. In het bekende rapport van de commissie Deetman (1991) is aan dat verzuim een heel hoofdstuk gewijd en is een aantal relevante aanbevelingen gedaan om daarin verbetering te brengen. Blijkens een in 2003 verschenen rapport van de Algemene Rekenkamer is de kloof tussen de steeds verder aan zwellende stroom van wetten en regels en de uitvoering en handhaving ervan desondanks alleen maar gegroeid. Naar aanleiding hiervan heeft de Tweede Kamer die kloof opnieuw gehekeld en veroordeeld alsof die Kamer daar zelf part noch deel aan gehad heeft. Zij illustreerde daarmee alleen maar haar eigen politieke zwakte tegenover een technocratisch en verkokerd opererende executieve die de Tweede Kamer steeds meer gereduceerd heeft tot een verlengstuk, een niet-ambtelijk onderdeel van de Haagse bureaucratie. De via vaste commissies georganiseerde en functionerende Tweede Kamer is daarvan het spiegelbeeld geworden en opereert zodoende even verkokerd en technocratisch. Achter de façade van onze parlementaire democratie gaat al sinds jaren een politiek bestel schuil waarin besluitvorming tot stand komt in een ondoorzichtig samenspel van partijpolitiek, bureaucratie en invloeden vanuit het maatschappelijk middenveld,  in de literatuur benoemd als neocorporatisme.

 

2. Politieke verantwoording als collectief leerproces

Met de sinds 2000 ingezette operatie Van Beleidsbegroting Tot Beleidsuitvoering en de invoering van een jaarlijkse verantwoordingsdag - Woensdag Gehaktdag zoals die dag in Haagse wandelgangen heet - is wel een proces op gang gekomen dat kan leiden tot betere controle op het openbaar bestuur op rijksniveau. Departementen zijn voortaan verplicht begrotingen op te stellen aan de hand van de volgende drie kernvragen: Wat willen we bereiken?; Wat gaan we daarvoor doen?; Wat mag het kosten?, en in aansluiting hierop verplicht het voorgenomen beleid zodoende in concrete doelstellingen om te zetten. Aan de hand van die vragen kan de Kamer het overheidsbeleid op verantwoordingsdag dan beter controleren. Maar de omschakeling naar zo’n beter te controleren beleid verloopt nog heel moeizaam.

In de managementliteratuur wordt tegenwoordig grote nadruk gelegd op het collectieve leervermogen van maatschappelijke organisaties maar ook van de overheid. In de politicologische literatuur is politieke verantwoording geïnterpreteerd als een collectief leerproces.[15] In de praktijk valt dat evenwel nog erg tegen. Tot dusver heeft de jaarlijkse verantwoordingsdag weinig opgeleverd en wordt vaak weinig geleerd van eerder gemaakte fouten. Denk alleen maar aan de praktijk van grote infrastructurele projecten (Deltawerken, Betuwelijn, HSL, Maasvlakte, etc.). De geraamde kosten blijken telkens weer niet te kloppen, bepaalde risico’s keer op keer kunstmatig laag gehouden en negatieve informatie achter gehouden met als gevolg dat de publieke controle daarop en de democratische verantwoording achteraf weinig voorstellen. Het is een ijzeren ring van topambtenaren, vertegenwoordigers van belangengroepen, invloedrijke (ex)politici en adviseurs die die projecten in feite doordrukken.

 

3. Naar een ander tweekamerstelsel

 

3.1 Eerste Kamer ter discussie

De positie van de Eerste Kamer staat sinds lang ter discussie. Op initiatief van enkele leden van de Belgische aristocratie in 1815 in ons staatsbestel geïntroduceerd, is die Kamer bij de grondwet van 1848 gehandhaafd, hoewel zij weinig gezag genoot en prominente politici als Thorbecke en Groen van Prinsterer haar toen al wilden afschaffen als een instelling zonder grond en doel. Sindsdien is die afschaffing ettelijke malen aan de orde gesteld, o.a. in 1903 door Troelstra die deze Kamer wilde vervangen door een correctief referendum, bij de grondwetsherziening van 1922 door de liberaal Marchant die daartoe een amendement indiende dat met 46 tegen 38 stemmen verworpen werd; in 1965 in het PvdA-rapport Het Nederlandse parlementaire stelsel, waarin een lans gebroken werd voor een één Kamer-parlement; en in de jaren ’70 door de partijen die toen deel uitmaakten van de progressieve concentratie. Ook is herhaaldelijk gepleit voor een corporatieve in plaats van een politieke samenstelling van de Eerste Kamer, o.a. door AR-leider A. Kuyper, door liberale politici als W.F. Treub, P.J. Oud en KVP-politici als C.P.M. Romme en J. Cals. Voorts is sinds de jaren zestig gepleit voor een directe verkiezing van de Eerste kamer, o.a. door de staatscommissie Cals/Donner. Het is allemaal op niets uitgelopen. Maar hieruit blijkt wel dat het hier sinds lang om een heel omstreden instituut gaat.

            In zijn boek getiteld Niet spreken met de bestuurder (2003) besloot de journalist Gerard van Westerloo een ontluisterend portret van de praktijk van de Eerste Kamer met een rake conclusie: een instelling van weinig belang voor het land, maar van groot belang voor de leden ervan. Bij zijn afscheid bevestigde de fractievoorzitter van Groen Links in die Kamer W. de Boer[16] dat zonder er doekjes om te winden. Moeten we een instelling in stand houden die zoals de meeste Eerste Kamerleden erkennen ernstig tekort schiet in haar opdracht: het bewaken van de grondwettigheid en kwaliteit van de wetgeving en voornamelijk dient voor de leden om één keer in de week in een uiterst aangename omgeving met elkaar zaken te bespreken en te regelen; en voor talrijke uitgerangeerde politici in die Kamer om rustig af te kicken van hun politieke verslaving? Het is bovendien een instelling met een uiterst dunne democratische legitimatie. Zij wordt nl. niet direct gekozen maar binnenskamers door Provinciale Staten samengesteld die zelf sterk inboeten aan democratische legitimiteit door snel dalende opkomstcijfers bij Statenverkiezingen.

De wijze waarop die provincies nu functioneren is zozeer verambtelijkt en staat zo ver van de burgers af dat zij beter omgevormd kunnen worden tot ambtelijke uitvoeringsinstanties als daar geen verandering in komt; een standpunt dat eerder vertolkt is door CDA-politicus P.B. van Geel, toen hij bij Statenverkiezingen als CDA-lijsttrekker in Noord-Brabant optrad. Een bestuurskundige als de Nijmeegse hoogleraar M.S. de Vries meent zelfs dat er onder de bevolking geen draagvlak meer is voor provincies als politieke bestuurslaag. Zij stellen als zodanig niets meer voor.[17] Bij de laatste Statenverkiezingen zijn die verkiezingen meer dan ooit volstrekt ondergeschikt gemaakt aan de landelijke politiek en gereduceerd tot voornamelijk een referendum over het voortbestaan van het kabinet Rutte en de daarin belichaamde regeringscoalitie. CDA en VVD hebben zich steeds verzet tegen invoering van een landelijk referendum, omdat complexe problemen dan gereduceerd worden tot een of-of keuze. Nu deden zij niet anders. We moesten nu kiezen voor of tegen dat kabinet.

 

3.2 Waarom twee Kamers?

Het tweekamerstelsel ontleent zijn bestaan aan de ontwikkeling van het federale staatstype dat een afzonderlijke vertegenwoordiging van de deelstaten vereist; en aan het democratiseringsproces dat de behoefte deed ontstaan aan een tegenkracht tegen de dreigende heerschappij van de volkswil. Toen dat laatste motief niet langer te handhaven viel, is men die bestaansreden gaan zoeken in de behoefte aan reflectie op de juridische kwaliteit van de wetgeving. De Eerste Kamer blijkt echter niet in staat die behoefte op adequate wijze te bevredigen. Een vorige voorzitter van de Eerste Kamer, Frits Korthals Altes, heeft zelf erkend dat de Senaat om politieke redenen vaak akkoord gaat met wetsvoorstellen waar in juridisch opzicht veel op valt aan te merken. Van alle in de Tweede Kamer goedgekeurde wetsvoorstellen wordt ongeveer 99% ervan eveneens door de Eerste Kamer aangenomen, zij het soms met de aantekening dat het om inhoudelijke redenen betreurd wordt. Als we evenals elders eindelijk eens zouden overgaan tot constitutionele toetsing van de wetgeving zoals al ettelijke malen is bepleit en nu opnieuw aan de orde is dankzij een initiatiefwetsontwerp van het inmiddels teruggetreden Tweede Kamerlid Femke Halsema, zij het nog beperkt tot een bepaald aantal grondwetsartikelen, wordt de Eerste Kamer ook in dit opzicht overbodig. Voormalig PvdA-leider Wouter Bos heeft eerder zelfs gepleit voor constitutionele toetsing aan de hele grondwet.

In de huidige opzet is de Eerste Kamer in essentie een conservatief instituut, zoals zij aanvankelijk ook was bedoeld, met name een remmende factor bij voorgestelde democratische veranderingsprocessen. Zo heeft zij sinds de jaren ’60 alle belangrijke politieke vernieuwingsvoorstellen een halt toegeroepen. De meest recente waren de invoering van het collectief referendum (tijdens de nacht van Wiegel) en de introductie van de mogelijkheid van een gekozen burgemeester. (door toedoen van PvdA-prominent Ed van Thijn)

De laatste tijd is er niettemin sprake van een opvallende herwaardering van de Eerste Kamer. "Bijna iedereen vindt de Eerste Kamer weer belangrijk", zo luidt de kop boven een artikel in NRC Handelsblad van 15 februari jl. over de huidige positie van die kamer. Ook aan de politieke linkerzijde valt die tendens waar te nemen. Het is een onderdeel van de verrechtsing van de Nederlandse politiek die de laatste jaren gaande is. Op de vraag aan Marleen Barth, lijsttrekker van de PvdA bij de verkiezingen voor de nieuwe Eerste Kamer, of zij liever direct of indirect (via Provinciale Staten) gekozen wil worden, antwoordt zij resoluut: natuurlijk indirect. Want anders verdwijnt het onderscheid met de Tweede Kamer.[18] We moeten dus een tweekamerstelsel in stand houden door één van die kamers indirect te laten kiezen met als gevolg zoals gezegd een uiterst dunne democratische legitimatie; en dat alles, terwijl de PvdA sinds lang gepleit heeft voor afschaffing van de Eerste Kamer als links standpunt. Wat betekent links in deze tijd nog, vraagt menigeen zich in gemoede af. Uit een recente enquête is gebleken dat de PvdA inmiddels in grote meerderheid het standpunt van Marleen Barth deelt.

In het regeerakkoord van het kabinet Rutte wordt een verkleining van het ledental van de Tweede en Eerste Kamer aangekondigd, zoals voorgesteld in het verkiezingsprogramma van de VVD, getiteld "Orde op Zaken". In Liberaal Reveil (1, 2011) wordt als alternatief daarvan opheffing van de Eerste Kamer voorgesteld met ongewijzigde handhaving van het ledental van de Tweede Kamer.[19] Daarbij wordt als argument gewezen op het feit dat de Eerste Kamer steeds meer een doublure is van de Tweede Kamer. Dat was m.i. allang het geval, zoals ik uit eigen waarneming - als parlementair verslaggever in de jaren ’50 - kan bevestigen. Die opheffing betekent ook tijdwinst en besparing van kosten in het wetgevingsproces. De Nijmeegse hoogleraar staatsrecht Paul Bovend’Eert[20] is het daar niet mee eens en wil de positie van de Eerste Kamer zelfs versterken door haar het recht op amendement toe te kennen. Hoe dit te rijmen met de zeer dunne democratische legitimatie van die Kamer? Het is vanwege die dunne legitimatie ook dat oud-fractievoorzitter van de VVD in de Eerste Kamer D. Luteijn[21] een lans breekt voor een rechtstreekse verkiezing van die Kamer. Maar dan wordt zij nog meer een doublure van de Tweede Kamer.

 

3.3 Doelmatige taakverdeling als alternatief

Het tweekamerstelsel valt m.i. nog wel te verdedigen, maar niet op grond van eerder genoemde argumenten. De enige relevante manier om dat stelsel een nuttige en democratisch-verantwoorde functie te doen vervullen, is de introductie van een doelmatige taakverdeling tussen beide kamers overeenkomstig het zogenaamde Bataafs-Noorse stelsel. Nadat de Staten-Generaal als één geheel door het electoraat direct gekozen is, splitst zij zich in twee kamers met ieder een eigen specifieke taak als hoofdfunctie en ieder 75 leden. Daarbij valt te denken aan een kamer die zich voornamelijk bezig houdt met wetgeving en een andere die zich primair concentreert op het controleren van het regeringsbeleid in dier voege dat daartoe uiteraard ook de behandeling van de begrotingswetgeving behoort. Daarbij ligt het accent immers op de controle-functie. Ik heb zo’n taakverdeling zelf eerder, in 1960, al eens bepleit.

De voordelen van zo’n taakverdeling zijn zo in het oog springend dat het vreemd is, waarom aan dit idee tot nu toe geen serieuze aandacht en discussie is gewijd. Zowel de wetgevende als de controlerende taak van het parlement komen op die manier veel beter tot hun recht. De overbelasting van de kamerleden wordt er aanzienlijk door beperkt. Het maakt een einde aan de verspilling van tijd, geld en energie waartoe het huidige tweekamerstelsel onvermijdelijk leidt. En het versterkt het democratisch gehalte van ons vertegenwoordigend stelsel. Zo’n taakverdeling sluit ook goed aan bij een reëel verschil in aanleg en belangstelling onder politici. Een deel van hen heeft meer talent en interesse voor de wetgevende arbeid; een ander deel meer voor de controlerende taak van het parlement. Een tweede lezing van wetsvoorstellen, gevolgd door eventuele correcties, kan in dit stelsel ook veel efficiënter geregeld worden dan we nu doen. Voor eventuele correcties is nu nieuwe wetgeving - zg. novellen - nodig.

 

 

 


[1] W. Schinkel, Kleinere Kamer betekent sanering van de volkswil, NRC Handelsblad 12 juli 2011

[2] E.C.M. Jurgens, De Kamer verkleinen is potsierlijk idee van Rutte, NRC Handelsblad 21 juli 2011

[3] Zie Staatsrechtelijke Vernieuwingen - commentaren op het rapport van de commissie-Deetman, publicatie I, Staatsrechtkring 1991

[4] Zie Relatie kiezers-beleidsvorming, 1984, p. 88 ev.

[5] Zie DCN-publikatie Naar Nieuwe Politieke Verhoudingen, 1967, p. 65

[6] Positie minister-president moet sterker, NRC Handelsblad, 16 mei 2003

[7] Met het kabinet-Rutte is het dat niet langer. Maar dat is zoals bekend tot stand gekomen door een staatkundige noodgreep, waartoe de verdere verpulvering van onze partij-politieke constellatie noopte.

[8] M. Duverger, Le monarchie républicaine, 1974; zie ook S.W. Couwenberg, Tijdsein, Civis Mundi Jaarboek 2011, pp. 142-143

[9] Eerder verschenen in "Openbaar Bestuur", augustus 2011

[10] Zie H. van Maarseveen, De heerschappij van de ministerraad, 1969

[11] Zie o.a. H. Jeekel, Duizend vragen - Kamervragen, 1998

[12] Zie NRC Handelsblad, 7 september 1974, zaterdag bijvoegsel, p. 7

[13] Tom Elias, Kamerleden zijn wetgevende sloddervossen, NRC Handelsblad, 2 februari 2011

[14] U. Rosenthal, Politiek moet ‘controle-paradox’ van het huidige bestel bezweren, NRC Handelsblad, 17 mei 2000

[15] Zie H.R. van Gunsteren, Verantwoording door terugzien, 1999

[16] Zie het interview met hem in Groen Links Magazine, mei 2003

[17] Zie M.S. de Vries, De provincies verdienen uw stem niet, NRC Handelsblad, 24 februari 2011

[18] Zie NRC Handelsblad 23 februari 2011

[19] Zie H. van den Brandhof, De positie van de Eerste Kamer, Liberaal Reveil, 1, 2011

[20] Zie zijn bijdrage in Liberaal Reveil 1, 2011

[21] Zie het interview met hem in Liberaal Reveil, 1, 2011