Hernieuwd pleidooi voor staatkundige innovatie: modernisering monarchie

Civis Mundi Digitaal #8

door Wim Couwenberg

Hernieuwd pleidooi voor staatkundige innovatie: modernisering monarchie

Wim Couwenberg

Wie is regeringsleider?

Door nieuwe voorstellen uit de Tweede Kamer staat de staatsrechtelijke positie van de monarchie opnieuw ter discussie. Wat daarbij opvalt is dat een partij als de PVV met een saillante rechtse reputatie daarbij veel verder gaat dan partijen met een officieel progressief imago als PvdA en D66. Die zijn veel terughoudender geworden dan voorheen. De PvdA wilde in haar beginselprogramma van 1970 de monarchie zelfs helemaal afschaffen. Maar daarover wordt helemaal niet meer gerept. De PvdA gaat nu niet verder dan de eliminatie van de rol van de koning in de kabinetsformatie en van zijn positie in de Raad van State als voorzitter. Het zijn nu alleen GroenLinks en SP die afschaffing van de monarchie op de lange termijn als officieel partijstandpunt handhaven.

In NRC Handelsblad van 22 april 2011 stond over deze periodiek terugkerende kwestie een uitgebreide discussie tussen hofbiograaf Cees Fasseur en een exponent van het Republikeinse Genootschap, te weten Hans van den Bergh. Eerstgenoemde is, zo bekent hij, niet zozeer koningsgezind - koning zegt hem niets - maar oranjegezind. De Oranje’s zijn nog de enige herinnering aan de Republiek der Nederlanden. We zouden, zo vindt Fasseur, moeten terugkeren naar het stadhouderschap als typische Nederlandse instelling uit die Republiek. Stadhouders waren toen plaatsbekleders van het koningschap dat Philip II was ontnomen. Zo’n stadhouderschap slaat in deze tijd nergens meer op. Dat is helemaal niet meer terzake zoals Van den Bergh, inmiddels overleden, terecht opmerkt. Deze republikein, ziet nu wel in, dat de sprong van de huidige monarchie naar de republiek Nederland te groot is. Hij is daarom nu voor een tussenstap daarheen door te beginnen met een grondwetswijziging waardoor de koning niet langer deel uitmaakt van de regering, zoals nu in een initiatiefwetsontwerp voorgesteld door de PVV.

Fasseur vindt dat een technische kwestie. Maar het is meer dan dat. Er is namelijk nog altijd de neiging de koning als lid van de regering ook als regeringshoofd aan te merken. Dat is hij echter niet. Dat zou de minister-president moeten zijn, die politiek verantwoordelijk is voor de koning en de andere leden van het Koninklijk huis. In Europees verband treedt de minister-president niettemin al jarenlang in feite op als regeringsleider. Maar formeel-juridisch is hij dat nog altijd niet. Als de koning geen lid meer is van de regering is de weg vrij om de minister-president ook formeel-juridisch als regeringsleider aan te merken. Vooralsnog is er geen Kamermeerderheid voor het schrappen van de koning als lid van de regering. Premier Mark Rutte heeft in een regeringsnota getiteld "Beschouwing over het koningschap" te kennen gegeven de staatsrechtelijke status-quo onverkort te willen handhaven. Dat verbaast niet. De geest van Thorbecke is in de VVD al sinds lang morsdood.

Onze minister-president spreekt ook nog altijd over onze constitutionele monarchie. Maar dat is allang een verouderde visie. Staatsrechtgeleerde Hugo Krabbe signaleerde dat al in 1900 in het tijdschrift De Gids[1] evenals later A.A.H. Struycken, een andere prominente staatsrechtgeleerde.[2] In beider visie is ons staatsbestel een parlementaire democratie geworden, zij het met een erfelijk staatshoofd.

Staatsrechtgeleerde Douwe Elzinga[3] stelt naar aanleiding van juist genoemde voorstellen dat zij geringe diepgang hebben. Het ontbreekt aan de nodige argumentatie om die in constitutioneel opzicht te onderbouwen. Reden om deze kwestie nog eens op te pakken.

Staatsrechtelijk onderscheid tussen monarchie en republiek sterk verbleekt

Sinds het koningschap niet langer een zelfstandige poli­tieke machtsfactor is, maar voornamelijk een ambt met een symboli­sche betekenis, is het staatsrechtelijk onderscheid tussen monarchie en republiek sterk verbleekt. Het zegt nauwe­lijks iets over de reële aard en werking van politieke stel­sels. Dat een republiek een betere garantie is voor het demo­cratisch functioneren van de politiek dan een parlementaire monarchie, wordt door veel feiten gelogenstraft. In de demo­cratische Weimar Republiek is Hitler - en daarmee een totalitair regi­me - op formeel democratische wijze aan de macht gekomen zonder enige grondwetsherziening. De Koude Oorlog is gevoerd tussen twee supermachten die een republikeinse staatsvorm gemeen hadden, maar elkaar ten principale bestreden over de aard van het politieke en sociale stelsel.

Maar bevestigt het voortbestaan van de monarchie ook in haar afgezwakte vorm niet de bestaande maatschappelijke onge­lijk­heid? Symboliseert zij niet de hiërarchische structuur in de samenleving zoals republikeinsgezinden telkens weer bewe­ren en ook Van den Bergh weer in juist genoemde discussie in NRC Handelsblad? In Groot-Brittannië is dit nog wel het geval, maar in Neder­land zeker niet. De burgerlijk-republikeinse traditie van weleer waardoor er lange tijd een natuurlijke spanning was tussen het Oranjehuis en onze regentenklasse, heeft daarvoor een te sterk stempel gedrukt op de ontwikkeling van onze samenleving en politieke cultuur. De bestaande maatschappelij­ke ongelijkheid heeft specifiek eigen wortels die in een republiek niet verdwijnen. Staatsrechtgeleerde P.W.C. Akkermans merkte in het van republikeinse zijde in 1998 gepubliceerde boek De Republiek der Neder­landen[4] op, dat het koningschap op gespannen voet staat met artikel 3 van de Nederlandse grondwet. Dit bepaalt dat alle Nederlanders op gelijke voet benoembaar zijn in openbare dienst. In de grondwet wordt daar echter expliciet een uitzondering op gemaakt voor de door de koning beklede functie. Zoals eerder betoogd, is er daarentegen wel alle reden het gangbare politieke benoemingsbeleid op grond van dat artikel ter discussie te stellen en aan te vechten.[5] Een discussie daarover wordt echter door de politieke klasse doelbewust uit de weg gegaan.

Dat republieken evenmin een garantie zijn voor het demo­cra­tisch functioneren van de politiek als voor (meer) maat­schap­pelijke gelijkheid, hebben we gezien in de talrijke socialis­tische republieken die inmiddels veelal ten onder zijn gegaan en waarin de gelijkheidsgedachte als hoogste principe gold. Desondanks ontstond daar in het voetspoor van de socia­listi­sche bureaucratisering van heel de samenleving een hië­rarchisch gelede standenmaatschappij met onderscheiden rech­ten en plichten, al naar gelang rang en stand in de socialistische bureaucratie, met aan de top een partij- en staatselite die een geheel afgezonderd en afge­schermd bestaan leidde en daarbij velerlei privileges genoot. En deze elite omringde zich vaak met een luxe die voor menig konings­huis niet onderdeed.[6] Ik herinner hier slechts aan de levensstijl van de Joegoslavische president Tito die een waarlijk koninklijke allure had.

Waarom nog vasthouden aan een monarchie?

Dit alles neemt niet weg dat het koningschap in een democrati­sche context eigenlijk niet past en daarin ongetwijfeld een ’Fremdkörper’ is. De monarchie bestaat dan ook nog slechts in een klein aantal democratieën. De republiek is regel geworden en in een aantal democratische grondwetten zelfs verheven tot onaantastbaar grondbeginsel, dus niet langer te elimineren via grondwetsherziening. Dit is bijvoorbeeld het geval in de Duitse Bonds­republiek (art. 20 lid 1 jo 79 lid 3 GW), Italië (art. 139 GW), Turkije (art. 9 GW), Portugal (art. 290 GW) en in Frank­rijk sinds de grondwetswijziging van 1884 (zie art. 2 van de grondwet van de Eerste Franse Republiek en wat de grondwet van de Vijfde Franse Republiek betreft art. 89 lid 5.)

Waarom dan toch nog vasthouden aan een relict uit het politie­ke verleden dat een grote uitzondering is geworden? Dit vraagt om een bijzondere argumentatie. Pragmatische overwegin­gen spelen daarbij de hoofdrol, afgezien van een kleine pro­tes­tantse minderheid die nog altijd denkt in termen van God, Nederland en Oranje. Het is voornamelijk de sociaal-psycholo­gische betekenis van het koningschap die de doorslag geeft voor wie daaraan vooralsnog blijft hechten. Die maakt ook dat de bevolking in grote meerderheid nog altijd achter het ko­ningschap staat. Al is dat koningschap op zichzelf geen demo­cratisch instituut, het steunt sinds lang op een breed poli­tiek draagvlak. En in een democratie moet je daar wel rekening mee houden.

In een partijendemocratie zijn alle politieke functies in principe onderworpen aan partijpolitieke concurrentie. Dankzij het koningschap wordt het representatieve ambt van staatshoofd dat de nationa­le eenheid en identiteit behoort te symboliseren en te repre­senteren, onttrokken aan die concurrentie en zodoende gedepo­litiseerd. Voor een groot Duits socioloog als Max Weber[7] was die depolitisering het belangrijkste praktisch-politieke argument om het koningschap in een democratie te handhaven. In Nederland waarin pluriformiteit vanouds zo sterk gecultiveerd wordt, is dat sinds lang een zwaarwegend praktisch argument ten gunste van het voortbestaan van de monarchie. In de perio­de van de verzuiling woog dit argument overigens zwaarder dan in onze huidige sterk ontzuilde samenleving. Onze nationale eenheid beleven we, afgezien van bepaalde sportgebeurtenissen waarbij het oranjegevoel zich uitbundig pleegt te manifesteren, nog voornamelijk op Konin­ginnedag, in 1890 op initiatief van liberale zijde geïntrodu­ceerd om het religieus en politiek diep verdeelde volk op die dag te herenigen rond het Oranjehuis, waarmee dit volk van stonde af aan een bijzondere historische band heeft gehad, al wordt dat van republikeinse zijde betwist. Een nationaal koningschap, zo stelt men van die zijde[8], is onmogelijk alleen al vanwege de erfelijke belasting van een theocratische ideo­logie waarop onze monarchie steunt. Maar die ideologie leeft nog slechts in heel kleine reformatorische kring. De laatste tijd wordt het nationale belang van koninginnedag opnieuw geaccentueerd, nu van christendemocratische zijde ter ondersteuning van de kwetsbare samenhang in onze multi-etnische samenleving.

Het koningschap symboliseert bovendien constitutionele conti­nuïteit en stabiliteit in een cultuur die steeds sneller verandert en schept zodoende een constitutionele ambiance waarin pijnlijke veranderings- en aanpassingsprocessen makke­lijker verwerkt kunnen worden. Zo is bijvoorbeeld het dekolo­nisatie­proces dat na 1945 de oude koloniale mogendheden met lawinekracht overdonderde, in monarchieën als Engeland, Neder­land en België heel wat minder traumatisch verlopen dan in republieken als Frankrijk en Portugal.

Voor de vervulling van die sociaal-psychologische func­ties moet het koningschap wel een politieke prijs betalen. Zij kunnen alleen adequaat vervuld worden als de gewoon menselijke kanten ervan zoveel mogelijk schuilgaan achter een bewust gecreëerde koninklijke waardigheid, al moet dat niet overdre­ven worden. De relaties van het koningshuis met de media vormen in dit verband een delicaat probleem.[9] De aanpak daarvan bepaalt mede de toekomst van de monarchie. De koning kan zijn bijzondere sociaal-psychologische rol ook alleen adequaat vervullen als hij en zijn Huis bereid zijn zich te voegen naar een bijzondere beperking van een aantal elementaire grondrech­ten. Republikeinsgezinden achten zo’n inbreuk op elementaire rechten onmenselijk. Maar zolang de koning en zijn Huis daar­toe bereid zijn, is dat geen probleem. Dit kan overigens verzacht worden als de ministeriële verantwoordelijkheid beperkt wordt tot de koning en zijn oudste kind zoals ik eerder bepleit heb. De andere leden van dit Huis kunnen zich dan vrijer en meer onbekommerd in het openbare leven bewegen.

Het Nederlandse koningschap, zo concludeert de eerder genoemde staatsrechtgeleerde D.J. Elzinga in een themanummer van het Nederlands Juristenblad (5, 1998) over 150 jaar grondwet, is in de praktijk geëvolueerd niet alleen naar een onomstreden, maar ook naar een functionele positie in de Nederlandse demo­cratie. Het koninklijke staatshoofd is een nationaal identifi­catie-object voor vrijwel alle groeperingen geworden. Van werkelijk structurele republikeinse sentimenten is op enkele uitzonderingen na nauwelijks sprake meer.

Democratische logica lang niet altijd doorslaggevend

Als republikeinsgezinden de vervulling van die specifiek sociaal-psychologische functies afdoen als volksverlakkerij, of volstrekt abstraheren van de historische en emotionele betekenis van het koningschap[10], zien zij over het hoofd dat het staatsleven steeds ook een irrationele kant heeft waarvan de staatkundige betekenis in hun rationalistische optiek onvoldoende onderkend wordt. De logica van rationele argumenten geeft in politieke aangelegenheden lang niet altijd de doorslag. Zo zijn b.v. de belangrijkste staatkundige veranderingen in Nederland niet tot stand gekomen omdat democratische logica daartoe dwong, maar vanwege de dwang van veranderde machtsverhoudingen. En worden verkiezingen vaak niet meer beslist door irrationele factoren als het appelleren op gevoelens van onvrede en onbehagen en de charismatische uitstraling van bepaalde politici dan door de overtuigingskracht van rationele argumenten? Het politieke succes van Fortuyn heeft dat opnieuw geïllustreerd. Dat president  Clinton in 1994 herkozen is, heeft hij, zo blijkt uit onderzoek, vooral te danken aan buitengewoon veel vrouwen tussen de twintig en veertig. Die stemden op hem, zeiden ze, niet om zijn progressief ogende politiek maar om zijn ‘sex-appeal’. De doorsnee kiezer reageert bij zijn politieke keuze allereerst met zijn gevoel, oordeelde in 1968 de toenmalige PvdA-coryfee A. Vondeling[11] in een terugblik op de electorale problematiek van zijn partij. De PvdA heeft daar te weinig oog voor, vond hij.

En wordt de liberale veronderstelling dat het politieke verkeer in liberale democratieën plaats vindt op basis van rationele argumentatie niet vaak ondergraven doordat het taalgebruik doelbewust gemanipuleerd wordt ten dienste van bepaalde politieke oogmerken?[12]

De kracht van de monarchie, zo betoogt de Britse auteur Walter Bagehot  in zijn veel geciteerde boek The English Constitution (1867), is daarin gelegen dat zij het gemoed aanspreekt, dat we haar kunnen zien en kunnen meeleven met het wel en wee van de koninklijke familie. De republiek is iets abstracts dat alleen appelleert aan het verstand. Dat geldt ook voor de parlementaire democratie als ‘government of laws and not of men’. Door het abstract-rationele karakter daarvan wordt de behoefte aan politieke symboliek onvoldoende bevredigd. En die behoefte is veel belangrijker dan puur rationeel denkende republikeinen veronderstellen. Dit emotionele tekort, aldus een prominent staatstheoreticus en socioloog[13], verklaart ten dele waarom het volk zo weinig geestdrift toont voor de abstracte principes van democratische staten. In analoge zin blijkt personificatie van politieke macht en visie als cruciaal element van een nieuw type politiek in electoraal opzicht veel meer aan te slaan als expressie van partijpolitieke identiteit dan de vage abstracties waarmee de oude politiek nog een eigen ideologisch gezicht probeert te suggereren. Hoe dit zij, het koningschap is nergens op grond van louter democratische logica afgeschaft. Dat gebeurt pas als het door eigen toedoen evident onhoudbaar geworden is. Vandaar dat onze republikeinen blijven steken in academische discussies die in politiek opzicht geen enkel effect hebben en hun republikeinse hoop alleen kunnen vestigen op uitholling en ondermijning van het koningschap door interne affaires.[14]

Koning niet langer lid van de regering: het Zweedse en het Spaanse model

De modernisering van de monarchie zoals nu in een initiatiefwetsvoorstel aangekaart door de PVV is al eerder aan de orde gesteld door D66-prominent Thom de Graaf. Hij heeft daartoe in 2000 al enkele voorstellen gedaan.[15] Politiek meest relevant was zijn voorstel de koning niet langer deel te laten uitmaken van de regering. Men kan daarbij kiezen tussen het Zweedse en het Spaanse monarchiemodel. Evenals de JOVD dat was in de jaren negentig is De Graaf voor het Zweedse model. Ik heb daarentegen herhaaldelijk een lans gebroken voor het Spaanse model[16]. De koning maakt in Spanje evenmin deel uit van de regering, maar als staatshoofd en symbool van de eenheid en continuïteit van de staat behoudt hij nog wel een aantal belangrijke, zij het formele staatsrechtelijke bevoegdheden (o.a. bekrachtiging en afkondiging van alle wetgeving, benoeming van de leden van de regering nadat zij langs democratische weg geselecteerd zijn, ondertekening en bekrachtiging van verdragen met andere staten e.d.) Op die manier blijft hij als symbool van staatseenheid en continuïteit op duidelijk zichtbare wijze aanwezig in het dagelijkse staatsgebeuren en dat is de Zweedse koning niet. Die staat nagenoeg buiten alle staatshandelingen en fungeert zodoende nog slechts als nationaal ornament. De Graaf had er beter aan gedaan beide modellen als alternatief ter discussie te stellen. Het Spaanse model roept minder weerstand op en komt tegemoet aan de bezwaren die Elzinga in zijn eerder genoemde artikel in NRC Handelsblad opwerpt tegen het voorstel om de koning niet langer deel te laten zijn van de regering.

De politieke macht die de koning nu nog verondersteld wordt uit te oefenen achter de schermen, staat niet op zichzelf. Zij maakt deel uit van een veel breder spectrum van beleidsbeïnvloeding en - bepaling door niet gekozen actoren als ambtelijke instanties of diensten, invloedrijke belangengroepen, overlegorganen, Europese bureaucratie en Europees lobbywezen, het internationaal opererende financieringskapitaal, enz.. Steeds meer politieke beslissingsmacht doet zich zodoende buiten de openbaarheid gelden en dus buiten de mogelijkheid van democratische controle. Dat is een veel groter democratisch probleem dan die door republikeinen zo gehekelde onzichtbare koninklijke invloed waar ministers zich krachtens hun politieke verantwoordelijkheid steeds aan kunnen onttrekken.

Met de scheiding van de functies van staatshoofd en regering vervalt natuurlijk het bekende onderscheid tussen kabinet en regering. Prinsjesdag dient dan ook van karakter te veranderen. Wat de koning nu in de Troonrede uitspreekt, zijn regeringsvoornemens voor het nieuwe parlementaire jaar. Als juist genoemde functies gescheiden worden, is het voortaan de taak van de minister-president als regeringsleider om die regeringsvoornemens bekend te maken. De koning zou dit kunnen inleiden met een korte toespraak, waarin hij na overleg met de regering enige algemene opmerkingen maakt over de toestand van het land.

[1] H. Krabbe, Constitutionele Monarchie, De Gids, 1, 1900

[2] Zie zijn leerboek over Het staatsrecht van het koninkrijk der Nederlanden, tweede druk, 1928.

[3] Zie zijn opiniebijdrage in NRC Handelsblad, 12 oktober 2011

[4] Zie daarin zijn bijdrage De staatsrechtelijke waarde van de monarchie, p. 75 ev.

[5] Zie S.W. Couwenberg, Heropening debat over het politieke benoemingsbeleid, Civis Mundi Digitaal 2, 2010

[6] Zie nader S.W. Couwenberg, Constitutionele ontwikkelingsmodellen, 1984, pp. 198-200

[7] Geciteerd bij C. Schmitt, Verfassungslehre, 1928, pp. 286-287

[8] Zie o.a. L.M. de Rijk, Nationaal koningsschap of monarchistische maskerade, Socialisme en Democratie, januari 1966

[9] Zie o.a. C. Huijskens, Majesteit en media, 1994

[10] Zie o.a. H. van den Bergh, Onderdanen staat op!, De Groene Amsterdammer, 30 april 1997; idem, Ratio versus sentiment, in: De Republiek der Nederlanden, 1998, p. 21 ev.

[11] A. Vondeling, Nasmaak en voorproef, 1968, p. 113

[12] Zie Bert Snel, Een analyse van taalmanipulatie en dwangcommunicatie, Civis Mundi Digitaal 5, 2011

[13] Zie K. Loewenstein, Betrachtungen über politischen Symbolismus, in: Beiträge zur Staatszociologie, 1961, p. 289 ev.. Zie ook R.A.V. van Haersolte, Personificatie van sociale systemen, 1971, p. 149 ev.

[14] Zie voor een recente republikeinse kritiek Bob Elbracht, Argumenteren tegen de monarchie, 2011

[15] Zie zijn opiniebijdrage over modern koningschap in NRC Handelsblad, 7 april 2000

[16] Zie S.W. Couwenberg, Spanje dient als voorbeeld voor onze monarchie, NRC Handelsblad, 11 april 2000. Zie voor de constitutionele positie en bevoegdheden in het Spaanse monarchiemodel de artt. 56 t/m 65 van de Spaanse grondwet