Ontwikkeling en ontplooiingsmogelijkheden Benelux

Civis Mundi Digitaal #13

door Herman Wilmer

Ontwikkeling en ontplooiingsmogelijkheden Benelux

 

Herman Wilmer, voorzitter Comité Nieuwe Benelux

 

  • De voorgeschiedenis van de Benelux Unie

De ontstaansgeschiedenis van de Benelux loopt in feite terug tot de scheiding van België en Nederland in 1830. Herhaaldelijk waren er momenten waarop staatshoofden en regeringsleiders over de landsgrenzen heen contact met elkaar zochten, hetzij voor steun, hetzij voor samenwerking. Het waren doorgaans vluchtige momenten, samenhangend met de kwaliteiten van personen. Zo bleken na 1860 de koningen Leopold II en Willem III wel naar elkaar te willen luisteren en ook de eerste ministers Rogier en Thorbecke hebben goede gesprekken met elkaar gevoerd, waarbij zelfs het denkbeeld van een Verenigd Koninkrijk der Nederlanden in confederale vorm ter tafel kwamen. De belangrijkste aanleiding voor het naar elkaar toegroeien lag in de al dan niet gezamenlijk gevoelde dreiging die beurtelings van Frankrijk en Pruissen uitging. Toch zou het nog geruime tijd duren voordat de tijd rijp was om tot intensieve samenwerking in Beneluxverband te besluiten. Dat gebeurde ook ditmaal als gevolg van gevoelde externe druk: de drie landen - België, Luxemburg en Nederland - waren sinds mei 1940 door de Duitse bezettingsmacht onder de voet gelopen. Hun regeringen hadden weten te ontkomen naar het vrij gebleven Engeland, waar zij in in 1944 besloten tot het oprichten van een permanent samenwerkingsverband. Toch dit verband was niet in de eerste plaats een defensief verbond: de betrokken regeringen zagen in dat de technische staat van oorlogvoering zo ver vas voortgeschreden - de Duitse bezetting had wel het een en ander duidelijk gemaakt - dat zij zich in geval van een volgend internationaal conflict hiertegen niet opgewassen zouden zijn. In 1945 was van het aggressieve Duitsland overigens niet veel meer dan een rokende puinhoop overgebleven. Bovendien hadden de geallieerde machten: de Verenigde Staten, de Sovjet Unie en Groot Brittannië, een gezamenlijke aanpak getoond die een heropleving van een aggressief en expansief Duitsland voor de komende tijd uiterst onwaarschijnlijk maakte. Wel bleek het vacuum, dat ontstond door het verslaan van Duitsland, opgevuld te worden door op expansie gericht streven van de leiding der Sovjet Unie. De gevolgtrekking die de twee andere alliantiepartijen: de VS en Groot-Brittannië hieruit trokken was, dat zij zich niet alleen voor de taak zagen staan om samen met de Sovjet Unie Duitsland onder controle te houden, maar ook om te trachten te beletten dat de Sovjet Unie verdere stappen westwaarts dan de in 1945 in Potsdam vastgelegde demarcatielijn zou zetten. Een ander punt dat de westerse geallieerden en de met hen verbonden landen met toenemende zorg vervulde was de ideologische gedrevenheid, welke de Sovjetleiding ten toon spreidde om de inrichting van democratieën in de Middeneuropese landen onmogelijk te maken. Toen de internationale verwikkelingen in 1948 leidden tot de oprichting van de Noord Atlantische Verdrags Organisatie was er voor de regeringen van de Beneluxlanden alle aanleiding om onmiddellijk te besluiten toe te treden tot dit verbond. Over defensieve samenwerking hoefden de drie landen het onderling voorlopig niet meer te hebben.

Daarmee was het Beneluxavontuur niet ten einde, want in Londen was eveneens besloten om zowel het economisch als het monetair beleid een te maken. Dat zou evenwel niet zo eenvoudig verlopen als het er van te voren uit zag. Wel werd als uitvloeisel van de Londenafspraken met ingang van 1948 de Benelux Douaneunie opgericht. Drie ontwikkelingen vroegen echter om veel intern gerichte aandacht van de drie regeringen:

1. De noodzakelijke wederopbouw van verwoeste steden en vernietigde infrastructuur werd vertraagd door financiële krapte, welke nog extra belast werd door de noodzaak om nieuw geld in omloop te brengen. De complicaties hiervan voor de ministers van Financiën bleken te groot om nu maar meteen aan één munt voor de drie landen te denken.

2. De binnenlandse politiek vergde veel energie van alle betrokken politici, ministers zowel als parlementariërs. In België ontstond al snel na de Tweede Wereldoorlog de koningskwestie die de bevolking zeer verdeeld hield, in Nederland ging althans in de Indische archipel de oorlog nog gewoon door. In beide landen werd de politiek bovendien mede beheerst door de vrees dat de communistische partijen politieke machtsfactoren gingen worden die in navolging van ontwikkelingen in de Middeneuropese landen de demokratie konden ondermijnen.

Beide ontwikkelingen maakten de politieke aandacht zeer naar binnen gericht, de beeldvorming van de andere Beneluxlanden aan stigmatisering onderhevig en de behoefte aan samenwerking politiek minder opportuun.

3. Al snel na WO2 toonden de regeringen van Frankrijk en Duitsland het inzicht dat economische samenwerking een meer dan praktische waarde had: zowel de welvaart als de democratische stabiliteit en de internationale veiligheid zouden er wel bij varen. Of Frankrijk en Duitsland, gevolgd door Italië zeer onder de indruk waren van de wil der Beneluxlanden om verregaand samen te werken - daarvan was op dat moment niet veel zichtbaar - valt te betwijfelen. Wel is vast te stellen dat de regeringen van de drie Beneluxlanden de bewegingen van de drie grote landen met grote aandacht volgden. O zeker, de ministers van Buitenlandse Zaken in Nederland (van Kleffens, van Royen, van Boetzelaer van Oosterhout, Stikker, Beyen, Luns), in België (Spaak, van Zeeland) en Luxemburg (Bech) konden in de regel goed met elkaar opschieten. Maar de internationale beweging was vooral een demonstratie van het besef dat men niet achter kon blijven.

Men kan zich afvragen waarom de totstandkoming van de Benelux Economische Unie nog zo lang op zich liet wachten. Gaandeweg ging de internationale agenda in de landen ten westen van het ijzeren gordijn, de Beneluxlanden niet uitgezonderd, beheerst worden door veiligheid (NAVO versus Warschaupakt) en economie (het vrije westen tegenover het planeconomische oosten). Met ingang van 1958 traden de verdragen betreffende de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal en de Europese Ecopnomische Gemeenschap in werking, waartoe de regeringen van België, Duitsland, Frankrijk, Italië, Luxemburg en Nederland besloten hadden. In hoeverre dit prikkelend werkte op de regeringen van België, Luxemburg en Nederland zal een aparte behandeling vergen. Feit is dat na de in werking treding van de Europese Gemeenschappen een overeenkomst gesloten werd door de drie regeringen om een verdergaand verdrag te sluiten. Het hoofddoel van de BEU, vervat in de preambule, luidt: De economische vooruitgang, welke het hoofddoel van Hun Unie vormt, moet leiden tot het bevorderen van het persoonlijk en maatschappelijk welzijn van Hunne volkeren." De BEU trad eerst op 1 november 1960 in werking.

Spetterend is het bestaan van de BEU nooit geweest. Al snel na haar inwerkingtreding verdween zij tussen de coulissen van het internationale politieke bedrijf. De plannen om van de Europese Gemeenschappen een politieke unie te maken kregen steeds vastere vorm en de camera’s werden dan ook steeds frekwenter op de pleitbezorgers van dit projekt gericht. Het begon er steeds meer op te lijken dat met het Verdrag van Maastricht (nota bene op Beneluxbodem gesloten) in 1993 het lot van de Benelux bezegeld werd.

 

  • Rationaliteit: vier bestaansgronden

Toch is het opmerkelijk dat dit niet gebeurde. Daar kunnen verschillende verklaringen voor gegeven worden. In de eerste plaats werd de betekenis van de Benelux door industrie- en transportkringen voor de harmonisatievan regels onderkend.

In de tweede plaats bleek de Benelux een nuttig en praktisch experimenteergebied voor ontwikkelingen, die op termijn voor de hele EU voorzien waren, maar waarvan de implementatie nog jaren op zich zou laten wachten. Het Schengenakkoord dat voorzag in verregaande samenwerking tussen politiediensten is daar een mooi voorbeeld van.

In de derde plaats profiteert de Benelux in zekere mate van de twijfel die de EU steeds meer ten deel is gevallen. Na de aanvankelijke euforie over het succesverhaal van de Europese eenwording trad aan het begin van de 21e eeuw vertwijfeling onder een deel van het Europese kiezersvolk op. Deze was in het ene land sterker dan in het andere; binnen de Benelux was de vertwijfeling in Nederland het sterkst, in Luxemburg het zwakst. Ten dele had die te maken met onvrede over het optreden van nationale overheden. Later, vooral na 2005, verschoof het accent naar het economische vlak: het  bewaren van de Eurostabiliteit blijkt alleen mogelijk met veel steunfondsen. Een eenvormige begrotings- en budgetbewakingsdiscipline blijkt zonder een bevoegd en doeltreffend centraal overheidtoezicht niet te op te brengen en dat heeft een ernstig verschil in financiële gewoonten zichtbaar gemaakt tussen globaal gezegd de noordelijke rijke en de zuidelijke voorheen arme staten. Hieruit resulteert weer een afnemende wil om solidariteit te betrachten met de "zondigende" staten en een sterke weerstand tegen alles wat met Europees idealisme te maken heeft. In dit proces bevinden we ons nu: de test welke de Europese Unie moet doorstaan is of zij erin slaagt om de financiële perikelen te beëindigen en om de private banken weer een veilige rol zonder het risico op omvallen te laten spelen. Weg Europese idealen. De lidstaten worden door politieke bewegingen met anti-Europese doelstellingen voorgesteld als bastions van verzet tegen alle aan Europa toe te schrijven tekortkomingen. In deze gedachtengang past de Benelux in beperkte mate: pleitbezorgers van terugtrekking uit de Eurozone kunnen leven met de instelling van een Beneluxmunt waaraan desgewenst ook andere "monetaire discipline"-landen als Duitsland kunnen deelnemen. Een Europavriendelijker variant is die waarin de Benelux Unie beschouwd wordt als kleinste van de grote Europese staten: na Duitsland, Groot-Brittannië, Frankrijk, Italië, Polen en Spanje. Deze optie is een louter politiek-opportunistische en veronderstelt een grote politieke eensgezindheid. Daarvan is in de Benelux momenteel te weinig sprake.

De status quo waarin de Benelux Economische Unie zich bevond bij het aflopen van de eerste 50 jaar durende verdragsperiode was dus feitelijk toe te schrijven aan de overweging "je weet nooit waar het goed voor is". Dat het momentum voor de overweging of er al dan niet een vervolg op het Beneluxverdrag zou moeten komen samenviel met de toenemende onzekerheid over de toekomst van de EU is puur toeval. Ontegenzeggelijk is waar dat het nieuwe conceptverdrag, door de regeringen van de drie Beneluxlanden, nu aangevuld met die van de Belgische gewesten en gemeenschappen in 2008 vastgesteld, een veel wijdere strekking heeft dan het oude. Uit de titel is het woord "Economische" verdwenen: de Benelux Unie mag zich met een heel wat ruimer takenpakket bezig houden. In wezen weerspiegelt het nieuwe Beneluxverdrag de veranderende opvattingen over de EU. Het Comité Nieuwe Benelux, opgericht in 2005, opsteller van het Manifest voor een Nieuwe Benelux, omschrijft de belangen waar de Benelux voor staat aIdus:

j  De Benelux neemt als economische macht de vierde plaats in, na Duitsland, Frankrijk en Italië. Ook mondiaal bezet de Benelux de vierde plaats waar het de import en export betreft: na China, opnieuw Duitsland en de Verenigde Staten van Amerika. Deze positie hebben de Beneluxlanden vanzelfsprekend te danken aan het wereldwijd niet te kloppen havencomplex, waarvan Rotterdam en Antwerpen de grote centra vormen.

k  De Benelux zal nog lange tijd als experimenteergebied voor de EU kunnen fungeren. Wij weten dit al op het gebied van de veiligheid en justitie, maar het zaait nu in rap tempo uit. Politie, brandweer en ambulancediensten werken steeds beter grensoverschrijdend samen en het aanpakken en berechten van strafbare feiten en overtredingen, gepleegd in een ander land dan waar de dader woont krijgt nu meer en meer vorm, tijdelijke terugslagen als het niet innen van verkeersboetes voorlopig te spijt. De jongste ontwikkeling is de samenwerking van krijgsmachtonderdelen. Niet de integratie hiervan is het doel - met verschillende talen blijft dat lastig - maar wel het afstemmen van  taken. Ook in het ruimtelijk en milieubeleid zien we steeds meer samenwerking, zeker in de grensgebieden. Grensoverschrijdende natuurgebieden waar een gezamenlijk beheer geldt is al heel gewoon geworden.

l  De Benelux is als culturele kaleidoscoop de Europese Unie in het klein. In de eerste plaats valt hier op hoezeer sinds de laatste twee decennia van de vorige eeuw de samenwerking binnen het Nederlandse taalgebied is toegenomen, de afgelopen tien jaar is ook een toenemende belangstelling vanuit het ene taalgebied voor het andere waar te nemen. Opmerkelijk is het aantal Nederlandse studenten dat aan Vlaamse en Brusselse universiteiten staat ingeschreven, terwijl Belgische studenten steeds vaker zijn aan te treffen bij Nederlandse universiteiten, hogescholen en conservatoria. Hoeveel Belgische hoog opgeleiden werken er niet in Nederland, denk daarbij ook aan orkesten en media, tel het aantal Nederlanders dat in België aktief is, tot in Wallonië toe. En wie zich eenmaal in het Frans verstaanbaar kan maken, kan dat ook in Luxemburg. We hebben hier te maken met jaarlijks toenemende aantallen.

m  De regeringen van de drie landen overleggen regelmatig en stemmen hun inzichten en belangen beter op elkaar af dan in de tweede helft van de 20e eeuw. De Belgische deelstaten laten ook vaker van zich horen, vooral Vlaanderen. Tegen de achterwand van de huidige economische problemen kunnen de Beneluxlanden hun gezamenlijkheid demonstreren door mee te werken aan een praktische oplossing voor de crisis. Voor de langere termijn kan de Benelux bijdragen leveren aan langere termijnperspektieven voor de EU. De zullen vooralsnog gezocht moeten worden in praktische zaken, niet in hoogdravende, abstrakte denkbeelden. In zekere zin is de Benelux zelfs al een lichtend voorbeeld voor gelijkaardige verbanden: de Noordse landen, de Baltische staten en de Visegradlanden - Polen, Tsjechië, Slowakije, Hongarije, Roemenië en Bulgarije - hebben het Benelux samenwerkingsmodel als voorbeeld genomen. Met deze landengroepen zijn afspraken gemaakt over informatie en bijstand, wat zich lijkt uit te betalen nu de kleine landen de macht voelen om een gezamenlijk tegenwicht te kunnen vormen tegen de grote Europese landen, met name Duitsland en Frankrijk.

Een laatste wapenfeit in de sfeer van het intergoevernementeel Beneluxoverleg is de uitgesproken bereidheid om de Benelux met slechts één afgevaardigde vertegenwoordigen in internationale organisaties. Bij toerbeurt zal een Belg, een Luxemburger of een Nederlander de woordvoerder zijn namens de drie landen. Besluitvorming hierover is gaande of reeds genomen inzake de VN Veiligheidsraad, de Wereldbank, het Internationaal Monetair Fonds, de Organisatie voor Europese Samenwerking en Ontwikkeling en de G20. Naar verwachting zullen Beneluxvertegenwoordigingen ook bij andere internationale organisaties aan de orde kunnen komen.

 

  • Irrationaliteit: drie moeilijk te hanteren factoren

Liep de Benelux-onderneming maar zo moeiteloos als in het voorgaande lijkt. Er zou zichtbaar voortgang gemaakt kunnen worden en er zou ook mediabelangstelling voor opgebracht worden, wat de beeldvorming van de Benelux Unie ten goede zou komen. Nee, ook deze medaille heeft zijn keerzijde. Drie factoren hebben een remmende uitwerking op het op touw zetten van gezamenlijke projekten in het algemeen en op het ontwikkelen van een wij-gevoel in het bijzonder.

Ik noem in de eerste plaats naar binnen gekeerde bestuursculturen. Deze valt op verschillende schaalniveaus aan te treffen, al lijkt daarvan in Luxemburg het minst sprake te zijn.

België toont trekken van een permanente verkiezingsstrijd. Zijn het niet de federale verkiezingen, dan zijn het de gewestelijke of anders de lokale en provinciale. De inzichten betreffende de staatsinrichting verschillen in het Nederlandstalige noorden en in het Franstalige zuiden hemelsbreed en daarmee laten onderwerpen die de bevolking aan den lijve voelt zich vermengen: koopkracht gezondheidszorg, sociale voorzieningen en de inning van belastingen. De meningverschillen zouden nog met een scheiding op zijn Tsjecho-Slowaaks opgelost kunnen worden, ware het niet dat het formeel tweetalige Brussel zorgt voor wat sociologen plegen te noemen asymmetrische verhoudingen: de ene partij verwijt de ander het een en ander, de wederpartij begrijpt het niet, toont zich er doof voor of beseft het niet eens. Als ook nog sprake is van het omgekeerde patroon wordt het buitengewoon lastig om te terug te keren naar een beheersbare toestand. Zelfs al heeft de federale regering onder premier Di Rupo belangwekkende resultaten gewekt, door de duur van de spanningen, inmiddels al ruim een eeuw, is sprake van een verduurzaamde desintegratie: de randen van de wond kennen nu eeltvorming, waardoor de wond nooit meer goed zal sluiten. De aandacht in België voor de Benelux is hoofdzakelijk om deze hoedanigheid beperkt. Maar geheel afwezig is die niet: aan Vlaamse kant wordt met regelmaat voorgesteld om federale taken aan een Benelux confederatie toe te vertrouwen. Wat de afspraken over defensieonderdelen betreft begint het daar nu enigszins op te lijken. Van Franstalige zijde klinkt de laatste jaren af en toe het geluid dat, als België mocht barsten, een Benelux confederatie de brokstukken bijeen zou kunnen houden. Het waren waarlijk niet de minsten die dat oppperden; klaarblijkelijk is niet iedere Franstalige opgezet met de gedachte dat aanhechting bij Frankrijk een goed idee is.

Nederland is met de Benelux wellicht het minste bezig. Ik meen het betoog naar vier gronden te kunnen geleden:

▪  Nederland heeft een sterk centralistische inslag. In weinig Noordatlantische staten bestaat een zo sterke fiscale afhankelijkheid van de staat als hier. Ruim 90% van de inkomsten van provincies en gemeenten komen van de nationale overheid;

▪  Regionale fragmentatie is hiervan het gevolg. De decentrale overheden ontbreekt het aan middelen om een doeltreffende vuist tegen de centrale overheid te kunnen maken. En bij gebrek aan "vertikale" oppositie zoals deze bijvoorbeeld in Duitsland, Frankrijk en Engeland bestaat ontbreekt deze in Nederland goeddeels. Zo heeft de Tweede Kamer alle ruimte gekregen om zich te bemoeien met tal van regionale aangelegenheden: "onze minister" moet maar handelen als in de regio niemand daartoe in staat blijkt. O zeker, er is sinds 1980 heel wat gedecentraliseerd. Maar dat waren hoofdzakelijk taken waar het rijk niet goed mee uit de voeten kon. Vooral sociale zaken gingen over en wel naar naar gemeenten. Die konden daar aardig mee bezig zijn. Strategische materie als ruimtelijke ontwikkeling, economie, milieu en mobiliteit werden veel minder ruimhartig afgestaan: daar bewaarde het rijk liefst een taak voor zichzelf. Met brede steun in de beide Kamers.

▪  Dominantie van Holland is ook een verklarende factor. Holland domineerde al in de Gouden Eeuw in numeriek opzicht. Het overwicht qua bevolkingstal is gebleven; sinds de Bataafse Revolutie (1795/6) verplaatste de besluitvorming voor alle belangrijke zaken zich definitief naar Den Haag. Voeg daarbij dat Holland, evenals de kleinere Randstadprovincies Utrecht en Flevoland niet aan andere landen grenzen en men ziet het beeld oprijzen van een gebied waar sterk vanuit de eigen positie wordt gedacht. In de andere provincies wordt vaak negatief geoordeeld over de Randstad-arrogantie, maar zij kunnen er weinig tegenover stellen. Ook zij hebben de neiging om zich binnen de beleidsruimte die zij hebben naar binnen te keren of kontakten aan te gaan met decentrale overheden over de landsgrens. Met dat laatste kunnen zij zich onderscheiden van de Randstad: Groningen, Drenthe, Overijssel, Gelderland en Limburg richten zich op Duitsland, Noord-Brabant en Zeeland op Vlaanderen, Limburg op Vlaanderen, Wallonië en Luxemburg. Limburg word vanwege de lange grens met België en Duitsland ook wel het "balkon van Nederland" genoemd.

 

De optelsom van dit alles is een misplaatst zelfbeeld. Thorbecke beklaagde er zich in praktisch zijn hele wetenschappelijke en politieke loopbaan over dat het Nederlanders ten enenmale ontbreekt aan geschiedkennis, existentieel filosofische belangstelling en bestuursgrondslagelijk inzicht. Hoe anders trof hij de waardering voor die zaken in Frankrijk, in de Duitse landen èn in België aan. In essentie is die klacht nog steeds actueel. Maar zeer weinigen in Nederland malen erom. Waar in België het woord "deontologie" herhaaldelijk in verhandelingen en openbare debatten gebezigd wordt is dit in Nederland een volslagen onbekend begrip. Is het een wonder dat Nederlanders zich om het in de termen van Parsifal uit te drukken van tijd tot tijd zich in internationale gremia gedragen als "reiner Tor", zich niet bewust van asymmetrische verhoudingen? Nederland beschouwt zichzelf als kleinste van de grote Europese landen. Dat het waarschijnlijk het enige land is dat dit zo waarneemt leidde tot voor kort in Den Haag niet tot vertwijfeling. Ergerlijk wordt het als politiek en ambtelijk Den Haag anderen de maat meent te moeten nemen. Door België aan te merken als "de grootste van de kleine EU-landen" zet je de vriendschap met je goede buur behoorlijk onder druk. Daarvan getuigt ook de ruzie tussen de vroegere eerste ministers Kok en Verhofstad over de verdeling van de zeteltallen in het Europees parlement: Nederland meende serieus aanspraak te kunnen maken op een hogere status dan België. Let wel: Nederland staat met 17 miljoen inwoners binnen de EU op de 8e plaats, België met 11 miljoen op de 9e. Beide landen zijn praktisch even ver van de echt grote Europese landen verwijderd: Duitsland (82 miljoen), Frankrijk (62 miljoen), Groot-Brittaniië (61 miljoen), Italië (58 miljoen).

Ten tweede  veroorloven ambtelijke diensten zich vrijheden ten opzichte van het Beneluxverdrag. Dat zal in België een ander, subtieler patroon volgen dan in Nederland. Waar in België politieke kabinetten rond ministers gebruikelijk zijn bestaan deze in Nederland niet. Als er in België sprake is van de neiging om ministers aan te sturen, dan gebeurt dat in de politieke kabinetten. Ministers, ongeacht federale of regionale moeten blindelings kunnen vertrouwen op de medewerkers in zijn kabinet. Doorgaans zijn deze medewerkers politiek goed geschoold: niet weinigen ambiëren een politieke loopbaan en een post in een kabinet is een interessante leerweg. Men hoeft zich bij diepgaander beschouwing niet erover te verbazen dat het kabinetsambtenaren lukt om de minister net iets anders te laten menen dan hij oorspronkelijk dacht. Ook het ruimte zoeken in partijprogramma’s en regeerakkoorden behoort tot hun handigheid.

Heel anders gaat het in Nederland toe. Net als in België dienen ambtenaren loyaal te zijn aan hun minister.  Maar bij afwezigheid van een politiek kabinet heeft de directeur-generaal rechtstreeks toegang tot de minister, gevraagd en ongevraagd. De D-G steunt op zijn beurt weer op de beleidsdirecteuren en die weer op geselecteerde beleidsmedewerkers. In deze structuur zit zowel een variabele als een continuum: de variabele betreft de ambtelijke organisatie, het continuum slaat op de middelen. Worden in België kabinetsmedewerkers vervangen wanneer een minister door een andere wordt opgevolgd, in Nederland worden beleidsmedewerkers overgeplaatst in een schier eindeloos proces van reorganisaties. Op zoek naar een slanke en slagvaardige overheid wordt de ene na de andere reorganisatie doorgevoerd. Onder dergelijke omstandigheden worden "carrière-ambtenlijke overlevers" gekweekt: medewerkers m/v die tamelijk onverschillig staan tegenover de inhoud, maar des te scherper opletten op hun carrièrekansen. Zij investeren in goede relaties met hun directeuren en als het even kan met de D-G. Voor inhoud leunen zij weer op ambtenaren "van het tweede garnituur": medewerkers die zich primair door de inhoud laten leiden en minder doende zijn om een voortdurende stijging op de ambtelijke ladder veilig te stellen.

In schril contrast tot de veranderzucht staat de behoudzucht. Daartoe staan ministeries twee effektieve mddelen ter beschikking: wetgeving en geldstromen. Nu kan bij wetsvoorbereiding niet al te onbeschaamd worden opgetreden: de politieke geest is gericht op een betekenisvol decentraal bestuur en de koepelverenigingen van provincies en gemeenten, IPO en VNG, zijn dan ook behoorlijk waakzaam op dit punt. Maar voor de geldstromen geldt een andere logica. Hier tonen carrièrelijn-ambtenaren zich op hun best: zij werken plannen uit om "ministeriële hoofdpijndossiers" over te hevelen naar de decentrale overheden omdat die er goedkoper mee kunnen omspringen. Maar kostbare kwesties waarmee provincies en gemeenten beleid willen voeren zoals landinrichting en vervoerinfrastructuur hebben centrale sturing nodig en kunnen dus beter centraal blijven. Met de reorganisatie van de politie zien we zelfs een overheveling van decentraal naar centraal. Met deze halfslachtige houding weet het beleidsechelon op ministeries nog wat ruimte te behouden om te kunnen sturen: zouden de financiële middelen hen ontvallen, dan verdampen ook de beleids- en loopbaanpretenties voor een groot deel.

Het gevolg van deze jarenlange ontwikkeling is een verduurzaamde neiging om belangen van ministers te vertalen in belangen van ministeries. Trouw aan de eigen opvattingen is niet het meest opvallende kenmerk van Nederlandse ministeries: ambtelijke inzichten waarmee de minister overtuigd kan worden verzetten zich er te zeer tegen. Die houding kenmerkt vooral de "uitgavenministeries" van Infrastructuur en  Milieu (I&M), Economie, Landbouw  en Innovatie EL&I) en Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OC&W).

Zo kunnen we ook de opstelling tegenover het Beneluxverdrag verklaren. België en Nederland hebben gemeen dat politiek opportunisme meespeelt bij de interpretatie en de naleving van de regelen. Maar België en Nederland onderscheiden zich naar de aard en de betrokkenheid: zien beleidsmakers in België vrij snel waar voor hun beleidsdomeinen kansen liggen, in Nederland is er de voorkeur voor praktische samenwerking. Internationale verdragen krijgen er de aandacht in de mate dat zij het "Nederlandse" (lees: ministeriële) beleid welgevallig zijn. Pogingen van de Secretaris-Generaal voor de Benelux om landen en hun ministeries op grond van het Beneluxverdrag te bundelen hebben sterk wisselend succes, afhankelijk van de afweging die ten departemente wordt gemaakt. Dat geldt inmiddels evenzeer voor Europese regelgeving.

In de derde plaats zijn politieke verschuivingen meer dan eens een "omleidingsbord" voor de gestaltegeving van de Unie. Over Luxemburg kunnen we opnieuw kort zijn: daar worden geen opwindende politieke ontwikkelingen waargenomen die de Beneluxgedachte in gevaar brengen.

Zoals eerder opgemerkt is hebben de politici in de Belgische gewesten en gemeenschappen een grote mate van vindingrijkheid aan de dag weten te leggen als het om bestuurlijke constructies gaat. Ook spierballenvertoon hoort daarbij. Ik sluit niets meer uit, ook niet dat Vlaamse en Waalse politici in stilte overeenkomsten voorbereiden over de toekomstige staatsstructuur. Pragmatisme heeft in het verleden vele ongedachte produkten opgeleverd en dat zal ook in de toekomst herhaaldelijk blijken te gebeuren. Ook de partijtop van de N-VA kent die. Dat sterkt daar de zelfverzekerdheid; de andere politieke partijen aan weerszijden van de taalgrens hebben daar onvoldoende weerwoord op. Soms proberen zij nog iets van een eigen geluid te laten horen, soms lopen zij zelfs even voor de N-VA uit. Wat de ambities van N-VA-leider Bart de Wever betreft lijkt het een redelijke verwachting dat hij de Vlaamse politiek naar zijn hand zal weten te zetten (met ruim 38% volgens de peilingen zou dat kunnen lukken), waarna de Vlaamse politiek België haar wil zal proberen op te leggen. In hoeverre dat zal lukken ligt in de plooien van de toekomst verborgen. Welke rol de Benelux Unie hierbij kan spelen valt evenmin te overzien. Zou de tot nu toe in België gevolgde lijn worden voortgezet, dan zal de toenadering tussen Vlaanderen en Nederland, en minder omvangrijk tussen Wallonië en Nederland zich verder kunnen ontwikkelen. Niet als onderdeel van de intern-Belgische dialoog, wel op basis van zakelijke afwegingen. Ons staat nog het een en ander te verwachten.

Op het moment waarop deze bijdrage geschreven werd was Nederland in het zicht van Tweede Kamerverkiezingen, gehouden op 12 september 2012. De debatten over de economische positie waren sterk vervlochten met de mate van waardering voor de Europese Unie en de daaruit voortvloeiende verplichtingen. Dominant in de poIitieke discussies was de vraag welke partij de grootste zou worden en dus de eerste minister mocht leveren. De verkiezingsuitslag kon dan nog niet bekend zijn, wel kon aan de hand van de peilingen worden bepaald hoe de verhoudingen ten opzichte van de EU zouden uitpakken. Op het eerste gezicht valt het beeld mee: een ruime meerderheid zal zich voor de EU blijven inzetten, al slinkt de meerderheid van 71% van de Kamerleden naar 65%. Opmerkelijk is dat de proportie van zuivere anti-EU Kamerleden zelfs daalt van 16 naar 13%. De proportie van de Kamerleden die een afwachtende houding jegens de EU zal aannemen stijgt dan weer van 13 naar 22%. Deze gegevens bevestigen dus niet bepaald het beeld dat in de verkiezingstijd ontstaan is als zou heel Nederland nu zeer gereserveerd tegenover de EU en haar munt staan. Ik verwacht dat, nadat de electorale storm voorbij is getrokken de nieuwe Nederlandse regering een redelijke lijn ten aanzien van de EU zal volgen. Tot nog toe is in dit bestek de Benelux ook maar een ogenblik ter sprake gekomen. Wat in dit verband over België gezegd werd zal voor de Nederlandse houding tegenover de Benelux  zo mogelijk nog sterker gelden: samenwerking op basis van zakelijke afwegingen. Sterker dan in België zal de houding ten aanzien van politieke afspraken een gereserveerde zijn: alleen als het echt moet.

 

  • Bruikbare en bereikbare opties voor de Benelux:

Waren de beschouwingen over de Benelux uitgebreid, de toekomstkansen kunnen puntsgewijs bondig worden aangegeven:

j  Een in te stellen Comité van Eerste Ministers regelt bij aanvullend verdragsrecht de hoofdlijnen van beleid. De premier van het voorzittende land krijgt de trekkersrol. In elk geval wordt gewerkt aan de volgende beleidsdocumenten:

  • o Programma voor opheffing van ongelijke regelen in het landsgrensoverschrijdend verkeer
  • o Programma voor opheffing van als onderscheidend aanvoelende bepalingen in de drie landen,
  • o Interbestuurlijk overleg over instelling van nieuwe regelen met mogelijke effekten in een ander land

k  Het bestaande Comité van ministers (BUZA) stelt het werkprogramma van de SG Benelux vast en informeert daarover de nationale en regionale ministers.

l  Er dient een verplichte agendering in de respectieve parlementen te bestaan van door het Beneluxparlement aangenomen resoluties

m Het Beneluxparlement kan nationale en regionale ministers horen, plenair of in commissieverband.

EU-lidstaten en inwonertallen:

1

Duitsland:

82.329.758

2

Frankrijk:

62.150.775

3

Groot-Brittannië:

61.113.205

4

Italië:

58.126.212

5

Spanje:

46.661.950

6

Polen:

38.482.919

7

Roemenië:

22.215.421

8

Nederland:

16.736.736

9

België:

11.007.020

10

Griekenland:

10.737.428

11

Portugal:

10.707.924

12

Tsjechië:

10.211.904

13

Hongarije:

9.905.596

14

Zweden:

9.059.651

15

Oostenrijk:

8.210.281

16

Bulgarije:

7.204.687

17

Denemarken:

5.500.510

18

Slowakije:

5.463.046

19

Finland:

5.250.275

20

Ierland:

4.203.200

21

Litouen:

3.555.179

22

Letland:

2.231.503

23

Slovenië:

2.005.692

24

Estland:

1.299.371

25

Cyprus:

796.740

26

Luxemburg:

491.775

27

Malta:

405.165