Hoe het democratisch tekort van de EU op te lossen?

Civis Mundi Digitaal #14

door Wim Couwenberg

Hoe het democratisch tekort van de EU op te lossen?

Wim Couwenberg

Sinds de jaren 50 konden Nederlandse politieke en bestuurlijke elites probleemloos meewerken aan het Europese integratieproces zonder zich te hoeven bekommeren om de stem des volks. Jarenlang was Europese integratie een eliteproject. Dat is het niet langer sinds het referendum over de voorgestelde Europese grondwet in 2005. Naar aanleiding daarvan lanceerde NRC Handelsblad een We the People project. Daarbij viel het op dat veel deelnemers daaraan het ‘nee’ tegen de voorgestelde Europese grondwet interpreteerden als een nieuwe kans Europa democratischer te maken. Zij wilden daarom dat het Europees Grondwettelijk Verdrag met het oog daarop herschreven wordt. Maar dat verdrag beoogde de EU juist democratischer en transparanter te maken. Probleem is in dit verband nog steeds dat over de kwestie van democratie op Europees niveau veel onduidelijk blijft. Daar is in de eerste plaats de vraag welk volk we bedoelen met We The People. Is dat het volk in nationaal verband of denken we dan aan zoiets als een Europees volk? Over dat laatste kunnen we niet spreken, betoogt de jurist Thierry Baudet in zijn in dit nummer besproken dissertatie De aanval op de natiestaat (2012). Eerder deden dat auteurs als de Duits-Britse socioloog R. Dahrendorf en de Franse diplomaat en VN-topman J.M. Guéhenno[1]. Naar hun oordeel is er geen Europees volk als basis voor een Europese democratie. Volkssoevereiniteit als democratisch grondbeginsel is in hun ogen onlosmakelijk gerelateerd aan de natiestaat. Op Europees niveau, aldus Dahrendorf, is het hoogst bereikbare goed bestuur in de geest van de rechtsstaat. In het debat over de Europese grondwet is eveneens het bestaan van een Europees volk ontkend, o.a. door PvdA-prominent Ronald Plasterk. Europees burgerschap, zo betoogde de filosoof Ad Verbrugge[2] zelfs, is dan ook een leugen. Het Europese integratieproces ontbeert in zijn ogen een culturele inbedding. Dat is juist. In etnisch-culturele zin is er uiteraard geen Europees volk. Maar in staatkundige zin kan er wel degelijk een Europees volk ontstaan als gekozen wordt voor een federale opzet van Europa. Een Europees staatsvolk als draagvlak is voldoende voor een democratisch legitimatie van de Europese integratie.

Politiek-strategische versus politiek-pragmatische aanpak

Het structurele democratische tekort van de EU is een uitvloeisel van het samengaan van ten dele een intergouvernementele en ten dele een federale opzet. Daarboor blijft onduidelijk waaraan democratische legitimiteit van het integratieproces ontleend wordt. Dat tekort kan alleen worden opgeheven als gekozen wordt voor een intergouvernementele of federale opzet. In het eerste geval steunt democratische legitimiteit op het nationale parlement als representant van het volk in nationaal verband, in het tweede geval op het Europese parlement als representant van het Europese staatsvolk. Die keuze is tot nu toe ontweken door onderlinge verdeeldheid. Twee richtingen staan daarbij van stonde af aan tegenover elkaar: een politiek-strategische die op die kwestie een duidelijk antwoord stipuleert, en een pragmatische die haar uit de weg gaat en prioriteit geeft aan stapsgewijze voortgang van het integratieproces zonder klaarheid over de vraag waarop dat proces uiteindelijk gericht is. Die laatste benadering heeft lange tijd het gelijk aan haar kant gehad. Zodoende is er namelijk veel bereikt wat alleen op die manier te realiseren was. Met economische en monetaire eenwording en met het oog op de noodzaak de structuur en functionering van de EU aan te passen aan verdere uitbreiding is er de afgelopen jaren van verschillende kanten wel op aangedrongen het debat over doel en structuur van de EU niet langer uit te stellen[3].      Clingendael-expert J. Rood[4] bepleitte daarentegen voortzetting van de pragmatische en depolitiserende aanpak van het integratieproces. De vraag naar de finaliteit van de Europese integratie die besloten ligt in de vraag aan burgers wat voor Europa zij willen acht hij een onmogelijke exercitie. Hij behoorde tot degenen die in Europees verband tegen meer democratie waren. Dat betekent immers meer politisering van het integratieproces en dus minder speelruimte om dat op technocratische wijze verder uit te bouwen. Inherent aan dat integratieproces is juist een exercitie in depolitisering. In pogingen besluitvorming op Europees niveau te democratiseren zagen zij dan ook slechts uitingen van illusiepolitiek[5].

Representatief karakter Europees Parlement heel zwak

Opvallend is in dit verband dat in recente politicologische literatuur een verband gelegd wordt tussen het huidige Euro-scepticisme en het verval van het representatieve karakter van de wersters-liberale democratie. Daarin voltrekt zich, zo betoogt de Leidse politicoloog Peter Mair[6], een verschuiving van popular/electoral democracy (volkssoevereiniteit) naar constitutional democracy (principes van de rechtsstaat zoals machtenscheiding en machtscontrole). A fortiori zien we die tendens op Europees niveau. Bij afwezigheid van een federale opzet met Europese partijen als partijpolitieke exponenten van een Europees staatsvolk en van Europese verkiezingen die kiezers in staat stellen zich duidelijk uit te spreken over de richting van de Europese politiek in economisch, cultureel en internationaal opzicht stelt het representatieve karakter van het Europees parlement weinig voor. Het mandaat dat Europarlementariërs tot nu toe bij die verkiezingen verkrijgen, is een mandaat dat voornamelijk een afgeleide is van het oordeel van de kiezers over de nationale politieke verhoudingen. Met allerlei democratische retoriek probeerde het voorgestelde Europese Constitutionele Verdrag die Europese politiek een democratische uitstraling te geven. Maar dat kan niet verhullen dat de Europese Unie in feite functioneert als een politieke technocratie met een sterk corporatistische inslag via de niet geringe inbreng van een breed scala van belangen groepen. De politieke functie die het Europese parlement in feite vervult is dan ook niet die van een vertegenwoordiging van het Europese (staats)volk maar veleer die van een eigen rol in het Europese systeem van checks and balances.

Hoe in het licht hiervan te voorzien in een adequate democratische legitimatie van Europese besluitvorming? Dat kan alleen als de vraag naar de finaliteit van het Europese integratieproces niet langer uit de weg wordt gegaan. Dat betekent dat we in Europa nu zover gekomen zijn dat er duidelijk gekozen moet worden tussen twee opties:

een intergouvernementeel, confederaal Europa, dus een democratische verankering van besluitvorming in nationaal verband. Dat zal er waarschijnlijk toe leiden dat Europese integratie niet veel verder komt dan de realisering van de eerste grote doelstelling ervan: de ontwikkeling van een gemeenschappelijke Europese markt zoals Groot-Brittannië dat als lidstaat van stonde af aan beoogd heeft en waartoe het de Europese integratie nog altijd wil beperken evenals de meeste eurosceptici.

Ofwel een federaal Europa met een democratische legitimatie van het integratieproces en daarmee samenhangende besluitvorming in Europees verband. Dat laatste impliceert volstrekt niet persé zoals eerder al uiteen gezet[7] de keuze voor een Europese superstaat, zoals critici daarvan hardnekkig blijven beweren. Zo’n federatie van nationale staten is inmiddels onomwonden voorgesteld door de voorzitter van de Europese commissie Barroso in zijn jaarlijkse ‘Staat van de Unie’. Maar dat is vooralsnog alleen te realiseren via een Europese kopgroep die de spits afbijt op weg naar een federaal Europa. Tegen zo’n Europa van twee snelheden wordt wel aangevoerd dat daarmee de eenheid van het Europese integratieproces doorbroken wordt. Maar die eenheid is allang doorbroken zonder veel problemen. Zo’n Europa van twee snelheden door de vorming van een Europese kopgroep is vorige maand expliciet bepleit door de Franse president François Hollande in een interview met zes grote Europese kranten.[8] Op intellectueel onderbouwde wijze is dat eerder al gedaan door de Franse jurist J.C. Piris.[9]

[1] Zie R. Dahrendorf, Die Krisen der Demokratie, 2002; J.M. Guéhenno, Le fin de la Démocratie, 1993

[2] Zie het interview met hem in De Toren van Europa, CDV, Zommernr. 2004, P. 191 e.v.

[3] Prodi wil twijfels over EU-beleid wegnemen, Europa van morgen, 21 februari 2001. Zie in dit verband ook J.Q. Th. Rood e.a., Europa onvoltooid? Beschouwingen over de finaliteit van de Europese integratie. Clingendael Notitie, 2001

[4] Zie J. Rood, Naar een hernieuwd Europees pragmatisme, Internationale Spectator, Juni 2006

[5] J. Rood, Europese integratie en democratie, Vrede en Veiligheid, 1, 2004, p. 93 ev

[6] Zie P. Mair, Polity-Skepticism, Party Failings and the Challenge to European Democracy, Uhlenbeck lecture 24, NIAS, 2006

[7] S.W. Couwenberg, Wereld-gebeuren sinds de jaren 60 van linkse dominantie naar liberale reveil, 2012, p. 26-27.

[8] Zie NRC Handelsblad 18/19 Oktober 2012.

[9] J.C. Piris, The Future of Europe. Towards a Two-Speed EU?, 2011.