Onlinegokken: het nieuwe uitgaan voor kinderen?

Civis Mundi Digitaal #18

door Mandy de Bruijn en Jan Willem Sap

Onlinegokken: het nieuwe uitgaan voor kinderen?

Mandy de Bruijn en Jan Willem Sap

1. Inleiding

De huidige reclame voor Holland Casino, met een rollende en lokkende fiche, is door de makers gericht op een jonger publiek dan dat doorgaans een casino bezoekt. De verlokkende reclame van het staatscasino is er duidelijk op gericht meer jonge mensen naar het casino trekken. Jonge mensen kunnen na deze vrolijke reclame niet wachten tot ze achttien jaar worden, want dan mogen ze naar het casino... Dat betekent bijvoorbeeld  voor onze vijftienjarige kijkers dat ze nog drie jaar behoren te wachten. Maar als ze eenmaal gaan zal het allemaal tegenvallen, want in de gokhallen is de gemiddelde leeftijd een stuk hoger dan de reclame ons wil laten geloven. Voor jongeren beneden de leeftijd van achttien jaar is het onlinegokken al enige tijd een populair geworden alternatief voor het fysieke bezoek aan een casino. Weliswaar is het aanbieden van kansspelen via internet verboden, maar sommige buitenlandse websites doen dit toch.[1] Deze bijdrage richt zich dan ook op de vraag wie de geëigende autoriteit is om op te treden tegen, vooral buitenlandse, exploitanten van goksites die kinderen of jeugdigen (mede) tot hun klantenkring rekenen. Kunnen de lidstaten dit optreden zelf af of is het noodzakelijk dat de Europese Unie dit aan zich trekt?

Poker, dat in drieëndertig Europese landen als kansspel wordt aangemerkt, wint nog steeds aan populariteit en stond en staat in diverse televisieprogramma’s in the picture.[2] Worden jeugdigen bij pokerspelen in het (fysieke) Holland Casino, dat als enige in Nederland pokerspelen aan mag bieden, nog geweerd, op internet kunnen jeugdigen ook nu al aan (illegale) pokerspelen meedoen, vaak via buitenlandse websites aangeboden.[3] Een specifiek op kinderen en jeugdigen gericht spel (Runescape) kent sinds begin dit jaar de mogelijkheid om tegen betaling gokkansen bij te kopen waarmee onder meer virtuele items kunnen worden gewonnen (het Squeal of Fortune, vijfenzeventig keer draaien voor zestien euro); dit internetspel wordt overigens als een van de meest risicovolle games voor jongeren aangemerkt wanneer het gaat om gameverslaving.[4] Dit zijn enkele voorbeelden waarbij jeugdigen zoetjesaan met gokken vertrouwd worden gemaakt. En het is al enkele jaren bekend dat vooral jongeren gevoelig zijn voor (gok)verslaving.[5] Daarom is het van belang te voorkomen dat zij op al te jonge leeftijd met gokken vertrouwd worden gemaakt.

Recent waarschuwde de GGZ-crisiscare voor een andere, vaak vergeten, maar in aantal toenemende groep gokverslaafden. Dat betreft de vijftig-plussers bij wie gokverslaving in de meeste gevallen niet als een pure gokverslaving kan worden aangemerkt, maar als een uitwas van onderliggende problemen, zoals verveling, partnerverlies of sociaal isolement.[6] Deze groep verschilt echter van jeugdigen doordat het brein reeds tot volle wasdom is gekomen en inzicht in consequenties van het eigen handelen daardoor ontwikkeld is. Bovendien valt niet uit te sluiten dat (een deel van de groep) ouderen hun gokverslaving uit eigen inkomsten bekostigen. Deze verschillen met kinderen maken dat onze bijdrage allereerst is gericht op de laatste, kwetsbaarste, groep.

2. Het vrije verkeer van onlinegokken

Kort na de start van internet is onlinegokken als industrie geboren in 1996. Onlinegokdiensten zijn diensten waarbij een geldbedrag wordt ingezet op kansspelen, zoals loterijen, weddenschappen en pokerspelen, die op afstand, met elektronische middelen en op individueel verzoek van een afnemer van diensten worden aangeboden. Er is behoefte aan. ‘Staying in’ is in bepaalde kringen zelfs het nieuwe ‘going out’ geworden. Reeds in 2008 was de opbrengst in de Europese Unie van onlinegokdiensten ruim zes miljard euro (7,5 procent van de totale gokmarkt).[7] De industrie groeit, nog steeds, tussen de acht en de zeventien procent per jaar. Wereldwijd werd in 2005 voor naar schatting een bedrag van zestig miljard dollar gegokt op pokerwebsites.[8] De trend van thuis ‘uitgaan’ (als de kosten beperkt blijven) kan ook goed bij de economische crisis passen.

In Nederland berust het monopolie op onlinegokken bij de Lotto, omdat Lotto in Nederland als enige op grond van de Wet op de kansspelen een vergunning heeft voor het organiseren van kansspelen. Door het aanbieden van diensten te onderwerpen aan een vergunning, is het mogelijk de economische activiteit vanuit een ander land te beperken. Dit botst echter in beginsel met het vrij verkeer van diensten. Artikel 26 lid 2 VWEU luidt namelijk: ‘De interne markt omvat een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd volgens de bepalingen van de Verdragen’. Dit betekent niet dat de grenzen hun politieke functie verliezen, maar wel dat de staatsgrenzen tussen de lidstaten geen economische grenzen meer vormen. In een echte interne markt zou de nationaliteit, de oorsprong of de bestemming en de vestigingsplaats van economische factoren geen rol van betekenis meer moeten spelen. In de Europese Unie geldt een algemeen verbod op discriminatie naar nationaliteit (art. 18 eerste alinea VWEU). Lidstaten zijn verplicht discriminaties, belemmeringen die ontstaan doordat een lidstaat zijn eigen diensten gunstiger behandelt dan vergelijkbare factoren uit andere lidstaten, weg te nemen. Niet alleen moet openlijk protectionisme worden tegengegaan, ook aan verkapt protectionisme moet een einde worden gemaakt.

Marktintegratie kan niet plaatsvinden als niet ook het grensoverschrijdend dienstenverkeer is geliberaliseerd. Dat heeft ook betrekking op telecommunicatie en het informatieverkeer.[9] Alleen geldt hier dat niet de dienstverrichter of de dienstontvanger zich van de ene naar de andere staat verplaatst, maar de dienst zelf.[10] Precies hier profiteren gokwebsites van het Europese beleid. Allereerst brengt het vrije verkeer van diensten met zich mee dat het in beginsel (de uitzonderingen worden hierna besproken) niet is toegelaten om het verlenen van diensten, zoals online-gokken, aan een vergunningsplicht te binden. Bovendien brengt het Europese beleid mee dat een gokexploitant die in één staat een vergunning heeft verkregen in beginsel ook in andere lidstaten van de Europese Unie moet worden toegelaten (artikel 56 VWEU). Het laat zich raden dat een gokexploitant zijn economische activiteit in de meest liberale lidstaat zal vestigen teneinde een vergunning te verkrijgen en aldus in de gehele interne markt toegang te hebben.[11] En daar wringt de schoen, want binnen de Europese Unie bestaat geen eenduidig beleid waar het om (online-)gokken gaat. Sommige staten schermen hun markt af voor (bepaalde) kansspelen, terwijl andere lidstaten vrij weinig beperkingen stellen.[12] Dit zorgt binnen de Unie voor lastige kwesties. Sommige lidstaten hebben strenge regels voor minderjarigen om niet online te gaan gokken. Dit is echter problematisch wanneer minderjarigen heel gemakkelijk naar een buitenlandse website kunnen gaan waar de gokdiensten openlijk worden aangeboden.[13]

3. Economische realiteit

Ten aanzien van het onlinegokken spelen niet alleen juridische overwegingen, maar juist ook de economische realiteit van grensoverschrijdend verkeer in de interne markt. Er zijn nu eenmaal consumenten die online willen gokken en steeds meer lidstaten hebben die realiteit al erkend; de markten worden open gezet voor concurrentie en vervolgens hebben die markten dan automatisch behoefte aan regulering. Er is altijd het risico dat een overheid, naast bescherming van kwetsbare jeugdigen, met een dubbele agenda gaat werken: de regulering van online kansspelen kan de staatskas immers veel geld opleveren. De overheid zou kansspelbelasting of vergunningstaksen kunnen binnen halen. Het kabinet-Rutte I leek daar wel oren naar te hebben. Probleem daarbij is echter dat de Nederlandse regering de vraag naar kansspelen formeel niet mag stimuleren, omdat anders de basis onder de Wet op de kansspelen wordt weggeslagen. Het beleid van de Nederlandse wetgever is immers gericht op het ontmoedigen van het gokken vanwege de schadelijke effecten van gokverslaving. Dit uitgangspunt is van cruciaal  belang voor de handhaafbaarheid van het Nederlandse beleid in de ogen van het Hof van Justitie van de Europese Unie in Luxemburg.[14] Anders wordt het wel heel makkelijk om de Nederlandse overheid van hypocriet gedrag te beschuldigen.

Het huidige aanbod van internetgokken komt vooral uit buiten Nederland gevestigde bedrijven. Het idee bestaat dat ook Nederlandse bedrijven ermee aan de slag zouden moeten kunnen, omdat nu veel geld naar het buitenland verdwijnt. Zo verliezen veel Nederlandse spelers geld aan buitenlandse pokerbedrijven die failliet gingen omdat het spelersgeld niet in een apart fonds was ondergebracht.[15] Na de val van het kabinet-Rutte I is het voorstel inzake online gokken in de ijskast terecht gekomen, daar het te gevoelig bleek voor het Lenteakkoord gesloten door VVD, CDA, D66, GroenLinks en met name de ChristenUnie. Na de afgelopen verkiezingen is sprake van een nieuwe politieke situatie. Het kabinet-Rutte II wil de online kansspelen strikt reguleren, en dus de markt hiervoor openstellen; op die wijze moet het illegale aanbod worden teruggedrongen.[16] Opmerkelijk is dat in dit verband in het geheel niet wordt gerept van de kwetsbare jeugdige.[17]

Duidelijk is dat de Nederlandse overheid bij de hervorming van het kansspelbeleid niet te snel vertrouwen moet schenken aan de aanbieders van onlinegokken met geld. Als burgers de dupe worden van gokken met geld kan dit aan henzelf te wijten zijn, maar soms ook aan de goedheid van de overheid. Voor de consument is op internet zoveel informatie aanwezig, dat de overheid een rol zou moeten spelen bij de organisatie van toezichthoudende instanties, keurmerken en voorlichting van de consumenten. Gokexploitanten zullen er namelijk altijd in slagen om nieuwe aantrekkelijke producten in de markt te zetten, waardoor consumenten zullen worden verleid de goksites te bezoeken. Er is een groep burgers die door schade en schande wijzer is geworden, en niet meer in de spelletjes trapt omdat men al een hoge rekening heeft betaald. Juist kinderen, die in toenemende mate gebruik maken van internet, zijn echter minder goed zichzelf te beschermen omdat zij nog niet hebben ervaren dat er verleiding en bedrog in het spel zit. Overheden als de Nederlandse regering en de Europese Commissie mogen niet zo goedaardig zijn dat gokbedrijven de kans krijgen hun ondernemingslust uit te leven, zonder voldoende beschermende maatregelen jegens kinderen te nemen, en zullen in dit dossier soms gedwongen zijn als duif en slang tegelijk op te treden.

4. Gerechtvaardige beperkingen

Bij de zoektocht naar een goed evenwicht tussen consumentenbescherming en aantrekkelijke gokmogelijkheden, kan de Europese Unie een rol spelen bij de ontwikkeling van beleid voor een gemeenschappelijke bescherming van consumenten. Gokexploitanten moeten worden gedwongen op sociaal verantwoorde wijze te opereren. In een Groenboek dat is bedoeld als openbare raadpleging met betrekking tot de snelle ontwikkeling van gokdiensten die legaal of illegaal online worden aangeboden, besteedt de Europese Commissie terecht aandacht aan het online gokken binnen de interne markt.[18] Momenteel worden twee systemen van regelgeving onderscheiden: enerzijds die op basis van vergunningen waarbij gokexploitanten binnen een streng gereguleerd kader opereren en anderzijds die waarbij een monopolie bij de overheid of een andere partij berust en streng toezicht plaats vindt.[19] Gebleken is, vooral door het grote aantal prejudiciële vraagstellingen, dat deze beide nationale systemen elkaar met de ontwikkeling van onlinediensten steeds vaker in de weg staan. Daarmee rijst voor de Commissie de vraag of er over de grenzen heen nauwer samengewerkt zou moeten worden en of daarbij een taak voor de Europese Unie is weggelegd.

In het Groenboek wordt met name gefocust op onlinegokken in relatie tot het vrij verkeer van diensten. Gokdiensten vallen in het Unierecht onder artikel 56 VWEU, dus onder de regels voor het verrichten van diensten.[20] [21] Beperkingen op het vrije verkeer van diensten zijn enkel aanvaardbaar in overeenstemming met de in de artikelen 51 en 52 VWEU genoemde uitzonderingen of met de rechtspraak van het Hof van Justitie. Het Hof accepteert in dit verband beperkingen ter bescherming van de consument, ter bestrijding van fraude en ter voorkoming van geldverkwisting door burgers, kortom met het oog op de vermijding van maatschappelijke problemen.[22]  Wel is van belang dat de beperkende maatregelen een samenhangend en systematisch geheel vormen en dat een vergunningenbeleid transparant en non-discriminatoir is: een lidstaat die binnenshuis consumenten aanmoedigt om te gokken, maar buitenlandse gokexploitanten weert, kan zich jegens de laatste gokexploitant niet op voornoemde beperkingen beroepen.[23]

In dit licht spelen volgens het Hof van Justitie de volgende, specifiek bij internet behorende, factoren een rol van betekenis:

1) het enkele feit dat een exploitant in staat X (waar hij is gevestigd) rechtmatig diensten aanbiedt, hoeft in de online goksector geen voldoende waarborg te zijn dat de consumenten in staat Y voldoende worden beschermd tegen bijvoorbeeld fraude en criminaliteit; dat heeft te maken met het feit dat het in die sector (ook voor de staat van vestiging) lastig is om de professionele kwaliteiten en de integriteit van de exploitanten te beoordelen;[24]

2) het ontbreken van direct contact tussen exploitant en consument brengt andere en ernstiger risico’s op fraude met zich mee dan in de traditionele goksector;[25]

3) ook andere -specifiek bij onlinegokdiensten behorende- factoren (zoals de gemakkelijke en continue toegang tot onlinegokdiensten, de grote omvang en frequentie van het internationale aanbod, een omgeving die wordt gekenmerkt door het isolement van de speler, de anonimiteit van de internetomgeving en het ontbreken van sociale controle) werken gokverslaving en andere negatieve gevolgen in de hand.  

Hieruit blijkt dat algemeen wordt erkend dat onlinegokken grotere risico’s met zich meebrengt dan de traditionele kansspelmarkt, met name voor minderjarigen en personen met een bijzondere (potentiële) goklust, zoals bijvoorbeeld de in de inleiding genoemde vijftig-plussers. Met het oog daarop zijn veiligheidsmaatregelen noodzakelijk zoals leeftijdsgrenzen (en leeftijdsverificatie) en de introductie van ‘pre-paid credit cards’ die in kiosken gekocht moeten worden. Daarnaast dient sprake te zijn van verantwoorde reclame en correcte informatie voor consumenten over gokverslaving. Op die manier zou voorkomen moeten worden dat met name jeugdigen zichzelf in de problemen brengen door (gok)schulden, bijvoorbeeld door zonder ouderlijk toezicht een avondje te e-pokeren of door dronken en alleen achter hun laptop te zitten. Ouders zullen, binnen het algemene kader van veilig internet, extra bewust moeten worden gemaakt van de gevaren van gokken door kinderen.

Daarom hoeft er niets mis te zijn wanneer een lidstaat als Nederland met een nationale wet onlinegokken verbiedt, of gokexploitanten aan duidelijke regels worden gebonden, wanneer daar goede argumenten voor zijn.[27] Daarbij kan behalve aan bescherming van consumenten ook worden gedacht aan het voorkomen van fraude en het witwassen van geld via online gokken en identiteitsdiefstal. Als kanttekening geldt wel dat een dergelijke nationale wet alleen legitiem zal zijn wanneer de wet wordt vergezeld van een overheidsbeleid dat daadwerkelijk bijdraagt aan de gestelde doelen. De reclame van Holland Casino, duidelijk mede gericht op het werven van jongere kijkers, heeft als risico dat de indruk kan ontstaan dat Nederland meer mensen aan de kansspelen wil helpen.[28] Men kan betwijfelen of hier sprake is van sociaal verantwoorde gokreclame. De Nederlandse overheid zal steeds duidelijk moeten laten zien dat het beleid erop is gericht om gokken te beperken, en niet om mensen tot gokken aan te zetten. Het is van belang om steeds duidelijk te vermelden dat gokken voor minderjarigen niet is toegestaan. Uiteraard kan verdedigd worden dat het beter is een beperkt en goed georganiseerd aanbod van gokken te hebben boven volledige repressie, omdat dan de gokkers inclusief de gokverslaafden ‘ondergronds’ gaan. Met de komst van nieuwe gokkanalen via internet is het te begrijpen dat ook de bestaande kanalen naar uitbreiding van het aanbod zoeken. Het Nederlandse kansspelbeleid kan, zelfs als er mogelijkheden worden verruimd, bij consequente uitvoering passen binnen het algemene beleid om, vanwege het gevaar van gokverslaving, onlinegokken tegen te gaan.[29]

5. Internetveiligheid voor kinderen

Het streven in de Europese Unie is dat iedere Europeaan in staat moet zijn gebruik te maken van digitale media. En het gebruik van de digitale media stijgt, ook onder jeugdigen. Tegenwoordig maakt gemiddeld 80% van de kinderen binnen de Europese Unie in de leeftijd van 15-16 jaar dagelijks gebruik van het internet. Vaak zijn zij op negenjarige leeftijd voor het eerst online gegaan. Van de kinderen van 9-10 jaar oud is ongeveer eenderde dagelijks actief op internet.[30] Naar verwachting zal de marktwaarde van mobiele toepassingen in 2015 tegen de meer dan 30 miljard euro vertegenwoordigen, voor een groot deel door spelletjes en wereldwijd meer dan 5 miljard mobiele abonnementen. De markt voor videospelen zal meer dan 62 miljard euro bedragen.[31] Door de toename van tablets, smartphones en laptops ontstaat er een groot grenzeloos marktpotentieel en is veelal rechtstreeks contact met kinderen mogelijk.

Internet is enerzijds een geweldige toegang tot kennis, communicatie en vaardigheden, anderzijds kunnen kinderen kunnen ook makkelijk slachtoffer worden van onlineonveiligheid. De Nederlandse stichting ‘Mijn kind online’ bracht een jaarverslag Pas op je Portemonnee (2011) uit, waarin sprake is van een stijgend aantal klachten over de bedragen die kinderen uitgeven in virtuele werelden. Kinderen kunnen virtuele goederen betalen via hun gsm, door te bellen, zonder dat toestemming van de ouders vooraf nodig is. Kinderen kunnen ringtones voor hun gsm’s downloaden of per ongeluk met hun gsm op het internet belanden, hetgeen kan leiden tot zeer hoge kosten. Ook kunnen zij meedoen aan online gokspelen of websites met kansspelen bezoeken.[32] Uit een recente Belgische studie blijkt dat een jongere gemiddeld op de leeftijd van 13 jaar voor geld begint te spelen en gemiddeld 38 euro per maand aan kansspelen besteedt; er zijn echter jongeren die veel meer uitgeven.[33] En ook online poker is populair.[34] Sowieso behoort onlinepoker tot de meest gespeelde internetkansspelen.[35]

Deskundigen geven aan dat jongeren extra vatbaar zijn voor het ontwikkelen van een verslaving. De sociale controle op jongeren is slechts beperkt. Met name de groep pokerende jongeren vormen daarom een groep, waarvan deskundigen aangeven dat deze vanwege haar kwetsbaarheid goed in de gaten dient te worden gehouden.[36] Uit onderzoek blijkt voorts dat verslaving onder onlinegokkers zo’n drie tot vier keer hoger is dan onder traditionele gokkers en dan onder volwassenen.[37] Aangenomen wordt voorts dat er verband bestaat tussen leeftijd en verslaving.[38] En de algemene trend dat het spelen van kansspelen op internet toeneemt, geldt - zo mag worden aangenomen - zeker ook voor de jeugd.[39] Dit alles maakt dat de jeugd extra bescherming nodig heeft. Als het gaat om de veiligheid van kinderen en internet heeft iedere lidstaat een eigen benadering, soms meer regelgeving, soms meer zelfregulering, waardoor fragmentering van de markt kan ontstaan.[40] Naast de Commissie en de lidstaten is het daarom van belang dat ook de bedrijfssector hier de plicht op zich neemt om maatregelen te nemen die kinderen beschermen.

Op dit moment lijkt het bij de bedrijfssector echter nog onvoldoende te zijn doorgedrongen dat specifieke maatregelen voor kinderen nodig zijn. De Commissie verwijst in haar Groenboek over onlinegokken naar ‘mystery shopping’-onderzoeken van vergunninghoudende exploitanten waaruit zou blijken dat er in hun klantidentificatiesystemen weinig zwakke punten bestaan die het mogelijk maken dat minderjarigen gokken en winsten opnemen.[41] Hoewel de Commissie in haar Groenboek (beperkte) aandacht heeft voor minderjarigen laat dit een te groot vertrouwen in de gokexploitanten zien. Dat vertrouwen geldt overigens niet alleen de vergunninghoudende gokexploitanten. De Commissie stelt voorts dat deze vergunninghouders een leeftijdscontrole uitvoeren vooraleer een nieuwe klant kan beginnen met spelen en bovendien ook bij de uitkering van de gewonnen prijzen. Tevens is er de sterk naïeve overtuiging dat het voor minderjarigen lastig zou zijn om, in het algemeen, aan het betalingsverkeer deel te nemen, hetgeen een goede waarborg zou vormen tegen onlinegokken.[42] Tegelijk wordt er op gewezen dat steeds vaker via een mobiele telefoon kan worden betaald en het in die gevallen juist wel gemakkelijker voor kinderen kan zijn om te gokken.

Gezien de omvang van de interne markt en de economische belangen ligt het voor de hand dat bedrijven het internet steeds meer gaan benutten om geld te verdienen. Daarom dient binnen de Europese Unie overeenstemming te zijn over uitgewerkte beginselen gericht op de waarborging van een hoge mate van consumentenbescherming, leidend tot basisverplichtingen die een veilig en verantwoordelijk internet voor kinderen bevorderen. Als het gaat om het risico van gokverslaving dient de bescherming van minderjarigen hoge prioriteit te krijgen.

6. De noodzaak van Europese regels

Bij de ontwikkeling van nieuwe regels van de zijde van de Europese Unie inzake veiligheid van kinderen en onlinegokken is het uitgangspunt dat de lidstaten beschikken over een tamelijk ruime beoordelingsmarge om de eerder besproken doelstellingen van algemeen belang te beschermen.[43] Tot nu toe voeren de lidstaten hun eigen beleid met betrekking tot onlinegokken, als maar werd voldaan aan de algemene regels die de Unie heeft opgesteld. Maar per lidstaat zijn de regels sterk verschillend, variërend van streng tot niet streng. Alle lidstaten trachten kinderen en jongeren op verschillende manieren te beschermen tegen de risico’s van gokken in het algemeen. Zo kunnen leeftijdsgrenzen in de wet of vergunningsvoorwaarden zijn vastgelegd en kunnen exploitanten tot controle verplicht zijn.

Het ligt voor de hand om vanwege de grensoverschrijdende dimensie en de noodzaak van de bescherming van consumenten, illegaal online gokken gezamenlijk aan te pakken, zeker waar het minderjarigen betreft. De Europese Unie is vorig jaar wakker geworden, uit angst dat gokken onder jongeren uit de hand gaat lopen en jongeren in financiële problemen raken. Een extra complicatie is dat puur nationaal optreden soms weinig indruk meer zal maken; er zijn op de markt Engelse spelen met Amerikaanse aandeelhouders. Dan zal alleen een gemeenschappelijke aanpak van de Europese Unie enige indruk kunnen maken op de Amerikanen. Op zich is het prima wanneer lidstaten eigen regels opstellen, maar er lijkt behoefte aan basisregels waardoor het niet meer mogelijk is voor mensen onder de achttien jaar om online te gokken via internet.

Het Europees Parlement riep de Commissie op om een richtlijn voor te stellen waarin minimumstandaarden om minderjarigen te beschermen worden vastgelegd.[44] De Europese Commissie besloot daar echter niet toe over te gaan en ontvouwde op 23 oktober 2012 een plan van maatregelen betreffende het onlinegokken.[45] De bescherming van minderjarigen dient prioriteit te krijgen waarbij de Commissie een aanbeveling zal opstellen voor een regeling van leeftijdsverificatie en ervoor zal zorgen dat exploitanten daarop controles uitvoeren. Ook is sprake van aanbevelingen inzake verantwoorde reclames en wordt diepgaander onderzoek aangekondigd. Maar de Europese Commissie aarzelt vooralsnog om ondubbelzinnige conclusies te trekken inzake probleemgokken en gokverslaving. Er zou eerst beter begrip nodig zijn over de gebruikte definities en de bepalende factoren bij gokverslaving.


7. Conclusie

Nu reeds tien procent van al het gokken in de Unie plaatsvindt via internet, lijkt er behoefte aan een strenger gereguleerde digitale omgeving in de interne markt. Lidstaten hebben wel enige vrijheid hun eigen regels inzake online gokken te handhaven, maar door de grensoverschrijdende kenmerken van online gokken, stijgt de behoefte aan een coördinatie door de Europese Unie. Daarbij is, zo blijkt uit diverse onderzoeken, volgens deskundigen speciale aandacht nodig voor minderjarigen tot achttien jaar. Lidstaten kunnen in hun eentje niets beginnen tegen bijvoorbeeld Amerikaanse bedrijven die kansspelen aanbieden. Uit een door de Commissie opgesteld Groenboek blijkt sprake van een naïef vertrouwen in maatregelen die gokexploitanten treffen als het gaat om het stellen van minimumleeftijdsgrenzen en de handhaving daarvan. Naïef, omdat kinderen en jeugdigen zonder enig probleem voor geld op internet kunnen gokken. Vaak kan worden betaald via een paysafecard; daarvoor is het opgeven van identiteitsgegevens niet nodig, zodat ook de leeftijd van de speler onbekend blijft. En anders is er vaak nog de mogelijkheid om via de telefoon, anoniem, te betalen. De Commissie vertrouwt er echter op dat het reguliere betalingsverkeer, en de identiteitsgegevens die bekend moeten worden gemaakt voor bijvoorbeeld het sluiten van een rekening, kinderen voldoende afschermt van het deelnemen aan online gokspelen. Op de gokexploitanten zal een streng toezicht nodig zijn als het gaat om minderjarigen. De Commissie zet, ondanks een verzoek van het Parlement om met een richtlijn te komen, vooral in op ‘soft law’ (recommendations) in. Daarbij wordt veel verwacht van controles op leeftijden en ook van ouderlijk toezicht. In de tussentijd zal extra onderzoek worden verricht naar online gokgedrag en met name naar verslavingsfactoren. Dit wekt enige verbazing, gezien het grote aantal onderzoeken dat op dit gebied al voorhanden is. De behoefte aan meer informatie over probleemgokken en gokverslaving mag geen reden zijn om initiatieven te blijven uitstellen.

Er zijn geen steekhoudende argumenten voorhanden om voor de jeugdige doelgroep niet nu al een richtlijn te ontwikkelen. Dat zou vrij eenvoudig mogelijk moeten zijn, omdat tussen de lidstaten al wel eensgezindheid bestaat over de kwetsbaarheid van deze groep. Bovendien is het duidelijk dat lidstaten afzonderlijk nauwelijks iets kunnen doen aan het handhaven van leeftijdgrenzen waar het om buitenlandse websites bestaat. Daar kan enkel de Europese Unie tegen optreden, als ultimum remedium door bij overtreding van in de richtlijn genoemde waarborgen jegens kinderen de betreffende gokexploitant geheel van de interne markt te weren en aan serviceproviders daartoe opdracht te geven. Het gaat per slot om onze jeugd.

Mr. M. de Bruijn is docent Straf(proces)recht aan de Open Universiteit. Prof. dr. J.W. Sap is hoogleraar Europees recht aan de Open Universiteit en universitair hoofddocent Europees recht aan de Vrije Universiteit Amsterdam.

Met dank aan prof. mr. A.R. Lodder voor zijn commentaar op een eerdere versie van dit artikel.


[1] Even Googlen toont al snel de nodige Nederlandstalige (buitenlandse) websites waar men naar hartelust kan pokeren.

[2] Aanhangsel, kamerstukken II, 2008/09, nr. 338. Zie ook B. Bieleman, S. Biesma, Gokken in kaart; tweede meting aard en omvang kansspelen in Nederland, Intraval, Groningen-Rotterdam, december 2011, Bijlage bij kamerstuk 24 557, nr. 131, Tweede Kamer, p. 8: "Jonge kansspelspelers hebben van alle soorten kansspelen in 2011 (...) het vaakst ooit deelgenomen aan poker". Aangenomen mag worden dat dit ook zal gelden met betrekking tot onlinepoker, omdat onder jongeren in het algemeen de deelname aan internetkansspelen (waaronder poker) hoger scoort dan die aan fysieke kansspelen (ib. p. 48).

[3] Alarmerend mag een onderzoek uit 2007 onder jongeren van mbo’s en hbo’s worden genoemd: zestig procent van hen pokerde, onder meer via internet, en negentig procent van deze jongeren speelde voor geld: http://www.trouw.nl/tr/nl/4324/Nieuws/article/detail/1415635/2007/07/05/Zestig-procent-pokert-op-mbo-en-hbo.dhtml>, geraadpleegd op 25 oktober 2012. (Overigens is niet alleen het aanbieden van onlinegokken in Nederland verboden, maar ook het gokken zelf (art. 1 sub c Wet op de Kansspelen).

[4] G.J. Meerkerk, A.J. van Rooij, S.S. Amadmoestar & T. Schoenmakers, Nieuwe verslavingen in zicht; een inventariserend onderzoek naar aard en omvang van ‘nieuwe verslavingen in Nederland, 2 april 2009, bijlage bij kamerstuk 24 077, nr. 230, p. 19. Voor meer voorbeelden van gokken in virtuele games zie J. van Balen, T.J.M. de Weerd ‘Virtual Law en kansspelen’, in A.R. Lodder (red.) Recht in een virtuele wereld: Juridische aspecten van Massive Multiplayer Online Role Playing Games (MMORPG). Amsterdam: Studiecommissie Virtual Law van de Nederlandse Vereniging voor Informatietechnologie en Recht (NvvIR), 2006, p. 96-124, met name p. 107-123.

[5] A. Goudriaan, ‘Jonge brein is gevoelig voor gokverslaving’, < www.psy.nl >, geraadpleegd op 25 oktober 2012; "Wel weten we uit internationaal onderzoek dat hoe jonger mensen beginnen met gokken hoe groter de kans is op gokverslavingsproblemen op latere leeftijd".

[6] <www.spitsnieuws.nl/archives/binnenland/2013/03/golf-van-grijzende-gokkers>

[7] In 2008 bedroegen de jaarinkomsten in de gehele goksector binnen de Europese Unie ongeveer 76 miljard euro. Groenboek Onlinegokken op de interne markt, 24 maart 2011, SEC (2011) 321 definitief, COM (2011) 128 definitief, p. 8.

[8] J. Franssen, E. Koning, & C. Kolar, Het gezicht van poker. Onderzoek naar poker in Nederland, Den Haag. B&A Consulting bv, rapport van 25 juni 2007, uitgevoerd door de B&A Groep te Den Haag, in opdracht van het College van toezicht op de kansspelen (te downloaden via <www.pokerbond.nl>), p.6 en NRC Handelsblad, 7 juni 2005.

[9] John Dickie, Internet and electronic commerce law in the European Union. Oxford en Portland, Oregon: Hart Publishing, 1999, p. 23-34.

[10] Ten aanzien van  de vestiging is van belang de plaats waar de economische activiteit wordt uitgeoefend en dus niet daar waar de technologie zich bevindt of waar de website toegankelijk is.

[11] Zo is poker in de meeste landen alleen in het casino en thuis toegestaan; in Luxemburg, Malta, Oostenrijk en Slowakije is pokeren ook op internet toegelaten (J. Franssen, E. Koning & C. Kolar, Het gezicht van poker, ib, p. 35.

[12] Zie ook A.R. Lodder, Recht rond cyberwar, het internet van dingen en andere internet (on)gemakken:

de tien geboden van het internetrecht, (oratie VU Amsterdam), 30 maart 2012.<http://dare.ubvu.vu.nl/bitstream/handle/1871/38020/2012oratie10gebodeninternetrecht.pdf?sequence=2>, p. 15.

[13] Jack Goldsmith en Tim Wu, Who controls the internet? Illusions of a borderless world. Oxford: Oxford University Press, 2008, p. 74, 77, 82-83; Jeroen Jansz en Tony van Rooij, ‘The perils and pleasures of playing videogames’, in: E.R. Leukfeldt en W.Ph. Stol (red.), Cyber safety: an introduction. The Hague: Eleven International Publising, 2012, p. 227-235.

[14] Zie ook P. Adriaanse, T. Barkhuysen & S. van den Bogaert, ‘Nederlandse kansspelregulering aan de Europese maat, De zaken Ladbrokes en Sporting Exchange (Betfair) over internetaanbod en kansspelmonopolies in perspectief: les jeux sont faits?’, NJB, 2010, p. 1900-1907.

[15]<http://kansspelnieuws.nl/wetgeving-gokken-nederland/online-kansspelmarkt-niet-eerder-dan-in-2015>, d.d. 6 juni 2012 (geraadpleegd 11 september 2012).

[16] Dit betekent een liberalisering ten opzichte van de huidige situatie, waarbij online gokken is verboden (behoudens de Lotto). Tevens wordt de verkoop van Holland Casino overwogen: <www.kabinetsformatie2012.nl à regeerakkoord>.

[17] In tegenstelling tot alcoholgebruik, waarbij wel expliciet aandacht aan jeugdigen wordt besteed.

[18] Groenboek Online gokken op de interne markt, Brussel, 24 maart 2011, COM(2011) 128 definitief.

[19] Groenboek, p. 3. Zie ook J.J. McBurney (2006), ‘To Regulate or to Prohibit: An Analysis of the Internet Gambling Industry and the Need for a Decision on the Industry’s Future in the United States’, Connecticut Journal of International Law, 337 (2005-2006) en R.J. Rychlak (2011), ‘The Legal Answer to Cyber-Gambling’, Mississippi Law Journal, Vol. 80, No. 4, p. 1229-1246, 2011, <http://ssrn.com/abstract=1844585>: "When it comes to regulation or prohibition, there are two basic lines of thought. One line holds that Internet gambling cannot be entirely stopped, so it has to be regulated. The opposing argument is that it cannot be regulated, so it must be prohibited" (p. 1231).

[20] ‘(...) beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie (zijn) verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan die, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.’

[21] Gokdiensten vallen niet onder de Dienstenrichtlijn of de Richtlijn inzake elektronische handel, maar wel onder diverse andere regelingen: de Richtlijn inzake audiovisuele mediadiensten, de Richtlijn inzake oneerlijke handelspraktijken, de Richtlijn inzake verkoop op afstand, de Witwasrichtlijn, de Gegevensbeschermingsrichtlijn, de Richtlijn inzake privacy en elektronische communicatie en de Richtlijn betreffende het gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (Groenboek, p. 13).

[22] HvJ 24 maart 1994, Schindler, C-275/92, Jur. p. I-1039, r.o. 58-60, HvJ 21 september 1999, Läärä e.a., C-124/97, Jur. p. I-6067, r.o. 31-33 en  21 oktober 1999, Zenatti C-67/98, Jur. p. I-7289, r.o. 29-31 en HvJ, 6 november 2003, Gambelli e.a., C-243/01, Jur. 2003, p. I-13031, r.o. 63 en HvJ 19 juli 2012, Sia Garkalns, C-470/11, r.o. 36-39 te vinden op de website van Curia, r.o. 39:‘In dat verband zij herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof dat beperkingen van kansspelactiviteiten hun rechtvaardiging kunnen vinden in dwingende redenen van algemeen belang, zoals de bescherming van de consument, fraudebestrijding en het doel te voorkomen dat burgers tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord (...).’

[23] HvJ 3 juni 2010, Sporting exchange, C-203/08, Jur. 2010, p. I-04695, r.o. 62.

[24] HvJ 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional, C-42/07, Jur. 2009, p. I-07633, r.o. 69.

[25] HvJ 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional, C-42/07, Jur. 2009, p. I-07633, r.o. 70.

[26] HvJ 8 september 2010, Carmen Media Group Ltd, C-46/08, Jur. 2010, p. I-08149, r.o. 103.

[27] De Kansspelautoriteit zorgt daarbij voor de handhaving. Ten aanzien van goksites die in de Nederlandse taal zijn opgesteld, boekt deze autoriteit sinds haar oprichting goede resultaten (<www.kansspelautoriteit.nl/nieuws/alle-nieuwsberichten/persbericht>)

[28] Dat het mede een uitstraling richting jeugdigen heeft, blijkt niet alleen uit de inhoud van de reclame, maar ook op uitzending van de reclame vroeg in de avond. Op het lastige evenwicht dat met reclame moet worden bereikt, wijst ook A.R. Lodder in zijn oratie: "reclame moet voldoende zijn om gokkers naar de juiste aanbieders te leiden, maar niet te overdadig en stimulerend." (Recht rond cyberwar, het internet van dingen en andere internet (on)gemakken: die tien geboden van het internetrecht (oratie VU Amsterdam), Amsterdam: Lulu, 2012). Het mag echter niet zo zijn dat reclame zich mede op jongeren richt.

[29] A. Engelfriet, ‘Nederland mag internetgokken verbieden en doet dat ook’, Ius Mentis, 29 februari 2012, < http://blog.iusmentis.com/2012/02/29/nederland-mag-internetgokken-verbieden-en-doet-dat-ook/>.

[30] S. Livingstone e.a., Risks and safety on the internet: The perspective of European children. Full findings and policy implications from the EU Kids Online survey of 9-16 year olds and their parents in 25 countries, September 2011, < http://www2.lse.ac.uk/media@lse/research/EUKidsOnline/EU%20Kids%20II%20(2009-11)/EUKidsOnlineIIReports/D4FullFindings.pdf >, p. 5.

[31] Mededeling van de Commissie, Europese strategie voor een beter internet voor kinderen, COM(2012) 196 def., p. 3.

[32] R. Pijpers (red.), Pas op je portemonnee; over geld uitgeven in virtuele werelden, oktober 2011, <www.mijnkindonline.nl>.

[33] OIVO, Jongeren en kansspelen, Brussel, December 2011, p. 5 en 7. Uit deze Belgische studie onder jongeren van 10-17 jaar blijkt dat poker, hoewel het op de derde plaats staat van de kansspelen die jongeren spelen, het meest wordt gespeeld: gemiddeld bijna 5 maal per week (zie p. 23).

[34] Deze leeftijdsgroep volgt op die van de categorie 25-40-jarigen: Franssen, J., Koning, E. & Kolar, C. Het gezicht van poker, ib., p. 36. Zie ook www.trouw.nl/tr/nl/4324/Nieuws/article/detail/1415635/2007/07/05/Zestig-procent-pokert-op-mbo-en-hbo.dhtml.

[35] E. Oranje, M. Jansen en G. Homburg, Aard en omvang van illegale kansspelen in Nederland, eindrapport Regioplan, Amsterdam, juli 2009, p. 34. Jongeren (het onderzoek richtte zich op personen vanaf 15 jaar) zijn het meest vertegenwoordigd bij de internetkansspelen (p. III).

[36] J. Franssen, E. Koning & C. Kolar, Het gezicht van poker, ib., p. 40 en 43.

[37] R.T. Wood & R.J. Williams, Internet Gambling: Prevalence, Patterns, Problems, and Policy Options. Final Report prepared for the Ontario Problem Gambling Research Centre, Guelph, Ontario, CANADA. January 5, 2009, <www.jogoremoto.pt/docs/extra/XNFGmG.pdf>, p. 10. Zo ook R. Volberg, ‘Still Not on the Radar: Adolescent Risk and Gambling, Revisited’ , Journal of Adolescent Health (2012), p. 539-540. In dezelfde zin J.L. Derevensky (2010), ‘Internet gambling and problem gambling among 13 to 18 Year Old Adolescents in Iceland’, International Journal of Mental Health Addiction (2011) 9: 257-263, p. 261 en 262.

[38] "In the present survey, there is a marked association between problem gambling prevalence and age. The highest rates were observed among younger adults aged 16-24 (2,1%) (Gambling Commission, British Gambling Prevalence Survey, 2010, National Centre for social research <www.gamblingcommission.gov.uk à search à British Gambling Prevalence Survey>, p. 89, 102-103.).

[39] B. Bieleman, S. Biesma, Gokken in kaart; tweede meting aard en omvang kansspelen in Nederland, Intraval, Groningen-Rotterdam, december 2011, Bijlage bij kamerstuk 24 557, nr. 131, Tweede Kamer, p. 24.

[40] Europese Commissie, Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s. Europese strategie voor een beter internet voor kinderen. Brussel, 2 mei 2012, COM (2012) 196 final, p. 3.

[41]  Groenboek, p. 20.

[42] Groenboek, p. 25: ‘Hoewel het mogelijk is voor personen jonger dan 18 jaar een bankrekening te openen, bestaan er beperkingen.(...) Kredietaanvragen van mensen jonger dan 18 jaar worden in elk geval afgewezen.

[43] HvJ 15 september 2011, Dickinger-Ômer, C-347/09, (te vinden op eurlex), r.o. 45: ‘de bijzonderheden van morele, religieuze of culturele aard, alsmede de aan kansspelen en weddenschappen verbonden negatieve morele en financiële gevolgen voor het individu en de samenleving kunnen rechtvaardigen dat de nationale autoriteiten over een toereikende beoordelingsmarge beschikken om volgens hun eigen waardenschaal te bepalen wat noodzakelijk is ter bescherming van de consument en de maatschappelijke orde’.

[44] Verslag Europees Parlement, over onlinegokken op de internet markt, 2011/2084(INI): ’De bescherming van minderjarigen tegen gokken is een ander universeel doel dat niet gebonden is aan verschillende tradities of culturen. Het ligt derhalve voor de hand om Europese minimumnormen vast te stellen voor de bescherming van minderjarigen (...). Dat zou mogelijk zijn in de vorm van een voorstel voor een richtlijn van de Commissie, waarin minimumnormen worden vastgelegd die voor heel Europa gelden en die voor alle legale aanbieders van onlinegokdiensten verplicht zijn. De lidstaten zouden daarbij de mogelijkheid hebben om verdere criteria vast te stellen. Het is belangrijk dat de Commissie en de lidstaten daadkrachtig optreden om in heel Europa een consistent en hoog minimaal beschermingsniveau voor consumenten te waarborgen.’

[45] Mededeling van de Commissie inzake een breed Europees kader voor onlinegokken, 23 oktober 2012, COM(2012) 596 final, p. 12. Ook wordt de ouderlijke taak hier benadrukt en wordt het ontwikkelen van softwarefilters voor thuis genoemd.