De sleutelrol van politieke partijen in het Integriteitsysteem
Civis Mundi Digitaal #19
door Willeke Slingerland & Johan Wempe
De sleutelrol van politieke partijen in het Integriteitsysteem
Willeke Slingerland & Johan Wempe*
De affaire Jos van Rey zorgt voor veel commotie binnen de VVD-gelederen. Velen buiten de VVD zien het vooral als een VVD-probleem. Binnen de VVD wordt openlijk gesproken over het royeren van Van Rey in de overtuiging dat dan het probleem is opgelost en dat zo de imagoschade tot een minimum beperkt blijft. Volgens ons is dat ten onrechte. Er is meer aan de hand. Het wordt tijd de juiste les te trekken. Niet alleen door de VVD, maar ook door andere politieke partijen. De affaires rond de VVD-politici vergen een doordenking van de rol van politieke partijen in de samenleving.
In het vorig jaar gepubliceerde rapport over het Nederlandse Nationaal Integriteitssysteem (NIS), dat door de auteurs van dit artikel in opdracht van Transparency International Nederland is opgesteld, wordt al gewezen op de rol van politieke partijen in de wijze waarop integriteit in Nederland georganiseerd is. Politieke partijen vervullen een sleutelrol in het Nederlandse Integriteitsysteem. Ze zijn echter te typeren als ‘zwakke schakel’ omdat zij onvoldoende toegerust zijn op de verantwoordelijkheden die deze rol met zich meebrengt. De vrijheid van vereniging is dominant in het denken van politieke partijen. Eisen ten aanzien van interne partijdemocratie, transparantie, integriteit en verantwoordingsverplichtingen zijn beperkt en kunnen grotendeels naar eigen goeddunken worden vormgegeven. Tot voor kort gold dit ook voor de financiering van politieke partijen. Partijen hadden hiervoor in beperkte mate eigen regels opgesteld. Inzicht in de wijze van financiering van partijen was hierdoor beperkt.
VVD-profiel extra risico?
Bij een breed publiek wordt de Roermondse affaire gezien als een bewijs dat politiek en politici niet deugen. Het is het zoveelste bewijs dat politici ook en misschien wel voornamelijk bezig zijn het eigen belang te dienen en elkaar de bal toe te spelen. Het mogelijk lijstduwerschap schoot ook veel VVD’ers van buiten Roermond in het verkeerde keelgat. Hoe kan iemand die van corruptie wordt verdacht kandidaat zijn voor de gemeenteraad en mogelijk nog met voorkeurstemmen gekozen worden ook? Begrijpelijk dat er dan vooral gezocht wordt naar een manier om van Van Rey af te komen. Een wat genuanceerder publiek is geneigd de integriteitspoblemen niet alleen als een lokaal incident te zien. Er spelen immers meer affaires rond VVD’ers waaronder een wethouder uit Maarssen, een gedeputeerde uit Nood -Holland en een burgemeester in Schiedam.
Dat VVD-politici en bestuurders in de recente schandalen vaker figureren is wel begrijpelijk. Een aantal verklaringen die mogelijk kunnen spelen zijn: door de groei van de partij is het aantal VVD-politici toegenomen. Kortom meer vertegenwoordigers levert een grotere kans op incidenten. Mogelijk schuilt in het VVD-profiel een extra risico. De VVD is de partij die zich van oudsher profileert als ondernemersvriendelijk en hierbij onderscheidt zij zich door een groot geloof in de markt. Het zijn de ondernemers die ons door de problemen van deze tijd kunnen helpen. Hierdoor bevinden zich veel ondernemers binnen de VVD-gelederen en ontstaan er contacten tussen bestuurders, politici en ondernemers. Belangrijker is vermoedelijk dat de groei van de VVD ook heeft geleid tot meer macht bij deze partij en bij de bestuurders die namens deze partij functies vervullen. Waar sprake is van macht is er ook een kans op het misbruik daarvan.
De VVD neemt de Roermondse affaire en de andere schandalen gelukkig erg serieus. Daarom wordt gezocht naar een meer structurele aanpak. VVD-politici en bestuurders moeten voordat ze gekandideerd worden een verklaring ondertekenen die integer gedrag moet verzekeren. Ook wordt bijvoorbeeld nagedacht over een grotere transparantie over giften in natura.
Integriteit is niet alleen een issue voor de VVD. Ook bij andere politieke partijen doen dit soort problemen zich voor. Bij de PvdA speelde onlangs de kwestie van de onjuiste declaraties van staatssecretaris Verdaas en de belangenverstrengeling van het Kamerlid Kuzu die in een commercial van een zorgverzekeraar te zien was ondanks zijn portefeuille geestelijke gezondheidszorg. Jarenlang was het CDA oppermachtig. Dit ging gepaard met een groot aantal schandalen zoals de schijnbare belangenverstrengeling van toenmalig burgemeester Leers van Maastricht.
Poldermodel in nieuw jasje: nieuwe vorm van corruptie?
De urgentie voor politieke partijen om werk te maken van integriteit is groot omdat het juist politici, en bestuurders zijn, die samen met ambtenaren en ondernemers deel uit maken van veelal lokale netwerken waarbij het sociale aspect gecombineerd wordt met het lobbyen voor bepaalde belangen en waarbij men elkaar helpt. Op zich is daar niets op tegen. Echter wanneer vertegenwoordigers van de publieke zaak via dit netwerk open staan voor beïnvloeding en hun discretionaire bevoegdheid mede gebruiken om de leden van het netwerk te bevoordelen ontstaat een nieuwe vorm van corruptie: handel in invloed. Het gaat dan niet meer om een één-op- één-relatie waarin de bevoegdheid misbruikt wordt in ruil voor geld of andere voordelen, maar om een netwerk waarin men elkaar voordeeltjes toespeelt, inclusief het nemen van beslissingen ten gunste van een medelid van de kring. Als er sprake is van een ruil, dan is die indirect. Het gaat hier om het poldermodel in een nieuw jasje. Kenmerkend voor deze vorm van corruptie is dat sprake is van het gebruiken van de normale discretionaire bevoegdheid ten gunste van het eigen netwerk. Het gaat ook om het bevoordelen van de leden van de eigen kring en voorts om het buitensluiten van anderen. Kortom: collusie. Juist hier komt de rol van politieke partijen, met name op lokaal niveau, om de hoek kijken. Dit is een van de plekken in de samenleving waar belangenbehartiging legitiem is. Politieke partijen zijn de plek waar de publieke functies verdeeld worden.
Een analyse van het vraagstuk ontbreekt echter. Wat is er aan de hand? Wat is precies het probleem? Wanneer nauwkeuriger gekeken wordt naar de affaires zoals die in Roermond en elders spelen wordt duidelijk dat er meer aan de hand is. Er doet zich een andere, mogelijk nieuwe vorm van corruptie voor. Bij de traditionele vorm van corruptie gaat het om een ruil tussen twee personen. In de Roermondse affaire gaat het om een (hoofdzakelijk lokaal) netwerk van mensen die elkaar helpen om hun eigen belangen te dienen. Het eigen belang van de netwerkleden wordt veelal vermengd met het lokale maatschappelijke belang zoals dat gepercipieerd wordt door de leden van het netwerk. Zo ziet men het scheppen van ruimte voor ondernemers als een bijdrage aan de lokale economische ontwikkeling. Binnen dat netwerk opereren bestuurders en politici. Zij hebben belang bij steun voor hun visie op de publieke zaak. Publiek-private samenwerking wordt hier steeds meer gezien als oplossing voor de maatschappelijke vraagstukken. Ook hebben lokale overheden de laatste jaren steeds meer verantwoordelijkheden gekregen. Tegelijkertijd zijn de budgetten daarvoor gekort. Voor die lokale overheden wordt samenwerking met het bedrijfsleven en met maatschappelijke organisaties steeds belangrijker. De lokale bestuurders en politici maken graag gebruik van deze netwerken om steun voor hun visie te realiseren. Met name op lokaal niveau hebben die bestuurders en politici ook eigen belangen, die veelal verweven zijn met die van andere lokale partijen. Vooral het bezit van vastgoed en de hiermee gepaard gaande procedures in verband met bestemmingsplanwijzigingen en vergunningen doen zich in veel affaires voor. De lokale bestuurders en politici kunnen binnen die netwerken slechts de discretionaire bevoegdheden die ze hebben inzetten als inbreng in dat netwerk. Mogelijk worden die bevoegdheden hier en daar wat opgerekt.
Politieke partijen zijn plekken waar deze vorm van netwerken mogelijk is. Hier kunnen bestuurders, politici, ondernemers en maatschappelijke groeperingen elkaar vinden. Op zich is er niets mis met dit soort netwerksamenwerking. Het wordt onacceptabel wanneer het de vorm van collusie krijgt: het onderling samenspannen, waarbij derden worden uitgesloten en transparantie en democratische correctiemechanismen ontbreken.
Politieke partijen kwetsbare schakel in het nationale en lokale integriteitsysteem
De vrijheid van vereniging is een groot goed, maar ontslaat een politieke partij niet van haar verantwoordelijkheid om binnen de partij aandacht te besteden aan integriteit. Deze verantwoordelijkheid is allereerst ingegeven door onze parlementaire democratie, waarbij een stem op een politieke partij uiteindelijke resulteert in de benoeming van volksvertegenwoordigers en bestuurders. Het screenen van kandidaten die zich verkiesbaar willen stellen is hierbij een eerste stap, waarbij integriteitsinstrumenten zoals een gedragscode, dilemmatrainingen en een integriteitsverklaring ondersteuning kunnen bieden. De kandidaatselectie vooraf is van belang, maar wat opvalt aan de Nederlandse situatie is dat er vanuit politieke partijen vervolgens weinig aandacht uitgaat naar de integriteit van de eigen volksvertegenwoordigers en bestuurders. Hierbij is de opvatting, dat de volksvertegenwoordiger vooral verantwoording schuldig is aan het volk, ook indien zijn integriteit ter discussie staat. Bestuurders moeten op hun beurt verantwoording afleggen aan de volksvertegenwoordiging. Wordt een politicus of bestuurder verdacht van corruptie, dan zullen de staatsrechtelijke principes gelden en kan strafrechtelijk onderzoek volgen. De vraag is nu of politieke partijen in zo’n geval niet een grotere verantwoordelijkheid zouden moeten nemen. Bij politieke partijen hoopt zich een grote macht op. Veel politieke beslissingen, zeker op lokaal niveau, worden hier voorbereid en mogelijk al uitonderhandeld.
Politieke partijen hebben nog een andere belangrijke functie: het verdelen van politiek gekleurde banen. Een grove berekening maakt duidelijk dat er in Nederland zo’n 30.000 politiek gekleurde functies beschikbaar zijn. De invloed van politieke partijen in Nederland is aanzienlijk en reikt veel verder dan de politiek. (Voormalige) bestuurders en politici vervullen ook andere maatschappelijke functies. Ze bekleden, bijvoorbeeld als bestuurslid of als lid van de raad van toezicht functies binnen de (semi)publieke of private sector. Een partijlidmaatschap wordt in Nederland als pré gezien vanwege het bijbehorende netwerk en de contacten met Den Haag.
Wanneer echter een prominent partijlid in opspraak raakt vanwege niet-integer gedrag, binnen de politieke of anderszins professionele arena, dan komt er zelden een reactie vanuit het partijbestuur. Politieke partijen in Nederland zien dit niet direct als een interne aangelegenheid. In het integriteitsdenken van politieke partijen zit ingebakken dat in zo’n geval als dat van Van Rey, het een lokale aangelegenheid betreft waarbij het aan de gemeenteraad, het college van B&W en de lokale fractie is om hierop te reageren. Echter, het ontbreken van een integriteitsbeleid en het stilzwijgen van politieke partijen bij dergelijke integriteitschendingen maakt politieke partijen een kwetsbare schakel in ons Nationale Integriteitsysteem. Integriteit vergt continue aandacht en moet niet alleen op papier geregeld zijn. Integriteit houdt in dat je je opvattingen concretiseert door juist te handelen. Als het handelen van de eigen partijleden ter discussie staat, dan dien je als partijbestuur hierop te reageren zonder direct op de specifieke casus in te hoeven gaan.
Een lastig aspect aan de rol van politieke partijen binnen het Nationale en het Lokale Integriteitsysteem is dat het onderscheid tussen politiek bedrijven en corruptie maar flinterdun is. In het politieke proces vinden onderhandelingen plaats. Milieu wordt uitgeruild tegen sociale voorzieningen. Dat is nodig om een samenleving te organiseren. Het is verleidelijk in dat proces persoonlijke belangen te betrekken, baantjes te verdelen en projecten toe te wijzen aan bedrijven waarbij bepaalde bestuurders of politici een belang hebben.
Politieke partijen dienen de plekken te zijn waar burgers betrokken worden bij het ontwikkelen van een visie op de invulling van de publieke ruimte en het realiseren van steun voor de uitvoering van het beleid. Les één is dat politieke partijen er zijn voor het maatschappelijke belang en niet dienen als instrument voor cliëntelisme of collusie. Het tekenen van een verklaring door bestuurders en politici is niet voldoende om de risico’s van deze vorm van corruptie in te dammen. Het is zaak om meer inzicht te krijgen in de werkelijke processen die spelen. Hierbij is het van belang dat politieke partijen zich bewust worden van hun daadwerkelijke rol in de Nederlandse samenleving en de bijbehorende verantwoordelijkheden.
Wat valt te leren van de Roermondse affaire?
Welke lessen zouden politieke partijen moeten trekken uit de Roermondse affaire? Het is van belang dat de leiding van politieke partijen, zowel lokaak als nationaal, inzicht krijgt in de rol die politieke partijen binnen het Nationale Integriteitsysteem spelen. Dat is wellicht een taak die politieke partijen gezamenlijk op moeten pakken. Transparantie leidt tot meer ruimte voor externe correcties. Er moeten meer interne correctiemechanismen komen. Het openbare debat in de Eerste en Tweede Kamer, Provinciale Staten en gemeenteraad kan een belangrijk correctiemechanisme zijn. Het is wenselijk te zoeken naar nieuwe vormen voor het debat binnen de lokale politieke partijen. Daarbij is het wenselijk de integriteitsvraag aan de orde te stellen. Is er sprake van rolvertroebeling of belangenverstrengeling? Ook is het van groot belang dat processen binnen de politieke partijen transparanter worden. Juist het kleine ledenaantal leidt er toe dat interne correctiemechanismen onvoldoende functioneren. Bestuurders en politici moeten beter getraind worden op de manier waarop met belangenverstrengeling moet worden omgesprongen. Binnen politieke partijen zou hier ook door de partijleiding op moeten worden toegezien.
Het is bovenal van belang dat een politieke partij, ook een lokale politieke partij, duidelijk maakt te staan voor de publieke zaak en niet te dienen als instrument voor platvloerse belangenbehartiging. Verschillen tussen politieke partijen wat betreft de gehuldigde ideologische visies op de inrichting van de samenleving vallen niet samen met belangenverschillen. Politieke partijen zijn daarmee bij uitstek plekken in de samenleving waar een prospectieve ethiek leidend moet zijn: hoe kan eenieder het beste bijdragen aan het goed functioneren van de samenleving? Het gebruiken van de politieke partij om het eigen belang te verzekeren wordt daarmee misbruik van de politieke partij voor het realiseren van het eigen belang. Dit tast het wezen van een politieke partij aan. Integriteit is de essentie van een politieke partij . Door te zoeken naar de beste inkleuring van het publieke belang draagt de politieke partij bij aan het goed functioneren van de samenleving.
*Willeke Slingerland, onderzoeker integriteit en docent internationaal recht bij Saxion, Academie Bestuur & Recht, Enschede-Deventer
*Johan Wempe, Lector Governance bij Saxion, Academie Bestuur & Recht, Enschede-Deventer
Zie voorts www.corruptie.org