Corruptie en publieke waarden in de Republiek (1650-1747)

Civis Mundi Digitaal #22

door Michel Hoenderboom

Corruptie en publieke waarden in de Republiek (1650-1747)[1]

Michel Hoenderboom[2]

Inleiding

Corruptie is iets van alle tijden. Het hedendaagse bestuur komt de laatste tijd geregeld in het nieuws doordat bestuurders beschuldigd worden van corrupt handelen, variërend van bedenkelijk declaratiegedrag tot omkoping bij aanbestedingen. Recente schandalen omtrent bestuurders zoals Ton Hooijmaijers, Jos van Rey en Wilma Verver geven aan dat voor gezagsdragers reputatieschade altijd op de loer ligt. Opvallend genoeg hebben bestuurders niet altijd een notie van wat acceptabel of juist onacceptabel gedrag is en wat nu precies de publieke waarden zijn waar zij zich maar beter aan kunnen houden.

Vraag is dan ook wat de bestuurder van nu zou kunnen leren van de fouten uit het verleden? Een historisch perspectief op corruptie en (de verandering van) publieke waarden door de tijd heen kan meerdere doelen dienen. Allereerst kan een beter begrip van het verleden duidelijkheid geven over publieke waarden in het hedendaagse bestuur. Ten tweede zou nader inzicht in corruptieschandalen uit het verleden bestuurders kunnen behoeden voor allerhande valkuilen waardoor baljuws, drosten en ruwaards in het verleden in de fout zijn gegaan.

Aandacht zal uitgaan naar de periode 1650-1747 omdat deze periode een goede weergave is van het “Ancien Régime in optima forma”. De politieke consolidatie van de Republiek als gevolg van de Vrede van Münster (1648) en de Grote Vergadering (1651) kan hierbij dienen als startpunt. Het einde van deze periode is gebaseerd op Reinhart Koselleck’s notie van de “Sattelzeit”[3] (1750-1850), een overgangsperiode van de vroegmoderne periode naar de moderne periode. In de Republiek zijn de eerste tekenen van deze verandering zichtbaar vanaf 1747 in de vorm van de Doelistenoproeren en de pachtersoproeren, welke leidden tot (een roep om) hervormingen in zowel het bestuurlijk als het belastingstelsel. Vandaar dat de door mij onderzochte periode eindigt in 1747 zodat het Ancien Régime centraal staat.

Ik stel hierna een benaderingswijze voor waarmee corruptie in historisch perspectief het beste geduid kan worden. Die benaderingswijze wordt vervolgens getoetst aan twee corruptieschandalen uit de periode 1650-1747, Andries Hessel van Dinther, baljuw van de Beijerlanden, en Lodewijk Huygens, drost van Gorinchem, die problemen kregen door bestuurlijke onervarenheid en beschuldigingen van corruptie. Dat levert verklaringen op voor een beter begrip van corruptie en over (de ontwikkeling van) bestuurlijke waarden in de Republiek (1650-1747). De centrale vraag die hierbij zal worden beantwoord is “Hoe vestigen waarden zich als de morele grondslag voor bestuurlijk handelen, en hoe veranderen deze door de tijd heen?”. Deze vraag staat niet alleen centraal in de door mij onderzochte periode, maar maakt deel uit van een groter project dat drie eeuwen omvat om corruptie en de ontwikkeling van bestuurlijke waarden door de tijd heen beter te begrijpen[4].

Corruptie als construct

Het is te gemakkelijk om vanuit het hier en nu het bestuurlijk stelsel van de Republiek weg te zetten als doorspekt met nepotisme, vriendjespolitiek en corruptie in alle lagen van het bestuur. Toch is dat beeld van de Republiek in het verleden wel degelijk gecreëerd. Giften uitdelen als onderdeel van de toenmalige bestuurscultuur, en een kleine groep van families die de publieke ambten onder elkaar verdelen, is nu veel minder geaccepteerd. Dit betekent echter niet meteen dat die praktijken in de vroegmoderne tijd als corrupt werden beschouwd.

Corruptie in de Republiek kan vanuit verschillende invalshoeken bestudeerd worden. Grofweg zijn deze invalshoeken in twee categorieën in te delen, universalistische en particularistische. Universalistische theorieën van corruptie gaan uit van één enkele definitie van corruptie die door de tijd heen en ongeacht de context toegepast kan worden. Problematisch voor het duiden van corruptie vanuit historisch perspectief is echter dat dergelijke theorieën geen rekening houden met het feit dat corruptie en publieke waarden veranderlijk zijn, afhankelijk van de context en de onderzochte periode. Voor een beter begrip van corruptie in de periode 1650-1747 is dan ook een andere aanpak gewenst. Particularistische theorieën van corruptie houden wel rekening met het feit dat aan het begrip corruptie geen eenduidige invulling gegeven kan worden. Afhankelijk van de context kan dit begrip een geheel eigen betekenis hebben. In de zeventiende eeuw werd overigens vaak gesproken over “knoeierijen” of “kuiperijen”, het woord corruptie werd niet of slechts zelden in de mond genomen. Giften werden als zodanig niet problematisch geacht, in tegenstelling tot tegenwoordig, wat aangeeft dat een particularistische benadering van corruptie en publieke waarden zich beter leent voor onderzoek  naar corruptie in de Republiek. Een contextuele aanpak waarin recht gedaan wordt aan de tijd en de omstandigheden waarin corruptieschandalen zich voordoen is dan ook gewenst.

Een brede benadering van corruptie, de zogeheten “neo-classical approach” van Michael Johnston[5], is van meerwaarde, omdat deze niet alleen de relevante juridische standaarden in ogenschouw neemt, maar daarnaast ook rekening houdt met sociale standaarden die in de samenleving te vinden zijn. In plaats van een definitie geeft deze benadering juist de mogelijkheid om op zoek te gaan naar de wijze waarop corruptie in de geschiedenis door tijdgenoten werd geconstrueerd, dus ook voor de periode 1650-1747. Een ander voordeel van deze benaderingswijze is dat corruptie niet alleen beschouwd wordt als een gevolg van individueel handelen. De term “neo-classical” verwijst tevens naar de klassieke opvatting van corruptie waarbij het gaat om het moreel verval van de gehele samenleving.

Schandalen zijn bij uitstek geschikt om corruptie beter te begrijpen. Archiefmateriaal over corruptieschandalen is voor de periode 1650-1747 beschikbaar, omdat met name geschreven werd over kwesties die in het openbaar bestuur en in de samenleving tot discussie of zelfs onrust leidden. Een andere reden om onderzoek te doen naar schandalen is vanwege het feit dat schandalen als katalysator kunnen dienen voor de  verschuiving van publieke waarden of ten minste als bewijs voor veranderende waarden. Blijft staan de vraag in hoeverre een waardeverandering eerst plaats vindt en dan pas zichtbaar wordt in een schandaal of dat het juist met name schandalen zijn die voor een verandering in het denken over goed bestuur zorgen. Corruptieschandalen kunnen gaan over een overtreding van gevestigde regels waarbij niet wordt gehandeld in lijn met de status quo. Maar een schandaal kan ook dienen als bewijs voor het ontstaan van nieuwe publieke waarden, welke overigens niet per se dominant hoeven te zijn in de maatschappij. Het enkele ontstaan van nieuwe ideeën over de inrichting van het openbaar bestuur is reeds voldoende om te kunnen spreken van veranderende publieke waarden. Schandalen zijn daarbij dus een weergave van mogelijk verschuivende grenzen, tussen bijvoorbeeld publiek en privaat of politiek en bestuur.

Aan de hand van Hoetjes’ vier “bronnen van sociale waarden”[6] het recht, de publieke opinie, morele autoriteiten en de op de werkvloer geldende  regels, oftewel de “codes of the shop-floor”, worden voor de periode 1650-1747 twee corruptieschandalen besproken. Het recht richt zich op de procesdossiers die gevormd werden in corruptieschandalen voor het Hof en de Hoge Raad van Holland, Zeeland en West-Friesland, evenals relevante resoluties van onder andere de Staten. De publieke opinie is zichtbaar in de pamfletliteratuur van de zeventiende en achttiende eeuw. In deze periode bestond er reeds een publieke sfeer waarin pamfletten dienden als instrument om de publieke opinie te manipuleren, maar ook als vorm van nieuwsvoorziening en teken van de grotere deelname van de bevolking in het publieke debat. Ten derde, “best-opinion” oftewel morele autoriteiten die ons iets kunnen vertellen over goed bestuur. Hierbij kan gedacht worden aan filosofen, theologen en boeken over etiquette. Een vraag is echter in hoeverre het gedachtegoed van deze denkers ook daadwerkelijk zichtbaar was in corruptieschandalen. Als laatste zijn de “codes of the shop-floor” van belang, die ons iets vertellen over de op de werkvloer gangbare regels. Relevante informatie hierover is onder andere te vinden in brieven, dagboeken, maar ook in de hiervoor reeds besproken andere bronnen van sociale waarden.

Verdeeldheid versus harmonie

De Republiek werd gekenmerkt door institutionele fragmentatie, waarbij de soevereiniteit bij de provincies lag en het centrum van de macht in de lokale besturen. Op generaliteitsniveau waren slechts enkele zaken geregeld, waaronder defensie en buitenlands beleid. Magistraten die een stad vertegenwoordigden op provinciaal of generaliteitsniveau opereerden onder last en ruggespraak. De ambten van baljuw of schout, schepen en burgemeester waren zeer gewild. Vaak werden zogeheten “contracten van correspondentie” gesloten, waarbij een meerderheid van de vroedschap de ambten onderling verdeelde, terwijl een minderheid het nakijken had. Onderlinge conflicten en fricties konden ontstaan wanneer een zo klein mogelijke meerderheid de overige vroedschapsleden uitsloot van het verkrijgen van ambten. De harmonie was dan verstoord. Voor drosten, baljuws en ruwaards, die veelal buitenstaanders waren en de belangen van hun patroon (bijvoorbeeld de stadhouder) moesten behartigen, lagen beschuldigingen van corruptie op de loer op het moment dat de harmonie verstoord was. Een baljuw die de lokale tradities niet respecteerde, liep dan ook het risico dat lokale magistraten zich tegen hem konden keren.

Begrijpelijk is dan ook dat in de vroegmoderne periode voortdurend het belang benadrukt werd van het bewaren van de harmonie. Dit ideaal diende als tegenhanger voor een gefragmenteerde bestuurlijke praktijk waarin conflicten over de vergeving van ambten geregeld voorkwamen. Dit ideaal van harmonieus bestuur was zichtbaar in bronnen van sociale waarden waaronder de morele autoriteiten van die tijd, maar ook in het alledaags bestuur. In geval van een conflict benadrukten ook magistraten het belang van harmonie en dienstbaarheid aan het publieke belang. Het harmoniemodel was onderdeel van een stedelijk ideaal dat door heel Europa te vinden was en ook zijn weerslag vond in het denken over goed bestuur in de Republiek. Veel van deze ideeën zijn te herleiden tot christelijke tradities en denkers uit de oudheid (Aristoteles, Cicero) en werden overgenomen door denkers als Simon Stevin en Pieter de la Court, en de bestuurlijke elite in de Republiek. Handelen uit eigenbelang zou volgens Aristoteles leiden tot de ondergang van de stadstaat, en was ook nauw gerelateerd aan corruptie, wat voortkwam uit het verwaarlozen van het algemeen belang[7].Het “algemeen belang” kon van alles betekenen, van het belang van de stad, de provincie tot de belangen van een lokale factie. Slechts zelden verwees deze term naar het belang van de Republiek als geheel. Ondanks het streven naar harmonie, was in de bestuurspraktijk vaak sprake van verdeeldheid met corruptieschandalen als gevolg.      

Andries Hessel van Dinther, baljuw van de Beijerlanden

Andries Hessel van Dinther werd benoemd tot baljuw van de Beijerlanden in 1637. In het baljuwschap waar Hessel van Dinther het voor het zeggen had, zouden echter snel grote problemen ontstaan. De baljuw schrok niet terug voor het gebruik van geweld tegen burgers om zijn zin te krijgen of om iemand voor zijn eigen vermaak te intimideren. Jan Roelants Lathouwer was één van de ongelukkige slachtoffers. Hij gaf aan dat de baljuw hem haatte en hem voortdurend afperste waar mogelijk. Lathouwer getuigde dat de baljuw een geestelijk beperkte man inschakelde om een ieder te treiteren die de baljuw niet beviel. Zo keek Hessel met plezier toe en greep niet in toen deze geestelijk beperkte man een aantal stenen nam en naar de ongelukkige Lathouwer gooide[8]. Lokale burgers die het slachtoffer waren van de baljuw, lieten het misbruik van Hessel van Dinther vastleggen in notariële akten, zelfs al voordat Hessel in juridische problemen kwam als gevolg van beschuldigingen van corruptie. Ook de relatie tussen de schepenen en de baljuw was verstoord. Zo wilde Hessel van Dinther niet dat een van de schepenen bij hem in de voorkajuit van een schip kwam zitten, terwijl het buiten zeer koud was in december. Op het vlak van de rechtspraak ontstonden tevens problemen, aangezien de schepenen aangaven dat ze niet met een goed gemoed recht konden spreken samen met de baljuw[9]. Een ander heikel punt had te maken met de praktijk van “compositie”, waardoor iemand die beschuldigd werd van het plegen van een strafbaar feit door middel van een betaling vervolging af kon kopen. Een hoofdofficier, zoals een baljuw, ontving een deel van het geldbedrag en voorzag zo tegelijkertijd in zijn eigen onderhoud. Deze bedragen vormden namelijk een voornaam deel van de inkomsten van een baljuw. Het mag geen verbazing  wekken dat om de praktijk van compositie altijd een zweem van corruptie hing. Voor een hoofdofficier was het namelijk niet zo heel moeilijk om een gewone burger valselijk te beschuldigen van het plegen van een strafbaar feit, denk aan het smokkelen van een vaatje brandewijn, om zo zijn inkomsten te vergroten. Ook het tegenovergestelde was echter mogelijk. Voor tegenstanders die een hoofdofficier niet welgezind waren, was het eenvoudig om compositie te gebruiken als handvat om een baljuw te beschuldigen van corruptie. Compositie speelde ook een rol in de beschuldigingen tegen Andries Hessel van Dinther. De baljuw beschuldigde inwoners namelijk valselijk van het overtreden van edicten en ordinantiën en dreigde tegelijkertijd met verbanning of opsluiting. Maerten Ghijsen Oomsoon, inwoner van Oud-Beijerland, was in januari 1652 één van de ongelukkige slachtoffers. Ghijsen werd beschuldigd van het smokkelen van een halve fust bier. Hoewel hij niet bekende, de beschuldigingen ontkende en claimde onschuldig te zijn, besloot de baljuw hem in het midden van de winter op te sluiten zonder het vooruitzicht op hulp van buitenaf. Ghijsen werd uiteindelijk vrijgelaten, maar moest wel de kosten van zijn opsluiting betalen, welke waren opgelopen tot ongeveer tachtig gulden[10]. Andere beschuldigingen richtten zich op overspel van de baljuw, waaronder de vraag wat de baljuw had gedaan achter een boom met een zekere vrouw[11]. Een dergelijke beschuldiging was pikant aangezien het juist de taak was van de baljuw om overspel binnen zijn jurisdictie te vervolgen.

De harmonie in het baljuwschap de Beijerlanden was ernstig verstoord. Beschuldigingen van corruptie aan het adres van Hessel van Dinther leidden tot een rechtszaak voor het Hof van Holland, Zeeland en West-Friesland en de voorlopige schorsing van de baljuw[12]. De magistraat die het van Hessel van Dinther zou overnemen was niemand minder dan Cornelis de Witt, oudere broer van raadspensionaris Johan de Witt. Cornelis de Witt was reeds ruwaard van Putten en verwierf uiteindelijk ook het ambt van baljuw van de Beijerlanden, hoewel hij een groot deel van de werkzaamheden in het baljuwschap liet verrichten door substituten, waaronder een zekere Coomans. Hessel van Dinther, ongelukkig met het verliezen van zijn ambt, zat niet stil. Nadat een poging was mislukt om met behulp van een advocaat zijn ambt terug te krijgen door De Witt een aanzienlijke vergoeding in het vooruitzicht te stellen[13], richtte Hessel van Dinther zich op plan B. In een poging om zijn ambt terug te krijgen, reisde Hessel van Dinther rond in het baljuwschap de Beijerlanden om materiaal te verzamelen tegen Cornelis de Witt en zijn substituten[14]. Nadat Van Dinther van mening was dat hij voldoende materiaal verzameld had, bracht hij een zaak voor het Hof van Holland, Zeeland en West-Friesland. Met name de beschuldigingen van absenteïsme tegen De Witt leken een grond te hebben aangezien deze veelal afwezig was en het meeste werk overliet aan substituten. De pogingen van Hessel van Dinther om zijn opvolger in diskrediet te brengen zouden uiteindelijk niet succesvol blijken. Uiteindelijk zou Hessel van Dinther pas in 1672 zijn ambt terugkrijgen, als gevolg van de ondergang van de gebroeders De Witt in het Rampjaar[15].

Wat zegt dit schandaal ons over corruptie en de relevante publieke waarden? Beschuldigingen van corruptie kwamen in het baljuwschap de Beijerlanden naar boven nadat de harmonie in het lokale bestuur was verstoord. De samenwerking tussen de baljuw en de lokale schepenen verliep stroef, waar ook de rechtspleging onder leed. Als baljuw had Hessel van Dinther zich niet aan de lokale tradities gehouden, onder andere door middel van het valselijk beschuldigen van inwoners van het plegen van strafbare feiten. Een capabele bestuurder voelde de verhoudingen goed aan en zorgde ervoor dat in het baljuwschap de harmonie bewaard bleef.  Hier ging het echter mis voor Hessel van Dinther doordat hij lokale tradities met voeten trad. Als gevolg waren de bestuurlijke verhoudingen in het baljuwschap verstoord en liepen ook inwoners het risico onheus door de baljuw bejegend te worden. Uit deze casus blijkt dat (beschuldigingen van) corruptie en een verstoorde harmonie nauw met elkaar waren verbonden. Pas nadat Hessel van Dinther de lokale spelregels vele malen had overtreden, kwamen legaal-rationele rechtsnormen in het spel, volgens welke het bijvoorbeeld niet toegestaan was om giften aan te nemen. Deze rechtsnormen vormden in de periode 1650-1747 geen dominante maatstaf voor het handelen van een baljuw, de op de werkvloer geldende regels (i.e. het respecteren van lokale tradities) waren leidend voor een lokale magistraat. Rechtsnormen speelden pas een rol nadat de harmonie was verstoord. Dit betekent echter niet dat deze rechtsnormen ons niets vertellen over goed bestuur in de Republiek, ze dienen naast de “codes of the shop-floor” te worden meegewogen om corruptie en publieke waarden beter te begrijpen.

Lodewijk Huygens, drost van Gorinchem

In 1672 werd Lodewijk Huygens benoemd tot drost van Gorinchem. De verhoudingen in dit kleine stadje in een uithoek van de provincie Holland raakten echter al snel verstoord. De macht van de drost groeide nadat de vroedschap een resolutie had aangenomen waarin het leden van de vroedschap niet langer toegestaan was om de stadhouder aan te schrijven voor het vergeven van ambten aan persoonlijke relaties. Voortaan bezat alleen nog de drost de autoriteit om mensen aan te wijzen voor gewilde posities[16]. Huygens maakte misbruik van zijn almachtige positie. Op een moment dat turf in Gorinchem voor een hoge prijs werd verkocht als gevolg van een grote vraag, eigende Huygens zich voor persoonlijk gebruik grote hoeveelheden turf toe uit de gemeenschappelijke reserves van het Land van Arkel. Daarnaast waren aspirant-magistraten meer dan bereid om de drost te betalen in ruil voor een plaats in de vroedschap. De heren Schilthouder, De Bont en Van Burgharen boden Lodewijk Huygens honderden guldens aan om het lidmaatschap van de vroedschap te verwerven[17]. Giften waren onderdeel van de bestuurscultuur en het was veelal moeilijk om een gift te onderscheiden van omkoping. Een gift in ruil voor een specifieke, eenmalige wederdienst, waaronder bijvoorbeeld een plaats in de vroedschap, werd echter veelal geassocieerd met corruptie. Eenmalige giften dienden te worden onderscheiden van giften die aangeboden werden om reeds bestaande relaties te onderhouden of te versterken[18]. De drost hield tevens geen rekening met de lokale tradities, onder andere door een ambt in drie delen te splitsen om er zo meer aan te verdienen, terwijl andere organen een zegje hadden moeten hebben in de vergeving van dit ambt[19]. Door de verstoorde verhoudingen ontstond een strijd waarbij de aanhangers van Huygens het opnamen tegen een voormalige medestander, Jacob van der Ulft, die uiteindelijk ook zelf beschuldigd zou worden van corruptie in zijn rol als ontvanger. Een pamflettenstrijd leidde tot een openlijk schandaal waarbij beide kampen elkaar beschuldigden van corruptie om zo de publieke opinie te beïnvloeden. In pamfletten beschuldigden de ruziënde groepen elkaar van het aannemen van giften, waarna de aanhangers van Huygens de ontvangen giften rechtvaardigden door te stellen dat ze op een vrijwillige basis gegeven waren door de Gorinchemse magistraten. Zo waren de door de heren Schilthouder en De Bont gegeven giften pure “generositeiten”, gegeven zonder voorafgaande beloften of contracten[20]. Juridische gevolgen bleven niet uit. Huygens werd voorlopig geschorst als drost van Gorinchem en de zaak kwam voor het Hof en uiteindelijk voor de Hoge Raad van Holland, Zeeland en West-Friesland[21]. Na lang wachten was de drost in staat terug te keren naar Gorinchem, maar de conflicten duurden voort en leidden uiteindelijk tot de ondergang van Huygens. Stadhouder Willem III hield Huygens niet langer de hand boven het hoofd. Om gezichtsverlies te beperken werd hij in 1686 benoemd als lid van de vroedschap van Gorinchem en de Admiraliteit op de Maze[22].

Wat leert deze casus ons? Een gebrek aan bestuurlijke ervaring voor zijn benoeming als drost bleek uiteindelijk nadelig voor Huygens. Zijn vader had lang moeten zoeken naar een geschikte functie voor zijn zoon. Huygens voelde de bestuurlijke verhoudingen in Gorinchem onvoldoende aan en hield geen rekening met tradities, waardoor de harmonie in het stadsbestuur verstoord raakte. Buiten medeweten van andere organen werd een ambt in drie delen opgesplitst zodat de drost er meer aan kon verdienen. Ook was tussen twee groepen strijd ontstaan over de vergeving van veelal lucratieve ambten. Vergelijkbaar met de casus Andries Hessel van Dinther, was de harmonie verstoord. Hiernaast was Huygens een buitenstaander, aangezien hij door stadhouder Willem III als drost in Gorinchem was aangesteld. Het gevolg was dat hij geen deel uitmaakte van de lokale “harmonie” waarin magistraten zich vrij en ongebonden voelden en zich beriepen op allerlei verworven privileges. Door een beroep te doen op deze (vermeende) tradities konden lokale bestuurders zich verweren tegen al te veel inmenging door de drost.

De grote lijn  

Bij het lokale bestuur in de Republiek lag het zwaartepunt van de macht. Een capabele bestuurder was zich bewust van het feit dat hij zich in een precaire positie bevond. In essentie was hij een “makelaar” die zowel rekening diende te houden met de belangen van zijn patroon, de stadhouder of de Staten, als met de lokale bestuurders die zich veelal beriepen op lokale tradities. Goed bestuur betekende dan ook dat een drost, ruwaard of baljuw in staat was om harmonieus met verschillende, soms conflicterende belangen om te gaan.

Het harmoniemodel was dominant in de periode 1650-1747 en leidend voor het denken over corruptie en de relevante bestuurlijke waarden. Maar in deze vroegmoderne periode was er geen sprake van waardenmonisme, maar van waardenpluralisme. De begrippen “parallelliteit van normen” en “normenconcurrentie” behoeven hierbij enige uitleg. “Parallelliteit van normen” doelt op het feit dat in de vroegmoderne periode er sprake was van naast elkaar bestaande waardensystemen in plaats van één dominant waardenstelsel. ”Normenconcurrentie” betekent dat deze waarden ook met elkaar konden concurreren. Kortom, de “codes of the shop-floor”, de waarden die op de werkvloer (i.e. het lokale bestuur) dominant waren, konden botsen met legaal-rationele waarden. Harmonie was leidend voor de in het lokale bestuur gangbare regels. Lodewijk Huygens en Andries Hessel van Dinther werden allereerst afgerekend op naleving van deze lokale spelregels, volgens welke de vergeving van ambten, bijvoorbeeld dat van burgemeester of schepen, harmonieus diende te gebeuren. Pas nadat de harmonie was verstoord en beschuldigingen van corruptie hadden geleid tot een rechtszaak, bijvoorbeeld voor het Hof van Holland, Zeeland en West-Friesland, kwamen legaal-rationele normen in het spel. Vanuit juridisch perspectief diende een bestuurder op een transparante en onafhankelijke wijze te besturen. Rechtsnormen stonden ook afwijzend tegenover het geven en ontvangen van giften evenals betaling voor het verwerven van een ambt. Het feit dat juridische normen pas een rol speelden nadat de harmonie in het lokale bestuur ernstig verstoord was, betekende echter niet dat rechtsnormen “minder ethisch” waren dan de op de werkvloer gangbare normen waar harmonie de dominante bestuurlijke waarde was. Zowel “shop-floor codes” als rechtsnormen zeggen iets over goed bestuur in de periode 1650-1747, hoewel ze elk een geheel eigen invulling geven aan hoe dat bestuur er uit zou moeten zien.

Naast botsende rechtsnormen en “shop-floor codes”, boden ook de publieke opinie en morele autoriteiten een eigen kijk op goed bestuur. In de zeventiende en de achttiende eeuw bestond er reeds een publieke sfeer waarin in corruptieschandalen ruziënde magistraten door middel van het drukken van pamfletten het publiek trachtten te overtuigen van hun gelijk. Morele autoriteiten, zoals theologen en filosofen werden door bestuurders in schandalen veelal niet aangehaald als moreel ijkpunt, maar toch vooral voor eigen gewin.

Verklaringen

De Nederlandse Republiek in de periode 1650-1747 ontbrak het aan grote institutionele veranderingen, die wel zichtbaar waren in periode 1750-1850. De periode 1650-1747 kan dan ook met recht omschreven worden als het “het Ancien Régime in optima forma”, een periode waarin als gevolg van het ontbreken van grote ontwikkelingen op institutioneel vlak, provinciale soevereiniteit voorop stond en het centrum van de macht te vinden was in het lokale bestuur. Een ideaal van harmonieus bestuur stond hierbij voorop. Onenigheid of het bestaan van afwijkende meningen, werd nog niet van meerwaarde beschouwd. Dit was een teken van redeloosheid en zou leiden tot de ondergang van het politieke systeem. Ontwikkelingen die hierin verandering zouden brengen kwamen pas later. Harmonieus bestuur was leidend in een bestuurlijk stelsel dat geënt was op patronage en een “face-to-face” cultuur.

Pas in de periode 1750-1850 kwam hierin verandering. Deze periode, door Reinhart Koselleck ook wel de “Sattelzeit” genoemd, kan worden beschouwd als een overgangsperiode van de vroegmoderne tijd naar de moderne tijd. In de Republiek kwam het harmoniemodel vanaf 1747 meer en meer onder druk te staan. Grote institutionele veranderingen speelden hierbij een voorname rol, waarbij gedacht kan worden aan de hervorming van het belastingstelsel in het midden van de achttiende eeuw, centralisering onder Franse dominantie na 1795, evenals democratisering en bureaucratisering. Verscheidene oproeren en hervormingsbewegingen speelden hierbij een belangrijke rol, met name de Doelisten, Patriotten en Bataven die nieuwe publieke waarden introduceerden. Als gevolg van deze processen veranderde ook het denken over goed bestuur, de relevante bestuurlijke waarden en wat corruptie nu precies inhield. Waardenpluralisme en normenconcurrentie werden langzamerhand vervangen door waardenmonisme. Rechtsnormen, welke een transparant en onafhankelijk bestuur voorstonden en waar giften niet langer deel uitmaakten van de bestuurscultuur, verdrongen uiteindelijk een “face-to-face” bestuur waarin het draaide om patronage in de vorm van relaties tussen patroon en cliënt.  

Een voorname vraag is of corruptie enkel en alleen te verklaren is vanuit een verstoring van de harmonie? Naast harmonie als dominante publieke waarde en het ontbreken van grote institutionele veranderingen, zijn er nog twee andere mogelijke verklaringen voor een beter begrip van corruptie tussen 1650 en 1747. Ten eerste, in hoeverre speelden politieke en sociaaleconomische ontwikkelingen een rol bij beschuldigingen van corruptie? Ten tweede, speelde het feit dat een drost, baljuw of ruwaard veelal een buitenstaander was in het lokale bestuur ook een rol[23]? De gebeurtenissen in de jaren 1672 en 1747/48 leidden tot wetsverzettingen waardoor magistraten hun ambt kwijtraakten en het uitzicht op een glansrijke carrière zagen vervliegen. Nieuw aangestelde drosten en baljuws hadden dan ook mogelijk te maken met een groep ontevreden magistraten die alle invloed hadden verloren. Beschuldigingen van corruptie zouden door de buitengesloten heren gebruikt kunnen worden als stok om een net benoemde drost mee te slaan, in een poging om weer aan invloed te winnen.

Daarnaast is het mogelijk dat van buitenaf benoemde bestuurders werden tegengewerkt door de lokale bestuurders. Deze lokale magistraten beriepen zich op hun (vermeende) privileges, en beschouwden zichzelf als vrij en ongebonden. Een baljuw of drost was daarbij een buitenstaander. Ook Lodewijk Huygens, in 1672 aangesteld als drost van Gorinchem door stadhouder Willem III, kan dit ondervonden hebben. Dit spanningsveld tussen lokale magistraten en een buitenstaander die geen deel uitmaakte van de lokale “harmonie”, zou een verklaringsgrond kunnen zijn bij het duiden van (beschuldigingen van) corruptie.

Conclusie

Hoewel de periode 1650-1747 weinig grote verschuivingen liet zien in het denken over goed bestuur, was hier in de daaropvolgende periode, 1750-1850, wel degelijk sprake van. Corruptieschandalen kunnen daarbij dienen als bewijs voor de overtreding van publieke waarden, de verschuiving van publieke waarden of mogelijk zelfs als katalysator voor een verandering van waarden.

Voor onderzoek naar corruptie in historisch perspectief is het gebruik van een corruptie-definitie af te raden.  Net zoals bestuurlijke waarden door de tijd heen veranderen, kan het zelfde gezegd worden van corruptie. Een universalistische definitie van corruptie, die bijvoorbeeld uitgaat van een publiek-privaat onderscheid, zou geen recht doen aan de context waarin corruptie zich voordoet. Aan het begrip corruptie kan dan ook geen eenduidige invulling gegeven worden, we dienen het fenomeen te bestuderen in de context waarin het zich voordoet. In mijn onderzoek is dan ook bewust niet gekozen voor een definitie, maar wel voor Michael Johnston’s “neo-classical approach”, wat niet zozeer een definitie is, maar eerder een benaderingswijze om te zien hoe corruptie in een bepaalde tijd en context geconstrueerd werd. Ook Hoetjes’ bronnen van sociale waarden, het recht, de publieke opinie, morele autoriteiten en de “codes of the shop-floor” kunnen dienen als heuristische tools om corruptie en bestuurlijke waarden in hun eigenheid beter te kunnen begrijpen. Gesteld kan dan ook worden dat corruptie een construct is dat moeilijk in één definitie is te vangen.

Hedendaagse bestuurders dienen zich er dan ook van bewust te zijn dat de kaders voor hun handelen voortdurend aan verandering onderhevig zijn. Historische corruptieschandalen kunnen daarbij dienen als herinnering dat waarden veranderen waardoor bestuurders zich soms aan een nieuwe realiteit moeten aanpassen. Door magistraten in het verleden gemaakte fouten, kan de hedendaagse bestuurder behoeden voor de valkuilen waar ruwaards, drosten en baljuws in de Republiek mee te maken hadden. Een gebrek aan historisch besef zou de huidige bestuurder zomaar de das om kunnen doen.

Mijn onderzoek richtte zich met name op de aard van corruptie en de wijze waarop het fenomeen corruptie en relevante bestuurlijke waarden in de periode 1650-1747 veranderden. Het harmoniemodel bleek daarbij centraal bij het duiden van corruptie in de Republiek. Blijft staan de vraag in hoeverre het bestuur in de periode 1650-1747 meer of minder corrupt was dan ons hedendaags bestuur? Deze vraag stond niet centraal in mijn onderzoek,  en is daarom door mij moeilijk te beantwoorden. Andersoortig onderzoek is daarvoor vereist. Wat voor de periode 1650-1747 wel opvallend was in de door mij onderzochte pamfletliteratuur[24], was de toename van het aantal pamfletten over corruptie in de periode van stadhouder Willem III (1672-1702). Met name getrouwen van de stadhouder die in het lokale bestuur waren aangesteld, waaronder Lodewijk Huygens, kregen het flink te verduren.