De klassiek-liberale en -democratische opvatting van de liberale democratie als westers constitutioneel ontwikkelingsmodel. I Klassiek-liberaal en -democratisch concept van burgerschap

Civis Mundi Digitaal #26

door Wim Couwenberg

De klassiek-liberale en -democratische opvatting van de liberale democratie als westers constitutioneel ontwikkelingsmodel

I  Klassiek-liberaal en -democratisch concept van burgerschap

Wim Couwenberg

 

  1. 1.       Positivering liberaal concept: beginselen liberale rechtsstaat

De liberale staatstheorie die ten grondslag ligt aan de westerse liberale democratie wordt gekenmerkt door een fundamentele spanning die in de Nederlandse politiek, maar ook in de staatsrechtelijke literatuur, vaak onvoldoende opgemerkt wordt en de nodige aandacht krijgt. Vandaar dat ik er hier nog eens nader op inga, in de eerste plaats op het  burgerschapsconcept van de liberale democratie.

Het mensbeeld van de liberale staatstheorie is operationeel gemaakt in twee verschillende concepten van burgerschap:

het klassiek-liberale burgerschap, dat betrekking heeft op het recht op zelfbeschikking van de mens als individu met niet meer staatsinmenging dan strikt rationeel te rechtvaardigen valt, met andere woorden het recht om de eigen particuliere belangen zo efficiënt mogelijk te behartigen met de liberale grondrechten als juridische basis en het marktmechanisme als kompas; en het democratische burgerschap dat het recht op zelfbeschikking als staatsburger tot inzet heeft, dus op actieve politieke participatie op voet van gelijkheid.

Tussen beide concepten bestaat een intrinsieke spanning die op de institutionalisering van de liberale staatstheorie een sterk stempel gedrukt heeft. In het klassiek-liberale concept staat het beginsel van machtsspreiding en -verdeling centraal, dat wil zeggen een zodanige spreiding van macht over en tussen de verschillende economische en politieke elites dat er weinig of geen ruimte overblijft voor overheersing van de ene mens of groep over de andere. Hand en hand hiermee gaat de toepassing van het concurrentiebeginsel als stimulans voor de naar succes strevende economische, culturele en politieke elites, maar tegelijk ook als rem tegen elitair machtsmisbruik. In dit concept gaat men er tevens van uit dat het machtsstreven van die concurrerende elites zich begrenzen laat door toepassing van het rationaliteitbeginsel, dus van de verlichte veronderstelling dat alle besluitvorming zich in principe voltrekken zal op basis van rationele argumenten.

Dit concept is juridisch operationeel gemaakt in de beginselen van de liberale rechtsstaat, in het bijzonder in een uitgebreid systeem van spreiding en verdeling van macht (checks and balances) dat ik hier slechts even aanstip: 

enerzijds een scheiding tussen politieke staatsmacht en niet-politieke machten, met name de (onder)scheiding tussen staat en burgerlijk-liberale maatschappij en de scheiding van kerk en staat;

anderzijds een interne politieke machtenscheiding: een (onder)scheiding tussen de grondwetgevende macht (pouvoir constituant) en de daarvan afgeleide staatsmachten (pouvoirs constitués), die op hun beurt opgedeeld worden in elkaar controlerende en in evenwicht houdende staatsinstellingen. Dat resulteert in twee verdere vormen van machtsspreiding: een functionele of horizontale machtsspreiding, die is verankerd in de bekende leer van de trias politica; en een territoriale of verticale machtsspreiding bestaande uit een verdeling van de staatsmacht over territoriaal gescheiden staatsdelen, op radicale wijze in het federale staatstype waarvan de VS van Amerika het prototype is, en op meer gematigde wijze in de gedecentraliseerde eenheidsstaat.

Aanvankelijk is men ervan uitgegaan dat machtsspreiding in de burgerlijk-liberale maatschappij spontaan tot stand zou komen dankzij de werking van het marktmechanisme en het liberale concurrentiebeginsel. Maar die veronderstelling is spoedig gelogenstraft door de praktijk. Vandaar dat maatschappelijke machtsspreiding mede van overheidswege bevorderd wordt door een mededingingswetgeving en daarop gebaseerde mededingingsautoriteit, het stimuleren van economische tegenmachten (bijvoorbeeld de vakbeweging als tegenvoeter van de werkgevers) en het optreden van de overheid zelf als tegenmacht in onevenwichtige maatschappelijke machtsverhoudingen met de ontwikkeling van het arbeids-, huur- en pachtrecht als juridisch resultaat. Een economisch-theoretische uitwerking hiervan vinden we in de bekende ‘theory of countervailing powers’ van de vermaarde Amerikaanse econoom J.K. Gaibraith die actieve bevordering van contrasterende machtsposities in de burgermaatschappij beschouwt als een van de belangrijkste overheidstaken.[1]

 

2.2 Positivering democratisch concept: beginselen democratische rechtsstaat

Het democratische concept van burgerschap is gepositiveerd in de beginselen van de democratische rechtsstaat zoals democratische grondrechten, representativiteit van het staatsbestuur, het meerderheidsbeginsel en de plicht tot openbare verantwoording van politieke en bestuurlijke machtsuitoefening. In de klassiek-liberale opvatting van de rechtsstaat is de staatsinrichting primair de expressie van georganiseerd wantrouwen tegen iedere vorm van machtsuitoefening. In het democratische concept stoelt politieke machtsuitoefening daarentegen op democratisch verankerde vertrouwensrelaties en is de staatsinrichting derhalve primair de expressie van georganiseerd vertrouwen. Beide concepten beogen de vestiging van de heerschappij van de wet/het recht, maar verstaan hieronder niet hetzelfde. In de klassiek-liberale zienswijze wordt de wet opgevat als een algemene regeling waar iedereen aan gebonden is, ook de uitvoerende staatsmacht. Uitgangspunt daarbij is de scheiding tussen wetgevende en uitvoerende macht als uitvloeisel van de trias politica en een wetsbegrip met een restrictief karakter, primair gericht als het is op beperking van de uitvoerende macht als zelfstandige politieke machtsfactor.

In de parlementaire democratie vervalt echter de scheiding tussen wetgevende en uitvoerende macht en zodoende ook de grondslag van het klassiek-liberale wetsbegrip, al werkt dat in het strafrechtelijke denken nog steeds tot in onze tijd door.
De wet wordt sindsdien primair in democratische zin opgevat als expressie van de volkswil zoals die in de door de volksvertegenwoordiging tot uiting komt en krijgt door allerlei pressies vanuit de maatschappij in toenemende mate het karakter van een instrument ter legitimering van een steeds actiever optredende overheid. Het sterkst zien we dit in het bestuursrecht, maar in het privaat-, belasting- en strafrecht werkt die instrumenteel-juridische oriëntatie ook steeds meer door. Een voortgaande terugtred van het parlement als (mede)wetgever is daarvan het gevolg evenals snel groeiende juridische beoordelings- en beleidsvrijheid voor uitvoerende bestuursorganen die daarvan gebruik maken om eigen beleidsnormen te creëren. Dat resulteert op zijn beurt in een toenemende vervaging tussen wetgeving en bestuur als staatsfuncties. Tot op zekere hoogte worden zij verwisselbare technieken van maatschappelijke besturing.

Onder invloed van het beheersingsmotief van de moderniteit mondt dit alles uit in een instrumentele opvatting van de rechtsstaat en in het voetspoor hiervan in een reductie van zijn beginselen tot juridische instrumenten in de politieke en sociale belangenstrijd en een technocratische oriëntatie van staatsbestuur en wetgeving. De menselijke factor die in de klassiek-liberale opvatting uitgeschakeld leek, komt zodoende in de uitvoering van de wetgeving opnieuw terug. De rechtsstaat is daardoor niet langer een ‘government of laws and not of men’. Aanhangers van de klassiek-liberale rechtsstaat als bijvoorbeeld F.A. Hayek[2] interpreteren die ontwikkeling als een ‘decline of law’.”

 

3. Ontwikkeling democratisch burgerschap met Nederland als voorbeeld

Ontwikkeling van democratisch burgerschap is niet iets dat spontaan ontstaat als vrucht van democratisering. Ontwikkeling en instandhouding ervan zijn een permanente opgave en vereisen voortdurende inspanning. Het is een sociaal-pedagogische opdracht waarvan politieke elites van de Franse Revolutie van 1789 zich aanvankelijk bewust waren als consequentie van het door hen in gang gezette democratiseringsproces. Burgerschapsvorming, het aankweken van de nodige burger-deugden, onderkende men als een noodzakelijke voorwaarde voor een vitale burger-republiek. Maar die sociaal-pedagogische opdracht is spoedig versmald tot het louter bevorderen van patriottisme. In de liberaal-democratische theorie en praktijk is er lange tijd weinig oog geweest voor die opdracht. Een van de weinigen die daar wel aandacht voor had was de Duitse pedagoog F.W. Foerster.[3] De laatste tijd krijgt men hier echter meer oog voor.[4]

                In Nederland heeft de Patriottenbeweging van de jaren tachtig van de 18e eeuw, uitmondend in de Bataafse omwenteling van 1795, een eerste aanzet gegeven tot bewustwording van die sociaal-pedagogische opdracht; en vervolgens de liberale burgercultuur van de 19e eeuw met de invoering van het algemeen kiesrecht in 1917 als bekroning. Maar nadien is ons land in de ban geraakt van een de hele samenleving omspannende verzuiling. Staatsburgerschap raakt in het voetspoor hiervan geheel ondergeschikt aan het cultiveren van de eigen identiteit en belangen van de verschillende zuilen. Als gevolg daarvan volstond de Nederlandse politiek met het invoeren van een opkomstplicht om zodoende de gang naar de stembus van de politieke kudde van de verschillende zuilen te waarborgen. Verkiezingen waren tijdens de verzuiling dan ook niet veel meer dan een politieke volkstelling. Aan verdere ontwikkeling van de democratische burgerschapsidee via actieve burgerschapsvorming had de sterk verzuild rakende Nederlandse politiek geen enkele behoefte. Die functioneerde juist bij de gratie van een zo groot mogelijke politieke passiviteit van de burgers.

In plaats van de vroegere regenten die regeerden bij de gratie van hun traditionele standsprivileges is met de democratisering van het politieke bestel in Nederland een nieuw type regenten opgestaan, die hun gezagsposities nu formeel ontlenen aan democratische verkiezingen, zij het voornamelijk indirect. Maar zij blijven officieel de volkssoevereiniteit als bron van legitieme politieke macht ontkennen. Vandaar dat Nederland een van de weinige democratieën is waar die soevereiniteit nog steeds niet in de grondwet erkend is. In de Staatsregeling voor het Bataafse volk van 1798 is dat wel gebeurd. Maar nadien is dat uit alle daarop volgende grondwetten verdwenen. Ministers blijven zich dienovereenkomstig presenteren als dienaren van de Kroon en niet van het volk. Het is derhalve geen wonder dat activering van politieke betrokkenheid en participatie van het volk hier zo lang geen voedingsbodem vindt.

In de jaren zestig, toen een proces van ontzuiling zich inzette, is een beweging op gang gekomen die gericht was op activering van burgerschap en burgerschapsvorming via politieke vernieuwing en politieke vormingsactiviteiten. Maar dat heeft niet het gewenste effect gesorteerd. Onder invloed van links-radicale opvattingen raakt het hele begrip burgerschap opnieuw in diskrediet, maar nu omdat het associaties zou wekken met een kapitalistische mentaliteit. Tegelijk volstrekt zich sinds die jaren een individualisering van de mentaliteit en de maatschappelijke verhoudingen die uiteraard ook een remmend effect had op activering van democratisch burgerschap. In de jaren negentig zien we in de literatuur wel een rehabilitatie van democratisch burgerschap als volwaardig publiek ambt. Reproductie daarvan, concludeerde in 1992 de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in zijn rapport Eigentijds burgerschap, is een kerntaak van de overheid. Maar ook dat heeft weinig effect gehad. Het neoliberale denken dat sindsdien domineert cultiveert namelijk niet zozeer democratisch, maar calculerend burgerschap en hand in hand hiermee een politieke consumentenmentaliteit. De burger als citoyen (staatsburger) verdwijnt zodoende achter de burger als bourgeois.        

De laatste tijd is er niettemin sprake van  een hernieuwde waardering van burgerschap en wel in tweeërlei zin: als zelfverantwoordelijk burgerschap in de burgermaatschappij en als medeverantwoordelijk burgerschap in het publieke domein met als oogmerk de ontwikkeling van een activerende burgerdemocratie met sterke nadruk op particulier initiatief, maatschappelijke verantwoordelijkheid en actieve betrokkenheid bij de publieke zaak.[5]



[1] J.K. Gaibraith, American capitalism, 1970; idem, Economics and the public purpose, 1974

[2] F.A. Hayek, The constitution of liberty, 1960, pp. 234-249

[3] Zie zijn boek Politische Ethik, 1956

[4] Zie wat Nederland betreft o.a. M. de Winter e.a., Opvoeding in Democratie, 2006

[5] Zie o.a. G. van den Brink, Mondiger of moeilijker?, WRR-voorstudies en achtergronden, 2002, pp. 89-134